慈善组织为特定对象公开募捐问题探析

摘要：《慈善法》的一个立法思路，就是把慈善活动以及其他社会救助活动逐步引导到通过慈善组织来做，使慈善事业依法有序健康发展。新《慈善法》及其配套规定未对慈善组织为特定对象公开募捐问题做出明确规定，也未明文禁止个人求助行为。现实中，个人求助行为无法可依，缺少监督，产生了一系列的社会问题。从慈善组织为特定主体进行公开募捐的必要性、为特定对象进行公开募捐并不违背慈善组织的宗旨、慈善法及相关规定并未禁止为特定对象公开募捐以及慈善组织为特定对象公开募捐的方式四个方面来看，法律应允许慈善组织为特定对象公开募捐，以保护捐赠人的利益，使真正有需求的特定对象得到切实的帮助，促进我国慈善事业的进一步发展。

关键词：慈善组织；特定对象；公开募捐

中图分类号：D922.182.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0020-03

作者简介：秦世云，汉族，山东济南人，青岛大学，民商法学专业研究生在读，研究方向：民法。

2017年8月一篇名为《呼唤鹏鹏》的网文引起了社会的广泛关注。该网文讲述的是陕西儿童鹏鹏（化名）的真实遭遇和治疗经历，网文被大量转发，文章获得数千人打赏，但作者却拒绝将打赏所得用于“鹏鹏”的治疗和生活。这一事件被曝光之后，对于打赏钱的归属问题引起了网友极大的争议。这不是首起由于个人募捐激发较大反响社会问题的实例。2016年发生的“罗尔卖文”事件也反响很大。罗尔以“卖文”的方式为女儿筹集医疗费，在网友纷纷伸出援助之手的时候，罗尔却被媒体揭露出其并未竭尽财力为女儿治疗，当即罗尔被千夫所指。2015年一名杨姓女子通过微博发布父亲在天津港爆炸中遇难的虚假信息，骗取网友同情款将近10万元。类似的事件还有很多，引发了严重的社会信任危机。

互联网的发展，方便了个人在遇到困难时直接向社会救助。通过网络平台获得救助的例子也屡见不鲜。但是，个人直接求助所暴露的一些问题也不容忽视。个人不经慈善组织，直接向社会求助属于一般的民事行为，现行慈善法对该行为既不鼓励也不禁止，确切来讲，个人直接求助行为不在慈善法规范的范围之内，个人直接求助行为也不属于慈善法中规定的以慈善为宗旨的公开募捐。如今我国慈善事业高速发展，人们的慈善意识也不断增强，慈善法的立法思路之一，就是把慈善活动以及其他社会救助活动逐步引导到通过慈善组织来做，使慈善事业依法有序健康发展。我国现行的《慈善法》并未明确规定慈善组织为特定对象进行公开募捐的相关事项，也并未明确禁止个人进行求助的行为，这便导致个人向慈善组织进行求助无法可依，向社会公众进行求助缺乏监督这样左右为难的状态，因此由个人求助引发了很多严重的社会问题。这让我们不得不反思：慈善组织为特定对象公开募捐是不是为法律所容许？

一、慈善组织为特定对象公开募捐的必要性

“一方有难，八方救援”，捐助行为自古就有。随着社会的日益发展，人民的物质文化水平不断提高，国民素质也不断提高，加之新《慈善法》的正式实施，慈善观念更加深入人心。近年来，各界慈善组织接踵成立，慈善捐赠款的数额飞速增加，我国的慈善事业得到了迅速的成长。即使这样，慈善活动的种类也不能够惠及到每一个需要的人。个人或者亲属遇到困难时，个人向社会募集一些钱来解燃眉之急，有人愿意捐款帮助，这个可以理解，也很正常。自然人、法人想捐钱给谁法律不能对此加以限制。因此，对于个人的求助行为，法律不可能禁止。然而，允许个人求助行为存在，但无相应的规范对之加以规制，势必会导致一些社会问题。

（一）信息不对等，使真正需要帮助的人得不到救助

首先，个人力量薄弱，个人直接向社会求助，很容易陷入信息传播不畅，无人问津，困难得不到解决的困境；其次，个人在网络、报刊等媒介发布求助信息，其信息的真实性难以保障，难免会有某些具有不良企图的人恶意诈捐等，损害社会诚信道德，导致善意捐助者产生畏捐的心理，最终使真正需要帮助的人不能获得救助；再次，新《慈善法》明文规定慈善组织只有取得公开募捐资格后才能组织开展公开募捐。慈善组织进行公开募捐，必须通过国务院民政部统一或指定的平台发布募捐信息。因为《慈善法》对公开募捐方式和资格做出的诸多规定，使很多的组织、机构和个人因害怕进行的是非法募捐，便减少了很多现场和朋友圈等的募捐，这样便使真正需要帮助的人寻求救济的途径减少了。

（二）缺乏规制和监督，引发一系列社会问题

“个人求助”目前是个不管地带。它既不在《慈善法》的规制范围内，又不属于《民法》和《合同法》的调整范围。在当前的法律体系下，无法找到对应的法律法规对“个人求助”进行规范。有些情况下，受益人可能会得到大量的援助，对受益人如何使用这笔捐赠财产，目前却处于无监督的状态，善款有没有能不能得到很好的运用，捐赠者无从知晓，社会大众的知情权也得不到保障，因此会引发一系的社会纠纷。

近年来，捐赠财产剩余款项的归属問题得到了越来越多的人的关注和探讨。“余其山诉广西横县地税局案”也是众多捐款余额所有权归属纠纷案件中较为典型的案例，在社会上引起了广泛地关注和探讨。剩余善款到底应该归谁？受益人？慈善组织？还是应该返还捐赠人？对于这个问题，至今争议仍然很大。

（三）捐赠人的免税权利无法实现

我国相关法律法规规定，纳税人非公益性的捐赠支出不得从应纳税所得额中扣除，即非公益性捐赠支出不得享受免税政策；纳税人未通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门而直接向受助人捐款，其捐赠额不得从应纳税所得额中扣除。可见，捐赠人向个人求助者直接捐赠，很难享受免税优惠。

以上个人求助出现的各种问题，最终还是需要用法律的途径解决，会造成司法资源的极大浪费。而对于这些问题，如果在源头加以规范，完全是可以避免的。把慈善活动以及其他社会救助活动逐步引导到通过慈善组织来做，使慈善事业依法有序健康发展是我国新行《慈善法》的一个立法思路。为了减少像“呼唤鹏鹏”、“罗尔卖文”等类似案件的发生，也为了使慈善募捐更加规范和全面，应该允许慈善组织为特定对象公开募捐。

二、为特定对象进行公开募捐并不违背慈善组织的宗旨

根据我国《慈善法》第八条、第三条的规定，慈善组织是根据慈善法的规定依法成立的非营利性组织，其活动宗旨是面向全社会以捐赠财产或者提供服务等方式开展公益活动，即慈善活动。公益性就是指为了公共利益，也就是为了不特定多数人的利益。据此我们可以得出，为不特定多数人的利益而进行慈善活动就是慈善组织的活动宗旨。为了不特定多数人的利益而进行慈善活动，并不表示《慈善法》要把任何私益性（针对特定对象）的慈善活动均排除在外。如慈善法中规定，捐赠人向受助人进行捐赠，可以经慈善组织，也可以直接捐赠。捐赠人直接捐赠，即针对受助人这一特定主体，属于私益性。由此可以看出《慈善法》并不是要求慈善组织开展慈善活动仅以公益作为出发点，而不能开展任何与私益相关的事项。《慈善法》只是强调慈善组织的活动宗旨是公益性的，私益性的活动只要不动摇慈善组织公益性的属性是可以做的。

公益和私益的概念划分是相对的，是便于管理的划分。公益不是凌驾于私益之上也不是游离于私益之外的利益，它是由私益派生的复合利益，当它有利于社会大众的生存和发展时，便成为有实际意义的真实利益。公益具有相对性和条件性。公益是建立在私益的基础上的，公益既可以是为了大多数人的公益也可以是为了个别人的私益。从这个角度来讲，对没有利害关系的特定人的救助，从终极意义上来说是公益性的。对于特不特定这个问题来讲，实际上是有数量标准隐藏在其中的。《证券法》中规定向不特定对象发行证券的和向特定对象发行证券累计超过二百人的均属于公开发行的情形，由此可见向超过二百人的特定对象发行证券就等同于向不特定对象发行证券，也就是说特定和不特定不是绝对分裂开的，是有数量标准隐藏在其中的。

《慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用标准》和《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》中均规定慈善组织公益活动支出要达到一定的比例，并不要求慈善组织的全部支出均为公益活动支出。可见慈善组织只要保证其公益活动的年度总支出达到一定的比例，即说明其保持了自身的公益性，并非要求每一次活动都具有公益性。日本的相关法律也规定慈善组织开展慈善活动的年度支出不得低于一年总收入的70%便可认定该组织具有公益性。由此可以看出，一个以公益为目的的组织，并不是要求其开展的每一项活动都是公益性的，只要其进行公益活动的支出达到年度总支出的一定比例，就可以认定其具有公益性。慈善组织是以公益为目的的，但其也可以开展私益活动，为特定主体进行公开募捐。

《慈善法》颁布实施以来，“小慈善”扩展为“大慈善”，《慈善法》首先对慈善的范围作了扩展，从过去传统意义上扶贫济困救灾等“小慈善”的概念，发展到如今的“大慈善”概念，包括科、教、文、卫、体、环等方面。从“小慈善”扩展为“大慈善”，说明我国要把慈善活动以及其他社会救助活动逐步引导到通过慈善组织来做，使慈善事业有法可依健康发展。因此，从“小慈善”扩展为“大慈善”，不应仅是对慈善范围的扩展，还应扩大《慈善法》的调整范围，慈善活动不应仅仅是面向不特定人的慈善，也应是向特定人的慈善。慈善组织的公益性是相对的，公益与私益是对立统一的关系，公益以私益为基础，服务于私益，只有能够给私益带来真正利益的公益才是真实的有价值有意义的公益，否则就是假的无意义的公益。所以，只要慈善组织是以公益为宗旨，也是可以进行私益活动，为特定主体进行公开募捐的。

三、慈善法及相关规定并未禁止为特定对象公开募捐

首先，新行《慈善法》只是对慈善组织进行公开募捐活动的主体和方式两方面做出了规定，要求慈善组织应取得公开募捐资格后依法进行公开募捐活动。慈善法及相关规定调整的是为不特定人向不特定人进行公开募捐的活动，但并没有禁止慈善组织为特定人向不特定人进行公开募捐，也就是说，慈善法及相关规定并未禁止为特定对象进行公开募捐。

其次，法无禁止即可为，是私法自治的根本原则。为特定主体进行公开募捐的行为属于私法调整的范围，只要该行为不是危害他人、国家和社会公共利益的不正义的行为，便可以实施。慈善法及其相关规定并未禁止慈善组织为特定对象公开募捐，因此，获得公开募捐资格、以公益慈善为目的的慈善组织为特定对象进行公开募捐也是正当合法应该被允许的。

再者，2016年8月31日民政部颁布实施了《慈善组织公开募捐管理办法》，该办法对慈善组织为“救急难”开展公开募捐活动进行了规范，是政府救助与慈善救助的衔接，有助于解决“救急难”问题。该办法中规定了慈善组织设立慈善项目进行公开募捐活动应当坚持的原则、救助的标准、对受助人合理使用捐助财产进行监督等详细问题。该办法意欲引导有困难的个人（群众）通过慈善组织展开规范的慈善活动获得救助。由此看来，该办法是允许慈善组织为特定对象进行公开募捐的。

四、慈善组织为特定对象公开募捐的方式

当前现行《慈善法》没有明确规定慈善组织为特定主体进行公开募捐，也没有禁止个人求助行为。实践中慈善组织为特定对象募捐有三种途径，一种是捐赠人直接向特定的个人捐赠财产；第二种是民事信托；第三种是做不特定化处理，成立专项基金或慈善信托。

（一）捐赠人直接向特定的个人捐赠财产

慈善组织发布特定主体的求助信息后，捐赠人获得该信息，直接与该求助人取得联系，直接将财物或服务赠与该求助人。对于求助人来讲，这种方式效率极高，省去了捐赠财产经慈善组织后再到达求助人手中的繁琐程序，极大地节省了时间，可以较迅速地解决求助人紧急的需求。對于慈善组织来讲，由于现行的法律法规并没有明文规定慈善组织负有对特定主体进行公开募捐的义务，因此，慈善组织多数情况下是不会给自己找太多本不属于自身该做的事，便不愿意参与这样的事，也仅仅是发布一下信息而已，如后续出现任何问题和纠纷，则由捐赠者自行通过诉讼等方式解决。

此方式最大的优点就是简单、高效，但其弊端也非常明显，因为捐助款是由捐助人直接给受助人的，没有经过慈善组织，这会带来很多问题：其一，求助信息的真实性无从保障。此种方式下，慈善组织往往对求助信息的真实性审查不到位，会导致骗捐诈捐的现象出现，有损人们对于慈善的热情和信心。其二，捐赠财物的使用状况缺乏监督。慈善组织发布求助信息后，捐赠人获得该信息，直接与该求助人取得联系，直接将财物或服务赠与该求助人，救助款的使用状况无人监督，这必将大大损害社会大众的知情权，长远来看，这种方式对求助者和捐赠人都是不负责任的。其三，剩余款项的归属不明。捐助款项如果有剩余，其归属问题应当如何解决？剩余款项应该返还捐助人，还是作为受助人的私人财产，还是由慈善组织统一使用分配？对此问题争议极大。其四，捐赠人的免税权难以实现。救助款直接赠与受助人，没有经过慈善组织，捐助人很难得到相应的证据证明该款项用于捐赠，也就很难获得免税权。

（二）民事信托

民事信托的方式是指捐赠人作为信托委托人、募集人作为受托人，捐赠人基于对募集人的信任，将财物交给募集人，再由募集人将财物交给需要救助的个体。也就是捐赠人把要捐赠的财物交给慈善组织，慈善组织再将财物转交给有困难需要帮助的特定的受助人。通过民事信托的方式可以把捐赠人、慈善组织、受助人都纳入到法律关系中来，在最大程度上可以避免发生诸多后续问题。

此方式最大的优点为捐赠款项经慈善组织再到达受助人手中，避免了上述第一种方式可能出现的问题，充分保障了社会大众的知情权和善款的财产独立性。但其最大的问题是效率问题。此种方式从求助人求助到最终取得款项整个过程每一环节都有繁杂的程序，这便大大增加了受助人的时间成本，不利于解决受助人的燃眉之急。

（三）做不特定化处理，成立专项基金或慈善信托

此种方式充分考虑到了慈善组织的公益性，当慈善组织接收到为特定人募捐的申请时，应当对该申请做不特定化处理，即成立特定用途的基金或慈善信托，以帮助与该特定人类似情况的不特定人，这样，该特定人便会成为此项基金或慈善信托的受益人之一，从而得到救助。如此，便可避免上文所提到的两种方式的弊端，切实解决求助人的困难，保障捐赠人的利益，促进慈善事业的健康发展。但是做特定化处理需要一定的过程，并且并非所有的情形都可以做特定化处理，所以此种方法并不能很好的惠及到每一个寻求帮助的求助者。

相比较而言，笔者认为第二种私益信托的方式更为合理，虽然此种方式的效率不及第一种方式，但是可以通过适当精简不必要的程序，提高效率。此种方式一方面为社会大众负责，保证了广大捐赠人的知情权，这也是是慈善事业最基本的要求；另一方面，保障了善款的财产独立性，避免了因善款而产生的诸多不必要的纠纷。慈善组织的公信力也会得到增强。因此，无论是满足慈善事业现阶段发展的需求，还是追求长远发展的目标，第二種方法都有其巨大的优势。

五、结语

“呼唤鹏鹏”、“罗尔卖文”等个人求助行为所引发的社会事件，会极大的挫伤广大群众对于慈善事业的热情，不利于“救急难”工作的开展，会使急需要帮助的人得不到救助导致更悲惨的结果。为了使真正有困难的特定主体得到及时的救助，也为了保护捐赠人的利益，将慈善组织为特定主体进行公开募捐的行为纳入到慈善法调整的范围是急迫且必要的事，这样有利于促进我国慈善事业更好的发展，更好的解决当前社会“救急难”问题，使人人安居乐业，使国家更加繁荣昌盛。

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