“一区两带一枢纽”格局中淮安高质量发展对策研究

聂家林，张 颖

（1.淮安信息职业技术学院 商学院，江苏 淮安 223003；2.淮安市发展和改革委员会，江苏 淮安 223001）

当前，中国已经进入了新时代，经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，供给侧结构性改革深入推进、发展，新旧动能加速转换、区域竞争更趋激烈。站在“两个一百年”的历史交汇点，淮安正紧扣苏北重要中心城市建设和高水平全面建成小康社会“两大目标”，坚持稳中求进总基调，按照高质量发展要求，以供给侧结构性改革为主线，以生态优先、绿色发展为方向，统筹推进实施“一区两带一枢纽”（江淮生态经济区、大运河文化带、淮安生态经济带和淮河生态经济带航空货运枢纽）建设，全力推动高质量发展、加快建设现代化经济体系。

1 淮安“一区两带一枢纽”建设的战略定位

“一区两带一枢纽”建设有效解决了淮安国家级战略盲区问题，为淮安实现跨越崛起提供了最直接、最有力的战略支撑，在淮安转型发展的新征程中具有里程碑式意义。主要建设目标是：

一是江淮生态文旅水城。淮安作为大运河、淮河交汇点，水域面积占市域面积四分之一，大运河文化带、江淮生态经济区等重大战略在淮安叠加实施，要围绕大运河、里运河、古淮河、盐河、淮河入海水道等重要河流，紧扣“生态优先、绿色发展”要求和“生态文旅水城”特色，依托淮安的自然生态条件，以主要河湖水体、丘陵岗地、防护林带和农业区为主体，加快构建以西部山水生态防护带、东部河湖生态防护带为主骨架，以北部六塘河生态防护带、中部古黄河生态防护带、淮河入海水道生态防护带和南部三河生态防护带为副骨架，以连接各产业城镇片区的连接线为多线的“两主、四副、多线”生态空间结构，形成生态调节主导优先、生态服务功能互补、生态产品支撑供给的生态安全格局，营造“水畅、水活、水清、水景”的生态水城特色。

二是淮河生态经济带航空货运枢纽。航空货运枢纽是综合交通枢纽的重要组成部分，是指以航空货运为主导，汇集多种运输方式，在航空运输网络中具有重要中转集疏功能的机场。有市场主导型、基地公司主导型和政府推动型三种类型，其中政府推动型是指具备一定的区位优势，但由于经济不发达或者某些政治原因，在发展初期客货运量较小，相对于周边机场不具有竞争优势，但随着形势变化，借助于政府的强力推进，这些机场迅速起步，发展成为货运枢纽机场。在发展过程中，当地政府的引导和支持起到了关键性作用。淮安是江苏省的重要交通枢纽，也是长三角北部地区的区域交通枢纽，区位优势突出，可以依托淮安机场枢纽，建设淮安（涟水）空港产业园，推动航空运输业、航空制造业、航空物流、临空高科技产业、临空现代服务业等集聚，完善综合保税功能，突出空港作为现代城市经济引擎作用。同时推进淮安涟水机场二期工程建设，完善机场配套服务设施及集疏运公路建设。推进一票制客运联程联网第三方服务平台建设，发展公铁水空等多式联运服务体系。打造淮河生态经济带航空货运枢纽，构建高铁、水运、公路、管道枢纽的综合交通运输体系，初步成为淮河生态经济带对接“一带一路”等国家和省战略的货运枢纽。

三是长三角北部现代绿色产业基地。推进盐化新材料产业集聚和循环发展，建设中国盐都；重点发展高新技术配套加工业和生活配套，争创国家级循环经济发展示范区和国家级高新区；与连云港、盐城共同打造苏北特钢及新材料产业基地、汽车零部件及整车制造基地，建设绿色制造功能区，实现“4+2”优势特色产业升级，打造长三角北部先进制造业基地。依托本地区高品质农业发展基础，推动农业现代化生产和“接二连三”的六次产业发展，打响绿色健康食品品牌；积极推进淮河流域农业综合开发，大力发展“4+1”现代农业，打造苏北现代化农业基地，建成国家现代农业示范地。充分利用优良的生态资源，打造以“医在淮安”品牌为依托的康体养生场所和特色养生项目；加强洪泽湖、白马湖周边地区体验活动，营造、建设环洪泽湖旅游景观大道，构建健康旅游、运动休闲等一系列大健康产业集群，打造健康产业与城乡统筹融合发展的先进典范，建成滨湖健康产业功能区；推进淮河全流域生态建设与环境保护，加强沿淮河流域矿山地质环境生态治理修复，支持市场化方式运作，建设淮河流域矿产资源交易中心；争取国家支持在淮安设立淮河银行；与连云港、盐城共同打造苏北港口航运物流基地，建成江北现代“4+3”特色服务业高地。

四是江淮生态经济区和淮河生态经济带中心城市、大运河文化带标志城市。积极对接安徽蚌埠、河南信阳等沿淮城市，大力拓展淮河流域经济合作，推进淮河生态经济带建设，增强淮安在淮河流域的极核城市地位。充分发挥高铁通道作用，积极推进宁淮一体化，主动楔入长江经济带联动发展，加速融入长三角核心区，加速淮安苏北重要中心城市融入长三角核心区。进一步密切与徐州、连云港、山东临沂等北方近邻城市连接，强化策应互动，积极争取将淮安纳入沿东陇海线经济带核心区建设，实现淮安与新亚欧大陆桥经济走廊的有效联动。积极对接徐州都市圈，拓展区域合作内涵，加强人文交流，推进人文城市建设，塑造亲切宜人的文化环境和文化氛围。放大运河文化品牌效应，加强与沿线城市的旅游合作，共同开发旅游线路产品，打造现代版的淮安“清明上河图”，成为具有国际水准的现代都市文化休闲空间。挖掘红色资源内涵，镌刻城市建筑红色记忆。叫响西游记文化品牌，高水平建设古淮河·西游记文旅区，建成富有中国文化特质的国际一流主题公园和东方特色的神话世界。做靓淮扬菜文化品牌，基本建成淮扬菜产业园，大力彰显城市独特魅力。

2 淮安“一区两带一枢纽”建设的基础

一是自然资源条件优越。淮安地处江淮平原东部，地势平坦，气候分明。境内矿产资源丰富，水网纵横、森林覆盖率高，平原、湖泊、丘陵岗地面积分别占69.39%、11.39%、18.32%。大运河、淮河在境内交错，全国五大淡水湖洪泽湖位于境内，白马湖、高邮湖、宝应湖等中小型湖泊镶嵌其间，水面约占全市国土面积27%，共有各类湿地20.14万公顷，约占全省7.1%。森林覆盖总面积319.91万亩，覆盖率为23.82%，约占全省森林总面积的13.67%。矿产资源丰富，岩盐资源探明储量1350亿吨，居世界首位。拥有华东最大的无水芒硝矿，已探明芒硝储量达20亿吨。盱眙县凹凸棒石粘土探明储量2.72亿吨，远景储量达5亿吨，占全国总储量的65%～70%，占全球总储量的近50%。

二是现代农业基础扎实。2017年，全年粮食总产量467.56万吨，比上年增产9.01万吨，增长2.0%。其中，夏粮173.96万吨，增产3.39万吨，增长2.0%；秋粮293.60万吨，增产5.62万吨，增长2.0%。全年粮食种植面积990.57万亩，增加0.59万亩。油料种植面积41.55万亩，减少2.16万亩。蔬菜种植面积143.72万亩，减少1.93万亩。完成成片造林2.83万亩。全年水产品总产量25.95万吨，下降0.6%。年末农业机械总动力629.2万千瓦，增长1.1%。

三是特色产业成效显著。2017年，“4+2”先进制造业加速集聚，电子信息、食品、特钢与装备制造、盐化新材料、生物技术与新医药产业产值增长超过10%；时代芯存、比亚迪智能制造等重大项目相继落户淮安，敏安电动汽车、德淮半导体等项目加快推进，国信燃机热电联产、澳洋顺昌二期等项目建成投产，苏淮高新区列入全省首批20家“十三五”先进制造业基地；规模以上工业产值、入库税金、利润分别增长12%、10%和12%。服务业质效提升，实现“4+3”服务业特色增加值1260亿元、占服务业增加值比重达77.1%、提高1.1个百分点；金湖水上森林休闲旅游度假区等2个项目列入全国优选旅游项目名录，电子商务交易额增长30%，二类水路开放口岸正式运行，港口货物吞吐量突破亿吨大关。“4＋1”现代农业加快发展，投资超亿元农业产业化项目94个、实现翻番；52家省级以上农业龙头企业实现销售收入365.25亿元、利润12.11亿元，涟水现代农业园区创成全国农村创新创业园区。

四是区域发展优势明显。淮安地处江苏省长江以北的核心地区，作为长三角城市群成员、苏北重要中心城市，是南下北上的交通要道，区位优势独特。当前重大战略在周边叠加实施，一带一路、长江经济带、江苏沿海大开发等重大战略为其发展提供了支撑，特别是江淮生态经济区、淮河生态经济带、大运河文化带和淮河生态经济带航空货运枢纽“一区两带一枢纽”的实施将为淮安跨越发展提供不竭动力。连淮扬镇、徐宿淮盐铁路开工建设，宁淮铁路前期工作稳步推进，淮安机场成为国家开放机场，先后开通至香港、台湾等地区航线和韩国等国际航线，淮河入海水道二期同步实施二级航道加快推进，奠定了区域综合交通枢纽地位。

五是历史文化底蕴深厚。淮安秦时置县，历史悠久，区域位置特殊，有着深厚的文化底蕴和极其丰富的文物资源，是全国历史文化名城。大运河淮安段是大运河全线历史最早、延续最久、变迁最复杂的河段，明清时期，以漕运总督、河道总督驻节为标志，形成了漕运指挥中心、河道治理中心、漕船制造中心、漕粮转输中心和淮盐集散中心，是大运河沿线地位显赫的政治要地、举足轻重的军事驻地、事关国脉的经济重地。淮安历史文化名人众多，有开国总理周恩来、大军事家韩信、大文学家吴承恩等。淮安文艺戏曲自成一派，形成了具有浓郁地方特色的淮剧、淮海戏以及淮安“十番锣鼓”等地方戏曲文化。淮安还是淮扬菜的发源地，素有“东南第一佳味，天下之至美”之美誉。

六是生态文明建设成效显著。在全省率先编制实施主体功能区规划，先后获得全国第二批低碳示范试点城市、全国第二批低碳交通运输体系城市、全国可再生能源建筑应用示范市以及国家绿色建筑示范创建区、生态文明先行示范区等，为淮安生态文明建设打下坚实的基础。水生态修复力度不断加大，市域内河、湖、库、湿地等水生态系统得到有效保护与修复，白马湖、洪泽湖、高邮湖等主要湖泊水质逐步改善，古淮河、白马湖等湿地建设成效显著，黑臭河流得到有效治理。

3 淮安加快“一区两带一枢纽”建设的战略意义

3.1 建设“一区两带一枢纽”是贯彻落实党的十九大精神的自觉行动。加快“一区两带一枢纽”建设，有利于树立依靠生态资源转化为经济发展资源同样可以创造财富增加财富的理念，将生态优势转化为经济发展优势，实现自然财富和经济财富的同步增长；有利于推动转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，探索建立“绿水青山”向“金山银山”转化的思想和制度通道。

3.2 建设“一区两带一枢纽”是寻求新的发展路径的积极作为。摒弃传统的工业化老路，必须坚持生态是底色、发展是根本、富民是核心、产业选择是关键，探索走生态优先、绿色发展的新路子。加快“一区两带一枢纽”建设有利于推动形成适应生态经济发展的行政、经济、社会管理体制，为生态经济发展提供制度保障。

3.3 建设“一区两带一枢纽”是体现新的发展成果的有效探索。充分发挥生态资源比较优势，大力发展生态农业、生态旅游、绿色健康等特色产业，可以促进经济高质量发展，探索同成长、共分享的富民新机制。加快“一区两带一枢纽”建设有利于提升生态服务功能，满足人民日益增长的优美生态环境需要；有利于实现经济发展和百姓富裕的双赢，打造高绿色财富积累、高幸福指数、人民群众对美好生活向往的地区。

4 淮安“一区两带一枢纽”建设存在的问题

一是经济发展“含金量”不足。淮安在苏北总体还处于中游水平，县域经济百强县仍没有实现零的突破，尤其是经济增长和绿色发展要求还不完全相匹配，发展中仍然受“三驾马车”中过度依赖投资拉动、产业体系中过度依赖传统产业、扩大投资中过度依赖外来客商等因素制约。因此，推动绿色发展不是只要绿色、不要发展，不是只要生态保护、不要经济增长，而是要始终坚持发展第一要务，正确处理好经济发展和生态保护的关系。

二是产业转型“含绿量”不够。淮安产业结构还比较粗放，高端产业还比较少，以创新为引领、以生态为底色的经济体系和发展方式尚未完全形成。因此，必须切实强化科技创新，加快产业转型升级，积极探索新型工业化“生态之路”，大力发展新技术、新产业、新模式、新业态等“四新经济”，不断推动产业迈向中高端。

三是富民增收依然任重道远。从高水平建设全面小康社会进度看，淮安2015年实现度达到88.3%、位列苏北第三，还有7个指标实现度低于70%，城乡居民收入达标人口比例只有31.9%。特别是富有带动力竞争力的特色产业还不多，绿色共享度还不高，很多“盆景”还没有成为造福一方的特色产业。为此，必须要把推动绿色发展和富民增收结合起来，切实加强生态环境保护力度，切实做好“生态+特色”文章，努力实现经济效益、生态效益、富民效益最大化。

四是生态环境保护压力增大。淮安地处淮河下游，国家南水北调东线穿境而过，突发性水污染事件易发。部分湿地湖汊滩地仍然存在渔业养殖现象，湿地生存环境的威胁依然存在。林木蓄积量下降，林木覆盖率面临下行压力，PM2.5平均浓度与省平均水平持平。环境风险防范的压力不断增大，西南化工区搬迁工作进展还较为缓慢，污水、垃圾及危险废物处理处置能力相对不足。实现环境质量改善的目标，需要在更广泛的领域和更深入的层面，推进污染治理和生态修复。

5 “一区两带一枢纽”背景下的淮安高质量发展对策

“一区两带一枢纽”是落实党的十九大区域发展战略的重要举措，是新时代淮安重要的战略抓手。

5.1 基本原则

一是突出五大理念，坚持高质协调发展。深入践行创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”，将新发展理念和新时代发展要求作为全市高质量发展的思路、方向和着力点，以系统思维推进高质量发展，强化整体联动，做到总量与结构的统一、速度与质量的统一。

二是突出质量第一，坚持量质同步提升。准确把握淮安发展阶段性特征，突出质量优先，坚持量质并举，在全面推进三次产业高质量发展中，主攻重点领域的高质量发展，着力补齐“短板”、拉长“长板”和加固“底板”，同时保持全市经济增长以中高速运行在合理区间。

三是突出创新驱动，坚持改革开放并举。以改革创新为动力，加大创新投入，发挥企业创新主体作用，大力推进探索性、创新性、引领性发展，加快补短板、增后劲、强动力、添活力。坚持利用外资和招引内资并重、招商引资和招才引智并重，以扩大开放为引擎，更高站位、更广视角、更大范围调配资源、集聚项目、招引人才，为高质量发展提供强有力的要素支撑。

四是突出绿色发展，坚持生态保护优先。以生态优先、绿色发展为方向，立足淮安资源禀赋，大力发展生态经济，打通“绿水青山”与“金山银山”之间的通道，真正让生态资源成为发展资本、生态优势成为发展优势。

五是突出民生改善，坚持发展效益为重。积极破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，更加注重群众的获得感、困难群体的精准帮扶，通过提升获得感激发经济增长源动力、经济发展促进人民群众获得感提升，以经济高质量发展速度和质量保证民生改善进度和民生建设含金量，确保如期全面建成小康社会。

5.2 主要措施

一是构建现代产业体系，推动经济发展高质量。着力完善“4+3”服务业特色产业体系，全力打造产业集中、发展集约、资源共享、功能互补的现代服务业集聚群，加速构筑布局合理、规模适当、配套齐全的苏北现代服务业集聚高地，全面打响“六在淮安”品牌。牢固确立新型工业化第一方略，围绕总量跨越、结构调优、水平提升的目标，以规模化、集群化、高端化、特色化为取向，打造“4+2”优势特色产业升级版，建设长三角北部先进制造业基地。以现代农业产业为主线，大力实施优势农产品主导、农业产业化带动、科教兴农、绿色农产品行动和农业机械化支撑等行动，推进“4+1”现代农业提质增效，构建新型现代农业经营体系，强化现代农业发展支撑保障，建成国家现代农业示范区，基本实现农业现代化。

二是深化改革开放，增创区域发展新优势。加快突破重要领域和关键环节改革，破除制约淮安经济社会发展的体制机制障碍，完成政府治理、市场体系、土地制度、社会事业等重要领域和关键环节的改革目标任务，不断释放发展潜力。主动融入国家开放大局，紧抓江淮生态经济区、淮河生态经济带、大运河文化带“一区两带一枢纽”建设机遇，全力争取更多的“淮安元素”体现在国家和省规划之中，推进国家、省和市重大发展战略落地开花。拓展对内对外发展空间，进一步打响淮台经济合作品牌，全面提升利用外资质量和水平，争创对外贸易新优势，发展更高层次开放型经济。到2020年，形成具有淮安特色的改革体系和开放格局。

三是突出城乡统筹，高品质推进城乡建设。以全国文明城市、人居环境奖城市创建为抓手，推动城乡建设质量变革、效率变革、动力变革，全面提升淮安城乡发展水平和竞争实力，着力彰显“生态文旅水城”特色。完善城市布局，严控城市开发边界，推进“多规合一”平台运用，加大项目选址、建设方案、土地上市的调控力度，促进城市可持续发展。提升城市功能，加快重点片区建设，提升“一廊四区”发展质态；振兴枢纽经济，全面建成“以高速铁路为骨干、国际空港为优势、高等级公路为支撑、内河航运为特色”的现代综合交通枢纽。聚焦乡村振兴，推动重点中心镇完善综合功能、加快人口集聚和产城融合，打造辐射带动力强的县域副中心；积极打造美丽乡村，完成省美丽乡村试点村庄建设任务，推进市级特色田园乡村建设试点。

四是加强文化建设，积极打造文化强市。深入学习弘扬周恩来精神，创新运用周恩来精神的研究成果，善于用讲故事的方式增强学习宣传的感召力影响力，使周恩来家乡政治优势更加凸显。高水平建设大运河文化带标志性城市，重点打造“中国漕运文化核心展示区、中国水利河工文化经典集成区、运河生态文旅江淮经典体验区、运河保护利用综合示范区”，运河城市文化品牌影响力全面提升。坚持以人民为中心的创作导向，重点抓好文学、戏曲、美术等各类精品创作和生产，艺术精品创作生产全面提升，形成具有淮安风格、淮安气派、淮安特色文艺精品生产高地。以薄弱地区基础设施改薄为重点，推动实现社区、乡镇（街道）综合文化站建设全部达到或超过国家东部地区标准，公共文化体育设施全面提升。

五是坚持绿色发展，推动生态环境高质量。深入学习贯彻习近平生态文明思想，把生态环境保护作为新时代高质量发展的重大机遇，抢抓用好生态文明建设关键期、攻坚期、窗口期，把全市作为一个大的生态系统来打造，推动生态环境高质量走在全省全国前列，率先建成全国生态文明先行示范区，展现新时代淮安大地的“最美颜值”。注重从源头发力，加快调整不符合生态环境功能定位的产业布局、规模和结构，全面推动形成绿色发展方式，减少资源消耗、污染排放和生态破坏。深化生态文明体制改革，探索建立自然资源资产产权和用途管制、损害赔偿、责任追究、生态空间管控、资源环境区域赔偿、资源环境审计等制度，切实增强生态文明建设内生动力。

六是坚持人民为中心，不断增进民生福祉。持续推进聚焦富民，千方百计促进群众就业，深入推进“全民创业，淮商崛起”行动，开展大学生创业引领、农村创业富民、城镇失业人员创业促进等计划，到2020年城镇登记失业率稳定在4%以内，城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番以上。深入推进精准扶贫、精准脱贫，充分发挥“阳光扶贫”系统精准脱贫、透明监管的功能作用，选好产业扶贫路子，着力解决好因病致贫返贫问题，到2020年，尚未脱贫的建档立卡，低收入人口人均收入超过6000元，生活水平明显提高。优质普惠发展学前教育、特殊教育、继续教育、职业教育和网络教育，优质均衡发展义务教育，全面提高教育教学质量。加快构建现代医疗卫生服务体系，彰显“医在淮安”品牌效应。织密社保公共服务网络，完善社会保险和救助体系，到2020年社会保险实现全覆盖，普惠型社会福利制度体系基本形成。