刍议国家监察体制改革

邱敏　李永甜

摘 要：2016年底我国开始在北京、山西、浙江三地进行监察体制试点改革，到2018年通过《中华人民共和国监察法》，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，实现了党内监督和群众监督、全面从严治党和全面依法治国的有机结合，对于打击和预防腐败、违法失职行为具有至关重要的作用。本文回顾了国家监察体制改革的相关研究，分析了行政监察法的现有不足和缺陷，总结从行政监察法到國家监察法的转变及深层内涵，论述国家监察立法相关问题。

关键词：监察体制改革 行政监察法 国家监察法

一、引言

2016年，十八届中央纪律检查委员会全体会议中指出，要形成全面覆盖国家机关及其工作人员的国家监察体系[1]，率先阐明了进行国家监察体制改革的初步构想和行动方略。10月，十八届六中全会中指出，各级党委应保证和支持同级人大、政府、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督[2]，会议通过党内监督条例也做出相同的规定，首次确定“监察机关”作为宪法规定的国家机构之外的监督主体的重要定位。随后中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，进行监察体制改革试点工作，设立各级监察委员会，正式开启国家监察体制改革的序幕。2017年10月，党的十九大报告在 “健全党和国家监督体系”中指出，要进一步深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推广开来，建立各级监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，并制定国家监察法。[3] 11月，全国人大常委会拟定《中华人民共和国监察法（草案）》，并在2018年全国人大会议上审议通过，正式为国家监察体制改革提供法律依据。

国家监察体制改革是以习近平为核心的党中央做出的重大决策部署，是我国深入进行政治体制改革的重要举措，对加强反腐倡廉建设、推进国家治理体系和治理能力现代化有着积极意义。改革我国现有的国家监察体制，制定和完善国家监察法，设立各级监察委员会，体现了我国党内监督和群众监督、全面从严治党和全面依法治国的有机结合统一，有利于整合国家监督和反腐败力量，形成覆盖全体政府工作人员的法治监督网络。在进行监察体制改革进程中，应当逐步进行修改《中华人民共和国行政监察法》（下文简称“行政监察法”）等原有法律的相关内容，制定并颁布《中华人民共和国监察法》（下文简称“国家监察法”），把改革的成果通过法律的形式固定下来，保证监察体制运行合法有效。本文回顾了关于国家监察体制改革的相关研究，试分析了从行政监察法到国家监察法的进程和改进，并总结了国家监察体制改革的相关内容。

二、监察与行政监察

根据《监察词典》中对 “监察”的界定，监察即为监视、督查，是指对国家行政机关及其工作人员是否依法履行职责的行为，采取的监督、纠正和惩戒等各项活动。[4]在学理上，对 “监察”的具体内涵并没有统一的看法，大致有三种主要的观点：一种观点认为，监察是具有法定监察权的主体，依法对国家行政机关及工作人员进行的监督行为的总称，包括立法机关、司法机关以及行政机关的监督等；第二种观点认为，监察是由国家依法设立的专门履行监察职责的机关对行政机关及其工作人员的监督行为，这种情况在西方比较常见，如英国的行政监察专员，波兰的最高检察院；第三种观点指出，监察是依法设立在政府部门内部的机关对政府部门及其工作人员的监督，我国的监察机关就是这种情况。无论是哪种界定，对监察的定义都表明了监察客体就是国家行政机关及其工作人员，监察属于监督的一种方式。

行政监督属于国家监督的一种重要形式，行政监督是，对国家行政机关及其工作人员的所采取的各种监督活动。行政监督主要包括内部监督和外部监督两种，政党、人大、司法机关的监督以及社会监督（媒体监督）等属于外部监督，而政府内部的行政监察、审计以及行政复议则属于内部监督。行政监察作为行政监督的一种主要形式，范围更窄，两者的关系属于概念的外延之间从属关系。行政监察，主要是指通过政府设立在其内部的专门从事相关职能的部门，对国家行政机关及其工作人员，国家行政机关任命的其他人员的行政行为进行的综合性的监督检查活动。[5]

行政监察的身份地位具有特殊性，一方面，对于外部监督方式来说，它属于政府内部的监督方式；另一方面，对于政府内部监督方式来说，它是对行政系统的内部监督方式进行的再监督的专门工作机构，是存在于系统内的外部监督方式，因此在这个层面上它属于外部监督。

三、从行政监察法到国家监察法

我国的行政监察体制主要是通过现有的国家法律法规以及行政法规等确定下来，具有历史延续性。1949年《中央人民政府组织法》中指出，设立人民监察委员会，其主要目的是来监督政府部门履行职责，随后颁布《共同纲领》中规定，人民监察机关的职责是监督，国家机关及其工作人员的依法履职并采取纠正措施，惩戒违法失职行为，将监察的对象扩大到行政机关及其工作人员以外的其他部门和其他人员。1997年通过《行政监察法》，主要将“监察”定位为行政监察。可以说《行政监察法》的颁布实施，是完善中国行政法律制度的一个里程碑，为我国监察工作的开展提供了法律依据和保障。

随着社会的发展和法制的完善，《行政监察法》的不足和缺陷也逐渐暴露出来，得到了我国政府和学术界的关注，修改《行政监察法》，颁布实施《监察法》是我国党和政府审时度势、高屋建瓴的明智之举。具体而言，《行政监察法》的缺陷主要表现在以下几个方面：

1、监察对象范围过窄。现行《行政监察法》中规定，监察机关的监察对象包括，国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员，这就意味着监察对象不包括依法履行公职的立法机关和司法机关、国有企事业单位及其行政机关依职权委托的其他部门、法律法规授权的其他组织等等，现实中进行监察工作时面临的往往是复杂的监察客体和监察情境，所涉及的对象不仅限于国家行政机关，还涉及到各种组织和机构，在实际运作过程中很难进行区分。

其次，监察手段不多、作用有限。《行政监察法》指出，监察机关可以采取的措施包括：要求提供相应的书面材料，要求对相关情况做出解释说明，责令停止违法失职行为等，但这些措施带有明显的非强制性，效力和力度不大，而且措施具有明显的滞后性，只针对已经造成影响的并普遍知情的行为，对尚未被揭露或形成影响的行为缺乏有效的监督和处理手段。

再次，监察主体独立性缺失。行政监察作为我国行政监督的内部监督的重要手段，实行的是双重领导体制，正如《行政监察法》中规定，监察机关同时向同级人民政府和上一级政府监察机关负责并报告工作，在这种双重领导制度下，监察机关隶属于行政机关内部，不可避免的就会在各方面受制于同级党委和同级人民政府，致使无法及时有效地监督同级党委和人民政府。

最后，对监察机关性质界定不清。原行政监察法中指出，监察机关是政府内部行使监察职能的部门，用“监察”一词来描述监察机关的性质，没有从根本上区分开与其他职能部门的区别，缺乏专门性的描述界定。颁布的《行政监察法》中，取消了对监察的专门性的界定，将监察机关界定为一般的职能部门，拉平了监察者和被监察者之间的位差。[6]

2017年3月，《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出，要将行政监察法逐步修改成为国家监察法，设立各级监察委员会，构建集中统一、权威高效的国家监察体系[7]，表明了国家监察体制改革和监察立法将是未来一年的立法方向和改革重点，具有极端重要性和优先性。从行政监察法到国家监察法，体现了我国法律和行政法治的不断完善和发展，不仅表现在词语的变化，最主要表现在从特别法律客体到一般法律客体，从监察权到三权合一，从行政法到国家法律，从其他法律到基本法律四个方面。

1、从特殊法律客体到一般法律客体。根据《行政监察法》的规定，监察机关的主要监督客体包括：国家行政机关及其工作人员，以及任命的其他人员。当前我国进行的监察体制改革总体目标是，建立健全国家监察的组织架构，形成覆盖全体国家机关及其工作人员的完善的国家监察体系[8]，根据国家监察体制改革的内容，监察委员会负责监督的法律客体包括：党的机关、人大机关、政协机关、政府机关、国有企事业单位、群众组织和社会组织、民主党派以及所有行使公权力的人员等，实现了监察对所有公职人员的全面覆盖。

2、从监察权到三权合一。在实际监督工作中监察机关和司法机关等各机构之间职权独立，缺乏有效的协调机制，导致监督力量分散，削弱了整体的监督能力，同时相同的监察事项交由不同的监察机构管辖，出现监察效率低、监察资源浪费。国家监察法将行政权、司法权以及纪检权三者进行有机结合，形成统一的国家监察权，最大限度的整合监督力量，发挥监察的特殊作用。

3、从行政法到宪法性法。《行政监察法》，属于行政法的范畴，主要监督的是行政权的行使和行政主体的履职行为，具有一定的反腐败功能。《国家监察法》是在2016年《试点方案》的基础上，以《行政监察法》为蓝本修改而成，交由全国人大审议通过并颁布实施，是规定国家制度的基本法律，在性质上属于宪法性法[9]。行政监察法具有反腐败功能，性质属于行政法，而国家监察法不属于行政法的范畴，其法律效力和位阶高于行政监察法，它的首要标签是反腐败的国家立法。[10]

4、从其他法律到基本法律。根据《宪法》和《立法法》的有关规定，由全国人大制定和修改的法律，属于基本法律，如我国的刑法、民，等，基本法律的法律效力更强，由人大常委会制定的法律，或是在人大必会期间，由人大常委会作出修改的法律有别于基本法律，是除由全国人大制定的法律以外的其他法律。因此根据法律制定主体的不同，可以将法律分为其他法律和基本法律。《行政监察法》在1997年由全国人大常务委员会通过，在2010年经过全国人大常委会修改，因此属于其他法律。2018年3月全国人大会议通过《国家监察法》，因此是基本法律。

从行政监察法到国家监察法，表明我国的监察体制改革的方向逐渐明晰，进程稳步向前发展，从当前改革目标来看，国家监察法和国家监察委员会对于整合各类监督资源，形成权威高效、集中统一的全覆盖的监察监督网络，打击和预防职务犯罪和违法失职行为起到重要作用。但在实际制定国家监察法的过程中，还要重视法律制定以外的其他配套和法律适用问题。首先是其他法律的修改问题，特别是修改现有的《宪法》，通过相关的宪法修正案，从根本上确定监察委员会的地位、性質、职能以及与其他机构的职权关系等，用法律形式予以确定，保证国家监察法真正合宪合法，还要修改其他相关的法律，包括现行的《行政监察法》，以及《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《审计法》等与国家机构设置相关的基本法律，确保监察委员会与其他机构之间的协调衔接，理清权力和职责界限。其次，任何权力都要受到监督，要强化对各监察委员会的监督制约机制，监察委员会由全国人大产生，监察权行使必须受全国人大的监督，检察院和法院也可以进行司法监督，对监察委移交的案件，法院和检察院有权撤销和不予以批捕，保证权力的互相制约和监督。

参考文献：

[1] 中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报[N].人民日报，2016-01-15（001）.

[2] 中共十八届六中全会在京举行[N].人民日报，2016-10-28（001）.

[3] 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19（002）.

[4] 彭吉龙.监察辞典[M].北京：中国政法大学出版社， 1990：536-537.

[5] 杜兴洋.行政监察学[M]. 武汉大学出版社， 2008：1-5.

[6] 姚文胜.论《行政监察法》的立法缺陷与完善[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2000（06）：58-64.

[7] 张德江.全国人民代表大会常务委员会工作报告[N].人民日报，2017-03-19（001）.

[8] 坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督[N].人民日报，2016-01-13（001）.

[9] 姜明安.国家监察法立法的若干问题探讨[J].法学杂志，2017，38（03）：1-10.

[10] 邓联繁.从行政监察法到国家监察法的三大定位变化[N].检察日报，2017-03-21（008）.