中国高校学费制度研究

李 婧

(盐城师范学院，江苏 盐城 224007)

1 引言

清末“新政”时期大学建立， 高校学费制度随之出现，一直持续到国民政府时期，新中国成立后即被废止。在多次推动教育改革的同时，是否实施学费制度的争论也开始了。学费制度共分为4个阶段逐步实施，具体过程如下。

2 大学学费制度变迁过程

2.1 大学免费教育阶段：1949～1988年

1949年中央政府调整大学结构，强制废止私立大学和教会大学，使其与国立大学合并，办学模式也从美日转向前苏联，并取消了学费。国家通过高考，按计划招生，不仅承担一切费用、供奖学金，还统一分配就业。计划经济体制下的免费教育，是国家统一管理人力资源的手段。国家作为唯一的利益主体，依靠强大的控制力推动大学发展。高校接受政府全额的财政支持，在政府限定的教育目标和计划下培养人才，实际上是以不均衡的交换关系代替市场的等价关系。改革开放后，计划经济已不符合时代的发展，国家通过在政治、经济、文化、教育等领域的改革来完善不合理的体制。在这过程中，学费制度的改革也应运而生。

2.2 大学学费试行阶段：1989～1993年

1989年，国家物价局、教委和财政部一起颁布《关于普通高等学校收费学杂费和宿舍费的规定》[1]，从此大学本科和专科新生(师范高校除外)开始缴纳学费。1989年教育部发布《关于高等学校毕业分配制度的报告》，指出“除特殊规定外，大学生需缴纳学费。裁定缴纳学费时，要考虑家庭经济水平和实际承受能力，规定学费每年100～300元是相对合理的”。

1993年中央和国务院公布了《中国教育改革和发展纲要》，调节政府和大学、中央和地方、 教育部和其他部门的关系。高考招生制度从政府计划性选拔中脱离，调整为国家指令性招生(包括公费生和定向生)和社会调节性招生，而委托生和自费生所占比例逐渐扩大。纲领中明确规定“改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费”[2]。

2.3 大学学费形成初期阶段：1994～1997年

1993年以东南大学和上海外国语大学为试点，经历3个阶段落实高校学费制度。第一阶段，1994年中央部属50所高校率先施行；第二阶段，1995年在23个省、自治区、直辖市的246所高校中实施；第三阶段，1997年除农林、师范等大学和专业外，其他大学和专业开始实施。

1995年，国家相关部门颁布了《国家教委、国家计委、财政部关于1996年普通高等院校收取学费的有关问题通知》。普通高等学校的本科生，一般专业学费标准调整为1500元；艺术类院校学费分为3种情况，收费标准分别为2640元、4000元、6000元；外语等专业是一般专业的两倍以内；其他特殊专业，原则上不超过一般专业的50%[3]。另外还规定了师范、体育、民族、航海和农林等专业的学生，仍按国发〔1989〕19号规定免缴学费。

1996年颁布的《高等学校收费管理暂行办法》规定学费包括学费和住宿费，住宿费收费标准按照实际成本确定，不得以营利为目的。学费标准须由省级部门提出方案，报省级人民政府批准后执行。学费收取实行“老生老办法，新生新办法”，按学年或学期收取，不得跨学年预收；属地化原则，即同地域的高校都遵守当地省级政府的规定。对家庭经济困难的学生应酌情减免收取学费。强化学费管理和监督，严肃处罚违规行为。

2.4 大学学费全面实施阶段：1998年至今

1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费。家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费”， “高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”[4]。从此开始，大学学费制度进入全面实施阶段。

自2001年起，国家发改委、教育部和财政部又多次联合发文，一再强调“高校学费和住宿费标准必须要稳定在2000年的水平上，不得提高”。

2007年国务院印发了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，文件中明确规定“今后5年各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季的相关标准”。

2012年，关于学校收费标准的国家层面系列政策相继到期，有些省份就开始启动了高等学校收费标准的制定工作。

国务院于2015年印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，非常明确地要求“按照平稳有序、逐步推进原则，合理调整高校学费标准，进一步健全成本分担机制”。这就意味着开始从国家层面，调整高校学费，增加投入。

3 高校学费制度的影响

3.1 高校自由度加强

高校学费制度的实施规范了政府、高校、学生之间的利益关系，是同高校招生制度、高考制度等高校改革并行的。脱离了计划经济体制下、随中央的指令性计划培养国家所需人才的体制。开放的、顺应市场经济的人力物资管理，教学研究、专业体制和自由竞争机制被激活。

3.2 高等教育机会扩大

中国经济急速发展，居民所得的增加改变了家庭消费观念，家长对子女获得高等教育的愿望更加强烈。高等教育不是义务教育，学生在接受教育的同时要负担相应的学费。财政全额承担的体制下，高等教育是精英模式，教育机会被家庭经济较好的个人占有。学费制度实施后，政府和社会投资增加，更多人获得了受教育的机会，为教育机会扩大、社会公平实现提供了契机。

4 高校学费制度的问题

4.1 政府介入

学费制度在中央主导下、采用上命下达的方式推进。虽然政府充分考虑了各方的利益，但当今中国政治体制和民主化不成熟，政策制定只能偏向权利集团。高校也属于利益集团，虽没有学费制定权，但所提出的学费标准不仅没有政府的反对，政府和物价部门反而使学费标准正当化。这反映了计划经济下形成的政府强力介入，如今依旧起作用。

4.2 经济负担加重

从2000年直到现在，中国的物价水平持续不断地提升，各个高校办学成本自然也会大幅上升，然而定死的学费标准让各个高校感到较大经费压力。据公开的信息显示，2013～2014年，很多省、直辖市不得不调整本地高校的学费标准，大部分专业的学费涨幅在20%～35%。上涨的学费给渴望高等教育的家庭和学生更多的经济负担，越来越多学生无力缴纳学费。

4.3 财政支援不足

2000年的时候，中国的公共教育经费占GDP的比例不但没有达到法律规定的4%，和前几年相比，还有所倒退。2002～2005年，国家财政性教育经费所占GDP比例逐年降低到2.8%左右。与之形成鲜明对比的是，同期世界平均水平约为7%，而发达国家平均达到了9%，经济欠发达的国家也平均达到了4.1%。公共教育经费的投入不足形成了严重的教育欠缺，这种欠缺又导致了教育公平失衡、学生家庭经济负担过重等社会问题。

4.4 解决对策缺失

虽然制定了多种政策法规，但效果并不理想。助学贷款和学费标准问题一直悬而不决。①助学贷款问题没有改善。社会两极分化严重，农村和城市贫困生因学费而辍学。贷款申请限制太多，只有一部分学生能够申请，实施过程中公平性问题无法保证。②生均教育培养成本没有全国标准。例如，教研、教学设施等教育经费是否应包含在内的议论一直存在。因此，全国高校学费标准千差万别。

5 措施和对策

5.1 改善政府和大学的隶属关系

应该将学费裁定权下放给高校，高校可以自由裁定学费。现今，政府和高校的利益关系并不明确，在政府宏观控制和高校自由度不高的情况下，政府不会将学费裁定权下移。高校应强化自由度，完善多种制度措施，在市场经济形成过程中成为独立运行的法人。

5.2 分层次分专业调整学费

区分学校层次和专业分类，以此为依据对学费进行结构性调整。如湖南，一本学校涨幅在18%～30%，二本学校涨幅约为6.7%。加大各个高校自主制定不同专业学费标准的权限，体现热门专业的价值。结合就业导向和市场经济的调节机制。不同专业的学费应该依据就业市场的实际供需来确定标准：供不应求的专业可以考虑适当的逐步提高学费标准，就业前景、招生不足的专业降低收费，非国家必须保留的专业可以考虑停办。

5.3 提高教育经费支出

《中国教育改革和发展纲要》中规定的教育预算要保证达到4%。高校的收入一般来自于：政府拨款(根据收支两条线原则，学费收入不直接给学校)、社会捐款和经营性收入。绝大部分公办高校还是主要依赖于政府拨款，而政府对大部分高校的拨款原则是“中央与地方共同承担，但以地方财政为主”。在此前提下应该多渠道募集资金，推动高等教育快速进入大众化阶段。

5.4 建立多方听证会制度

目前并没有统一、全国性的学费标准，标准制定困难重重。同时，与学费紧密相关的政府、高校、家长，三方的利益关系存在一定的矛盾。眼下，我国一些省市正准备上调高校学费标准，但上调学费标准，遭遇质疑，要回应质疑，就必须公开学校收入来源、办学成本,列出充分的涨学费理由，举行家庭、学生代表可以参与的高校学费调整听证会。

5.5 为庭经济困难学生提供救济

从各个国家级管理部门出台的系列文件，到各省市自行制定公布的学费调整方案，基本都明确提出：“不能因学费调整而影响大学生的正常学习和生活”。国家、省、市有关部门应该完善有关“奖、助、补、减、免”的政策，进一步明确资助标准和规定，研究如何救助绝对贫困生，如何减少学费上涨给大学生带来的经济压力，相关部门要制定出更完善、更具备可操作性的贫困学生上大学的费用保障措施。