高校基建项目造价全过程协同管理机制构建

尹顺达 赵满路 张华

【摘 要】 文章在调研国内高校基本建设项目管理实务和结合国家现行法律法规的基础上，从组织管理理论和委托代理理论的视角分析高校基本建设项目工程造价全过程管理中存在的问题。高校职能制的组织结构过于强调了部门职能而未能形成有效协同管理机制，不利于全过程造价控制。高校基建管理队伍力量也相对薄弱，缺乏与工作要求相应的管理经验，以及独立工程造价咨询机构的选用存在不规范。应树立系统思维，形成监督合力，通过引入工程量清单复核制度、统筹校内工程造价咨询机构的选聘和考核等措施来构建工程造价全过程协同管理机制，旨在为高质量、高效率完成高校基本建设提供制度保障。

【关键词】 高校基建； 工程造价； 全过程； 协同管理

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）17-0108-03

伴随着中国经济的高速增长，我国高等教育事业蓬勃发展，国家对高校基本建设经费投入也不断增加。高校主要承担着创新和教育的伟大使命，如何把国家投入的有限资源高效配置到基本建设项目中也是高校管理的重要课题之一。党的十八大以来，根据公开报道，全国范围内仅在高校系统就有11名主管基本建设工作的处级以上领导因为触犯刑法被检察院提起公诉，并受到党纪国法的制裁，分别被判处无期徒刑、有期徒刑和缓刑等。2014年中央第十二巡视组专项巡视上海某高校，反馈指出校区基建工程严重违规，发生质量事故，存在安全和腐败隐患。在“象牙塔”中的基本建设工程领域频繁曝出违法乱纪现象背后的原因值得深思。

一、高校基本建设项目管理存在的问题

（一）各职能部门协同不够

基建管理部门的重点主要偏向于技术指导，对项目的经济性评估重视不够，经常出现超出预算的现象，对于成本控制意识不强，认为主要是审计部门的事。安婧等[1]认为，基建管理部门主要在推进性的协调性工作上配置大量的时间和精力，而对投资控制、合同管理方面则无暇顾及，这种只重视项目推进性协调工作，轻视项目效益性管理控制的管理理念，导致项目管理目标难以实现，甚至出现管理失控。

财务部门由于侧重于资金核算，对工程建设过程控制参与不足，造成工程技术管理和工程财务管理严重脱节，对于超预算、追加合同价款、工程变更等现象大多后知后觉。多数高校合同管理部门尚未建立完善的合同档案管理制度，合同档案分散在各相关业务部门，没有配备合同专员进行集中统一管理[2]。

审计部门一般到项目竣工进行结算审计的时候才介入，对于工程造价的全过程监督也不到位。一些高校监察和审计是一个部门，在工作中会出现职责分工不明确、角色定位模糊的现象。工程审计与工程管理部门在造价等问题上也存在职责不分的问题[3]。

（二）高校建设项目管理队伍力量薄弱

基本建设项目管理是一项系统工程，建设周期长、涉及专业广，需要土木工程、工程管理、财务管理、工程造价、会计审计以及法律等专业人员。由于高校人员编制所限，基建管理部门、审计部门的专业力量一般都不足。随着大规模扩招的结束，高校基本建设项目的规模也不断缩小，有的高校几年可能才开建一个新项目，这种不连续性，也制约着高校基本建设专业技术人员队伍规模发展和水平提升。

（三）对工程造價咨询服务机构的选用和管理不够规范

鉴于基本建设工程造价管理的专业性和行业特点，以及高校在基本建设项目管理工程中面临的人员不足、专业知识欠缺的实际，广泛开展与第三方工程造价咨询服务机构的合作成为高校基建管理实务中的普遍做法。

根据建设项目的生命周期，一般把它划分为可行性研究阶段、初步设计阶段、交易阶段、实施阶段、竣工阶段等。工程造价咨询中介机构在不同的阶段分别参与到投资估算、设计概算、工程量清单与招标控制价编制、竣工结算审核、财务决算审计等业务中协助高校做好工程造价管理工作。在实务中存在各个部门各自为政，在选用工程造价咨询机构上标准不统一，技术力量参差不齐。

建设单位跟踪审计的管理模式是控制工程造价的一个有效的辅助手段，而不是主要手段。因此，在实际工作中要以主人翁意识，积极调动各方面力量，协调好与设计、施工、监理以及外部跟踪审计的关系[4]。

二、高校基本建设项目管理存在的问题成因分析

（一）职能制的组织结构不利于部门协同

从组织结构来看，高校部门设置大多为职能制，划分为基建管理部门、财务核算部门、审计部门，分别负责工程技术管理、财务预算控制与核算以及工程造价审计等。这种组织结构过于强调部门职能而没有形成协同管理机制，思想上存在“铁路警察各管一段”的想法，不利于全过程造价控制。

例如财务部门主要关注项目资金核算，未能树立起项目的全过程管理思维，一些自筹项目还存在竣工财务决算不能及时办理，导致项目交付使用很多年，还没及时转入固定资产。审计部门未能对整个项目全过程的工程造价咨询进行系统筹划。

（二）对高校基本建设项目管理队伍发展重视不够

在高校工程管理干部队伍建设过程中，一定程度上存在着相对重视专业技术水平的提升，而忽视了思想政治工作的引领作用。一些干部意志薄弱，不能自觉把党和人民的教育事业放在首位，不能自觉抵制不良风气，存在较高的廉政风险。

随着各种新技术、新工艺的不断推出，客观上对从事高校基建管理技术人员自身素质提出了更高要求。不仅要专业技术知识扎实，而且还应了解工程预决算、财务审计、法律等知识，同时有相应的组织协调能力来与校内外各单位进行有效沟通。由于高校编制所限，大部分工作人员长期在一个岗位工作，很难得到全面锻炼。

以审计工作为例，国内C9高校联盟成员审计部门一般下设财务审计科、工程审计科，财务审计工作人员一般没有时间和机会参与工程审计。针对目前高校内部工程审计力量不足、工作滞后和手段落后等问题，高校在将基建工程结算审计外包的同时，应注意加强对内部工程审计人员的培养，通过不断与外审单位及人员进行沟通交流，配合外审人员收集相关资料和数据，了解相应的审计进度及具体审计情况，积极学习外审人员先进的审计技术手段和审计工作方法[5]。

（三）对工程造价咨询服务机构的选用和管理未能进行统筹

在建设项目的可行性研究阶段，投资估算、设计概算一般由基建部门选聘工程造价咨询机构；在交易阶段，工程量清单与招标控制价编制一般由基建部门会同审计部门选聘工程造价咨询机构；在实施阶段，进度款核拨、竣工结算审核一般由基建部门和审计部门分别选聘工程造价咨询机构；在竣工阶段，财务决算审计一般由财务部门选聘工程造价咨询机构。这种模式也受到前文提及的组织结构所限，工程造价咨询服务机构在不同的阶段分别接受不同的校内职能部门委托，难以形成合力。

通过在工程咨询机构中实施全过程造价管理，对工程咨询机构在各个阶段开展工程造价的管理和有效控制，更有利于工程咨询机构为建设单位服务，能够更有效地控制工程造价[6]。

三、构建高校基本建设项目工程造价全过程协同管理机制的路径

（一）强化系统思维，凝成监督合力

为认真执行《基本建设财务规则》（财政部令第81号）、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建〔2016〕503号）、《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）等规章制度，2017年11月，工业和信息化部制定了《基本建设财务管理暂行办法》，在文件明确提出建设项目财务管理应当坚持的原则是在依法理财原则的基础上，坚持全过程管理原则、分工协同原则和成本效益原则。其中分工协同原则要求建立项目上级主管部门和建设单位内部的协同机制，强化监督管理合力。因此，探索建立高校基本建设项目工程造价全过程协同管理机制势在必行，同时也为高校今后的项目管理工作指明了方向。

通过前文对高校基本建设项目管理特点的分析，论证了职能制的组织结构所存在的不足主要是缺乏系统思维和监督合力。在探索建立工程造价全过程协同管理机制、优化职能配置的过程中，建议对大型基本建设项目引入委员会制度，委员会主任由学校主要领导担任，各职能部门领导和部分技术专家参与，主要负责协调各职能部门进行有效协同、组织对工程管理中的重大问题进行技术和经济可行性论证，为学校全面、有效履行“三重一大”决策程序提供技术支撑和智力支持。

各职能部门首先要增强全局意识、系统思维，主动对接，有效协同，形成齐抓共管的合力，为高质量完成基本建设项目任务提供坚强的组织保障。基本建设部门不仅要在工程质量上把好关，在控制工程造价方面也要给予足够重视。特别是在设计变更上，要从技术可行性和经济性两方面把关。财务部门要严格按照财政部令第81号《基本建设财务规则》的要求，树立其对建设项目财务进行系统管理的思维，不仅要加强对建设项目的资金管理，更要抓好项目的财务管理。监察部门要进一步强化基建管理人员的廉洁意识，加强廉政风险防范教育，引导自觉抵制不良习气，严格依法依规办理相关业务。审计部门要加强对校内工程造价咨询机构选用考核的统筹管理，建立起评价机制。

（二）完善监督机制，引入工程量清单复核

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）是住建部和原国家质检总局在总结GB50500-2008的基础上，于2012年12月联合发布的。2013版主要成就之一在于正式引入了工程量清单复核制度。其中2013版在第五章第二节明确了招标控制价编制与复核的依据，以及招标控制价误差的可接受范围，为发包人编制和复核工程量清单及招标控制价提供了依据。

长期以来，我国普遍把控制工程造价的主要精力放在事后，也就是竣工结算阶段，而忽视控制工程项目建设项目前期的费用[7]。工程量清单及招标控制价的编制和复核是建设项目交易阶段造价控制的重要内容，起到承上启下的作用。一方面这是发包人和投标人的招投标依据和建设项目发包合同的重要内容，另一方面也是今后工程进度款支付、工程竣工结算审核的重要资料。因此，工程量清单及招标控制价的准确性、完整性是整个工程造价控制的关键因素。如何提高工程量清单及招标控制价的编制质量是发包人必须认真对待的问题。实务中一般有“先编后审”和“背靠背同时编”两种模式。“先编后审”是根据职能划分不同，由基建部门先委托一家工程造价咨询机构编制清单，然后提交到审计部门委托另外一家进行复核，并把结果反馈给基建部门作为最终决定工程量清单及招标控制价的依据。“背靠背同时编”是指基建部门和审计部门同时委托两家工程造价咨询机构进行编制，然后共同找出差异进行分析并形成最终造价咨询成果文件的方式。一般的，在前期时间宽裕的情况下可以采用“先编后审”；时间较为紧张的情况下，可以采用“背靠背同时编”的形式。

（三）以项目管理为导向，全面加强合同管理

一是要树立以项目管理为导向的整体理念，加强对整个项目的全过程全方位合同管理机制。合同管理贯穿整个建设工程项目管理周期，在不同的建设阶段发包人会与相关单位签订不同的合同。按照内容不同，大致可以划分为建设工程勘察合同、设计合同、施工合同、监理合同、造价咨询合同等。这些合同由不同的业务部门代表学校和中标人签订，因此在学校内部应由专人负责对整个项目的合同管理，做好合同审查、合同变更登记备案以及合同归档等工作。

二是要加强对重点合同的管理。特别是建设工程施工合同和监理合同的管理。2013年住建部发布新版《建设工程施工合同》，对1999版施工合同进行了修订，增加了八项新的合同管理制度，调整完善了合同结构体系，发包人和承包人權利义务分配更加具体明确，提高了施工管理的合理性和科学性。同时，建立了以监理人为施工管理和文件传递核心的合同体系。2013版施工合同将监理人、总监理工程师和发包人代表进行了区分。2017年11月，住建部、原工商总局在总结2013版的基础上联合发布了《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）。因此，在高校建设项目工程造价管理过程中，要紧跟国家法律法规的最新变化，及时选用最新的示范文本，并结合具体项目特点完善合同内容。在具体订立建设施工合同时，应根据工程大小、工期长短、造价高低，以及其他各种因素选择适当的合同形式[8]。

（四）加强对工程造价咨询机构的统筹管理

目前，工程造价咨询机构按照政府引导、市场运作、部门监管、行业自律的原则开展工程造价咨询业务，高校作为基本建设项目的发包方聘请独立的第三方造价咨询机构参与到基本建设项目全过程的造价控制中来，是高校工程造价管理的重要力量。通过对高校建设项目跟踪审计的调查和分析，要做好全过程跟踪审计工作，仅仅依靠学校内部审计是远远不够，必须要学校主体外的社会审计和政府审计力量的介入，这样才能弥补内部审计人员配置的不足[9]。经济学理论研究表明：基于委托代理关系的合同中，存在道德风险和逆向选择，因此提升中介服务机构的独立性和防范道德风险是加强对工程造价咨询中介服务机构管理的核心问题。

一是要建立工程造价咨询机构服务库。前文已经分析由于建设项目生命周期的不同以及部门职能划分的界限，必然形成不同的工程造价咨询机构接受校内不同单位的委托参与到不同的造价咨询业务中的局面。建议把学校整个建设项目全过程造价咨询划分为一个业务单元，由审计部门负责，按照整体控制，分步实施的原则，建立健全工程造价咨询机构服务库的选聘机制。在充分调研高校所在工程造价咨询业务市场的基础上，通过学校统一招投标，选聘数家职业道德水平高、专业技术能力强的工程造价咨询服务机构入选服务库。各职能部门根据工作需要在入选服务库内选聘工程造价咨询服务机构，编制与复核、审核分离，分别选取不同的程造价咨询服务机构，形成相互监督的机制。

二是要加强对入库工程造价咨询机构的考核工作，建立起整个学校层面的反馈机制。工程造价咨询业务专业性强、业务量大，仅仅依托校内力量难以进行有效测评，实务中可以考虑从以下两方面入手。首先，借鉴工程造价行业组织及工程造价业务管理部门对中介机构的服务质量综合考核的结果，作为学校选聘的参考依据。其次，校内牵头并聘请相关专业人士组成检查组加强对服务项目的评估，逐步探索建立符合学校实际的考核评价体系。指标的设计和选取要结合工程造价咨询中介服务的国家规范和标准，紧紧围绕职业道德、质量控制、服务时限等关键因素进行全面评估。最后，充分利用好考评结果。对发现的苗头性问题要及时约谈；对发现误差明显高于行业标准的当将其列入警示名单，并且在警示期内不建立新的业务；对发现出具虚假造价咨询成果文件、严重侵害学校利益的要坚决从备选库中予以淘汰并依据合同追究其法律责任。

总之，高校基本建设项目工程造价管理是一项系统工程，涉及工程技术、合同管理、财务管理等多方面，其复杂性决定了其不确定性，因此需要运用系统思维，构建工程造价全过程协同管理机制，对投资决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段、施工结算阶段和竣工决算阶段进行系统、全面的谋划。按照全方位、全过程的审计要求，做到关口前移、全程监控[10]。各个职能部门应齐抓共管，形成监督合力，共同做好建设工程项目管理工作。

【参考文献】

[1] 安婧，董洪艳，马小龙.浅论高校基本建设管理内部控制[J].经济师，2017（7）：184-185.

[2] 王春晖，曹越.内部控制视角下对高校经济合同管理的思考[J].会计之友，2016（19）：88-91.

[3] 李光宇.强化问责机制推进高校工程审计工作[J].建筑，2017（13）：41-43.

[4] 薛能资.基于跟踪审计的建设工程全过程造价控制探析[J].中央财经大学学报，2008（6）：88-91.

[5] 何国昱.高校基建工程结算审计外包的风险防范[J].会计之友，2010（3）：88-89.

[6] 陶萍，罗刚.工程咨询公司全过程造价控制及效果评价研究[J].土木工程学报，2012（S2）：258-261.

[7] 丁晓欣，贡爽.关于建设单位对建设项目工程造价全过程控制的探究[J].长春工程学院学报（社会科学版），2016（3）：33-36.

[8] 劉忠平，谢龙，李庆红.关于高校建设项目跟踪审计的实践探索[J].教育财会研究，2006（1）：54-58.

[9] 莫广周，高虹，滕春慧.“三审融合”跟踪审计模式构建及应用研究——基于高校建设项目审计[J].广西财经学院学报，2014（2）：86-92.

[10] 彭.浅谈高校建设工程项目全过程审计[J].商业会计，2014（2）：30-31.