“整乡搬迁”经验探索与现实价值

邓伟 朱钦万

十年前，重庆市巫山县开创全国先河，实施了“重庆第一穷乡”——庙堂乡整乡搬迁，探索出深度贫困山区的脱贫之路，其典型经验先后在人民日报、新华网、半月谈等国内主流媒体刊登报道。十年来，巫山县乘势而为，以点带面，复制推广“庙堂经验”，将生态扶贫搬迁作为斩断贫困地区“穷根”的先行之策，先后完成“3村6社”整体搬迁，易地扶贫搬迁11.09万人，努力走出山区精准扶贫“攻坚拔寨”新路径，切实破解一方水土难以养活一方人的现实问题。

一、项目实施前：算清“三笔账”提高群众“认可度”

（一）算好“经济账”，有利于集中资金办难事。重庆市巫山县是典型的山区农业大县。全县幅员面积2958平方公里，农业人口占比77%。境内山高坡陡，沟壑纵横，自然环境恶劣，岩溶面积占土地总面积的93.3%，是全国100个石漠化综合治理试点县之一。土地利用率低，人居相对分散，人口密度为202人/平方公里，其中生活在深山边远地区的窎远户57863人，占贫困人数的63.8%。基础设施配套难，投入成本高，公共资源利用率低。以原庙堂乡为例，仅改善水、电、路等基础设施就需投资2亿元以上，仅通乡通畅公路就需6000万元左右，人均投资高达8.67万元。而当年实施整乡搬迁，只需投入4000万元，可节省资金上亿元。由此统一了干部思想，坚定了政府搬迁决心。

（二）算好“民生账”，有利于脱贫致富办实事。重庆市巫山县2014年核定现行标准下的贫困户24620户90642人，其中12032户生活在海拔1200米以上的高寒边远山区。一些群众居住在类似于原庙堂乡的“穷乡僻壤”，过着“刀耕火种”的生活。该地区土地贫瘠，生产落后，经济匮乏，粮猪总产值占农业总产值的60%以上，属典型的粮猪型二元产业结构，农民增产增收和脱贫致富难度大。如原庙堂乡粮食亩产量仅250公斤左右，搬迁前农民人均年收入1600元左右。同时，因信息闭塞，观念落后，采用传统的“输血”“造血”措施不能有效摆脱贫困。实施整乡搬迁，改进生产方式，扶持培育致富产业，配套医疗保险、养老保险、子女读书、看病就医、文体服务“五件衣服”，让贫困群众搬出大山，搬出希望，搬出巨变。由此解决了群众顾虑，增添了群众搬迁信心。

（三）算好“生态账”，有利于长远谋划办大事。重庆市巫山县地处三峡库区腹地，是长江流域重要生态屏障区，境内4个自然保护区、风景名胜区、地质公园等重点生态保护区域占幅员面积的51%。这些区域内有原住居民约6万人，频繁的人为活动对生态功能破坏较大。如原庙堂乡位于五里坡国家级自然保护区核心区域，金丝猴、云豹和红豆杉、珙桐等国家珍稀动植物资源十分丰富。搬迁前农户燃料主要以柴禾为主，人兽争地矛盾突出，森林植被不同程度遭到破坏，野生动物保护压力巨大。实施易地搬迁，减少人为活动对生态环境的破坏，有利于保护生态环境，筑牢三峡库区生态屏障，维护生态功能完整，功在当代，利在千秋。由此厘清了利益关系，聚合了公众民心。

二、项目实施中：创新“三大举措”提高搬迁“加速度”

（一）坚持“三个结合”，聚合资源解难题。坚持在搬迁安置点建设上，充分结合群众自身特色，综合利用优势资源，科学布局，建成集中安置点337个。与美丽乡村建设相结合。将搬迁群众集中安置点纳入美丽乡村建设的重要内容，统筹规划建设，完善配套功能，把集中安置点建成美丽乡村示范点，使搬迁户享受到新农村的公共资源和服务成果。与新型城镇化建设相结合。在场镇、集镇周边合理规划布局一批搬迁安置点，利用场镇基础设施的建设成果，降低项目投入成本。鼓励和支持有条件的搬迁户转户进城进镇，从事非农行业。与乡村旅游发展相结合。利用巫山得天独厚的旅游资源，把旅游资源区附近作为搬迁户安置的首选地。逐步将集中安置点打造成乡村旅游接待点，让搬下山的群众吃上旅游饭，在家门口增收致富。

（二）坚持“五种安置”，积极引导遵意愿。坚持在搬迁问题上不搞“一刀切”，充分遵照群众意愿，采取多种方式灵活安置。农村集中安置一批。由政府统一征地、规划和建设，在两坪仙桥、骡坪茶园、官渡阳坝等地建设一批集中安置点，安置46223人，占41.7%。插花分散安置一批。在县域内集镇或低山带有闲置耕地及房屋的，由农户自行协商、政府协助，签订房屋转让和土地流转协议，办理户口迁移，实行“插花式”分散安置61322人，占55.3%。进城进镇安置一批。对于有一定经济条件和就业能力的群众，鼓励进县城安置，就近推荐到工业园区和城区市政等公益岗位就业，搬迁1322人，占1.2%。移民外迁安置一批。搬迁对象自愿选择跨区县安置，只要符合搬迁安置条件，支持其享受搬迁政策。通过务工创业、投亲靠友等方式，实行县外安置816人，占0.7%。集中供养安置一批。对于五保户等特殊群体，本着自愿、就近、便利的原则，由当事人提出申请，政府组织实施，集中供养1217人，占1.1%。

（三）坚持“三个一点”，多方筹资强保障。坚持政府投一点、银行贷一点、农户出一点的模式，多渠道保障搬遷资金。政府投入一点。充分利用易地扶贫、生态扶贫、三峡移民搬迁、金土工程等资源优势，整合财政资金9.2亿元，直接补助给搬迁群众和基础设施配套、公共服务完善。银行融资一点。积极协调银行予以金融支持，申请期限长、利率低的专项基金和政府债券16.9亿元。并对部分资金不充裕的农户，鼓励银行授信，给予小额信贷支持，政府按政策进行贴息补助。农户自筹一点。严格按搬迁人口界定住房面积，对政府投入和补助不足部分，由农户自筹。加大宅基地复垦、农房整宗地收益权收储争取力度，筹集资金1.08亿元，有效化解贫困户建房大额负债的难题，搬迁群众户均负债控制在1万元以内。

三、项目实施后：强化“三大效益”提高搬迁“满意度”

（一）加快致富产业培育，凸显经济效益。保障安置移民用地。结合农村“三变改革”，推动土地流转，引导支持搬迁群众承包、转包、租赁迁入地闲置土地。大力开展集中安置点周边低效、撂荒地国土整治，“无中生有”增加农户用地。通过多种方式保障农村地区搬迁户人均0.5亩的“菜园地”。因地制宜发展致富产业。整合财政资金，扶持发展山羊、烤烟、脆李、中药材“1+3+2”山地特色高效农业，大力发展乡村旅游，确保户户有产业，人人可增收。其中26355人结合自身实际培育起农业特色产业；3820人直接参与乡村旅游发展，兴建农家乐962家，实现脱贫致富。转移劳动力实现致富梦。组织开展建筑、家政、种植和养殖等技能培训，使搬迁户掌握1～2门实用技术，提升就业能力，整合开发2387个公益岗兜底安置贫困户劳动力就业，15200余户通过务工和经商实现脱贫致富。全县贫困发生率由13.7%降至1.55%，实现提前三年摘掉“国贫县”帽子目标。

（二）强化资源综合管护，凸显生态效益。森林植被得到有效恢复。近年来，通过退耕还林、天然林保护、长江防护林三期、库岸绿化等工程，对原搬迁地区耕地、设施用地、宅基地、低效林改造等实施造林104万亩，补齐“天窗”和“斷带”，全县森林覆盖率达57%，蓄积量达585万立方米，森林质量显著提高。如原庙堂乡森林覆盖率同比增加134%，区域内现有野生植物2800多种，其中列入濒危物种红色名录的达19种，堪称植物王国。野生动物得到有效保护。由于人口搬迁，人为活动大量减少，生态植被逐步恢复，动物领地有效扩张，野生动物种群不断壮大。据科考调查，原庙堂乡保护区内现有野生陆栖脊椎动物422种，其中列入濒危物种红色名录的动物达79种。国家重点保护动物金钱豹、云豹、黑熊、野猪出没频繁，是名副其实的动物天堂。水土流失得到有效治理。生态脆弱和敏感地区人口搬迁后，累计完成石漠化综合治理183.2平方公里、水土流失治理79.5平方公里。土壤侵蚀模数由5000吨/平方公里·年下降到2400吨/平方公里·年，减少土壤侵蚀量2600吨/平方公里·年，减少进入长江泥沙量6.8万吨/年，促进长江生态环境持续好转，为加快建设山清水秀美丽之地奠定了坚实基础。

（三）持续改善和保障民生，凸显社会效益。促进了人口梯度转移。通过实施易地生态搬迁，基本形成从高山到低山、从低山到集镇、从集镇到县城的梯度转移格局，实现了农民向市民转变，改善了城乡二元结构，阻断了贫困代际相传，加快了新型城镇化建设进程。城镇化率达到39.8%，提高8.3个百分点。提升了资源利用效益。随着搬迁人口的聚集，迁入地集约化程度得到提高，公共服务配套和基础设施综合利用率得到提升。政府可以集中资金办发展大事、办民生实事，仅最近三年实施村级道路通畅1464公里，新建社道4342公里、人行便道2067公里，实现村村通畅、户户通行。安全饮水全覆盖。学校、卫生院（室）全部达标。农村生产生活条件和人居环境得到有效改善，群众的幸福指数大幅提升。维护了社会和谐稳定。强化搬迁户与当地村民融合发展，发挥村支部战斗堡垒作用，号召党员带头与搬迁户结对亲戚，使搬迁户真正融入新生活。广大边远山区贫困群众走出大山，走向致富的道路，得到社会关爱，既解决了深山群众“边缘化”问题，又有效防止了农村“空心化”现象发生，维护了社会和谐稳定。

作 者：邓 伟，重庆市巫山县档案局局长

朱钦万，重庆市巫山县扶贫办主任

责任编辑：张 波