土地“增存挂钩”背后是什么信号

■仝 恒

中国土地市场一直存在一个费解的困境：一方面是土地资源稀缺，土地无法满足建设和居住需求；另一方面，大量供应的土地却白白闲置。从过去土地闲置的情况看，因“毛地”出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的，几乎占到了闲置土地的六成以上。

当前，资源约束日益趋紧，如何从土地供给端发力，倒逼经济转型升级、推动高质量发展？8月初，自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（以下简称《通知》），提出向批而未供土地和闲置土地亮剑，强力破除土地资源无效低效供给。重拳整治闲置土地的背景是什么？“增存挂钩”将如何推行？对地方发展又将产生怎样的影响？

愈演愈烈的土地闲置

中国闲置土地问题之复杂，可以从2010年《中国证券报》一篇报道说起，该报道说国土资源部已将一份涉及全国1457宗闲置土地的统计表交予银监会，银监会将根据这份“黑名单”做一次全面的风险排查。而这份统计表中，详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。因为内容太详细，让人无法对这个名单的真实性怀疑，然而，对于这份名单，国土资源部有关人士当时在接受采访时却表示，国土资源部并没有发出这样一份“黑名单”。后来，某权威财经媒体对这份所谓不存在的黑名单进行了跟踪核实调查，事实证明名单上所列的闲置土地是存在的。

国土资源部在后来召开的新闻发布会上称，截至2010年5月底，全国共上报的土地闲置高达2815宗，远远高于此前媒体披露的1457宗，面积达16.95万亩，这些闲置土地相当于三个澳门的面积。

之后几年，土地闲置的情况也没有多大的改观。2014年，国土资源部曾开展节约集约用地专项督察，结果显示，2009年至2014年的五年内，全国形成批而未供土地1300.99万亩，闲置土地105.27万亩，成为国务院重点督查任务。据相关统计，到2016年底，已处置完毕98.22万亩，处置比例为93.6%。但闲置土地并未减少，甚至还有所增多。

另外，2015年7月，国务院办公厅专门发出《关于对全国第二次大督查发现问题进行整改的通知》，首当其冲的就是闲置土地问题。国务院督查发现，多地存在建设用地大量闲置的问题。有的地方2009年到2013年已供应的建设用地中，闲置土地总量占当期年平均供应量的30%以上。

目前，自然资源部并未公布最新批而未供土地和闲置土地总量。但7月，河南省相关会议报道显示，截至2017年底，河南省涉嫌闲置土地21.28万亩，居全国第一位，占全国总量的1/10。据此估算，全国2017年闲置土地数量仍然在增长。

土地闲置和低效利用，对住房市场影响同样巨大。据自然资源部《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》，2017年，督察新发现闲置住宅用地3148宗，约合23.8万亩。这样的土地利用效率，对保障住房供应，加快住房供给制度改革，建立长效机制显然有所阻碍，这也被认为是此次《通知》出台的重要原因之一。

增存挂的四剂“良方”

土地闲置问题绝非一个非常新鲜的话题。从中国房地产市场化以来，这个问题就一直存在，而且，几乎每隔一段时间有关部门就掀起治理土地闲置或者囤地的风暴，然而，风暴之后，土地闲置依旧，并没有取得多大的成效。面对闲置土地顽疾，此次《通知》给出了四剂“良方”，与以往相比，力度明显加大，可谓触到了地方政府和企业的痛处。

小儿腹泻病是以大便次数增多，粪质稀薄或如水样为特征的一种小儿常见病。本病在我国小儿中属于第二位常见多发病（仅次于呼吸道感染），严重危害生长发育［9］。小儿腹泻病属中医的“泄泻”范畴，祖国医学认为泄泻的发病原因为感受外邪、湿热蕴郁、饮食内伤、脾虚湿困，主要病变部位在脾、胃、大肠等，临床以脾虚湿困证多见［6］。

其一，大力推进土地利用计划“增存挂钩”。各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。同时明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

其二，合法批准的用地若闲置，批准文件将自动失效。《通知》要求各省（区、市）适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。

其三，分门别类有效处置闲置土地。对于企业原因造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。

其四，做好批而未供和闲置土地调查确认。对于失效的或撤回的用地批准文件，由市、县人民政府逐级汇总上报，省级自然资源主管部门组织实地核实后，适时汇总报部。部在相关信息系统中予以标注，用地不再纳入批而未供土地统计，相关土地由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定，相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效，由市、县人民政府具体核算。对于闲置土地，地方各级自然资源主管部门要按照实际情况和有关要求，对土地市场动态监测监管系统中的数据进行确认，并在本地政府组织领导下尽早明确处置原则、适用类型和盘活利用方式等。

以上四条，不仅力度较以往明显加大，且具备极强的可操作性，如果这四条能切实推进，土地闲置问题将不再是难以解决的“顽疾”。

“倒逼+激励”调动地方积极性

从本质上说，增存挂钩其实是在建立一种新的土地管理机制。《通知》的相关要求，实际上是以土地利用效率来制定城市发展指标，改变地方对城市发展主要依靠土地扩张的路径依赖，转向以集约、高效利用土地的内部挖潜为主，解决城市发展的土地存量和增量的关系问题。

同时，过去虽然强调整治闲置土地，但一直没有具体的抓手，不能解决存量开发成本高而增量开发成本低的问题，难以抑制地方城市发展的扩张型路径依赖。根据我国土地管理法及自然资源部出台的《闲置土地处置办法》等规定，对非政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，对闲置满一年的，要按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，闲置满两年的，要无偿收回国有建设用地使用权。但在实际落实过程中，由于土地闲置往往涉及政府责任，同时一些地方出于政绩考量，对企业和项目建设超时的监管意愿不强，执法难度较大。

从政府方面来看，“毛地”出让拆迁难、城市规划调整和项目审批程序繁琐等因素，是造成土地闲置的重要原因。而企业方面，仍然存在个别企业囤地圈地、炒地皮谋利的现象。同时，企业因为资金、项目前景等各种原因放缓或停止项目建设的现象也有存在。

针对以上问题，此次《通知》通过审核土地利用效率来确定建设用地指标，不仅对地方政府形成强大的倒逼压力，同时也给地方政府更多处理闲置土地的内生动力，形成一种激励，在倒逼和激励之下，土地闲置问题将真正成为地方政府的重要议事日程。

尽管《通知》较以往有较大突破，但土地闲置问题之复杂，决定了难以“毕其功于一役”。此前，已有部分地方试行了类似于增存挂钩的政策，比如河北一些地市，已经将下辖区域土地使用情况作为制定下一年度计划用地的参考依据，也取得了一些效果。但从实践情况来看，地区经济发展形势才是影响土地闲置问题的关键因素，政策只是辅助因素。