改革开放以来我国体育法治特色化发展探略

于善旭

改革开放40年来，在中国特色社会主义事业的阔步前进中，我国体育事业蓬勃发展，并伴随国家依法治国的进程逐步纳入法治轨道，使体育法治建设呈现出步伐日渐加快、地位不断提升、作用愈益增强的积极进展和良好局面。在改革开放30年对体育法治进行全面总结[1-2]之后，有关改革开放40年的体育法治研究又有面世[3-4]，一些新的成果还将陆续发表。习总书记最近指出：改革开放以来，我国法治建设的成就可以列举出几十条，其中最重要的一条就是开辟了中国特色社会主义法治道路[5]，凸显出特色发展是我国法治建设非常重要的鲜明表征。这启发笔者在对改革开放以来我国体育法治建设进行梳理与思考时，为避免与一般总结概括方式的雷同，有必要将特色发展作为重要的视角。基于这一思路，本文就40来我国体育法治的特色化发展问题做些概略地探讨。

1 全面推进依法治国与体育法治的特色化发展

在党的“十八大”正式提出“全面推进依法治国”和十八届四中全会对全面推进依法治国做出整体部署之后，党的“十九大”进一步明确“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。全面依法治国，不但作为“全面”之一构成中国特色社会主义事业“四个全面”的战略布局，而且使“全面”成为新时代中国法治建设新进发的关键词汇和鲜明特点。同时，这也是改革开放以来我国法治建设日趋发展的逻辑提升和更高站位，并在愈益全面化的法治发展进程中促成各领域法治的发展。

党的十一届三中全会在开启改革开放的新航程中，明确了包括保障民主加强法制在内的现代化航向，并确立了对各法制运行环节全面要求的十六字方针。党的“十五大”，明确提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，指出依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。党的“十六大”和中央构建和谐社会决定等，强调要全面落实依法治国方略，切实尊重和全面保障人民的政治、经济和文化权益。根据党的“十八大”全面推进依法治国的战略要求，在党中央相继从法制运行环节到各社会领域和事业发展再到人民权益保障要求的全面法治化基础上，十八届三中全会进一步做出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的整体部署；首次以法治为主题的十八届四中全会，确立了全面依法治国的总目标，其中明确要建设包括法律规范、法治实施、法治监督、法治保障以及党内法规各体系构成的中国特色社会主义法治体系，继续强调对公民各方面权利的全面保障，并要求推进多层次多领域和部门、行业的依法治理，发挥社会组织和社会规范在法治建设中的积极作用，更加全方位系统化地升华着全面依法治国的视域和境界。

改革开放以来我国的体育法治建设，正是在中国特色社会主义法治建设的砥砺前行中，在国家对各个领域和各项事业法治建设的全面推进中得到促进与发展，在国家法治建设和体育事业发展中获得了不可或缺的重要地位。在我国的法律体系中，不但有着宪法中对“国家发展体育事业”的规定，而且有着国家制定的体育法律、体育行政法规以及其他各层次的体育立法。作为国家全面推进依法治国组成部分的体育法治，必然是国家法治建设总体部署和整体风貌在体育领域中的体现，承载着在体育领域和体育事业中全面推进依法治国的使命。同时，这也可从另一个角度来看，国家既然进行专门的体育立法和针对体育事业进行专门的依法治理，也就表明了体育法治是有别于一般和其他法治的专门性法治领域，具有相对的独立性和特殊性，应是遵循法治普遍规律基础上个性化、特色化发展的过程与结果。

其实，这岂止是体育法治，任何领域乃至任何国家的法治发展都概莫能外。根据马克思主义哲学矛盾的普遍性和特殊性原理，法治同样是一般与特殊、共性与个性的对立统一。法治的基本属性，法治的理念和原则，是对不同国家、不同领域的法治实践，通过理性抽象凝练出来的法治共性和一般。而现实的法治，无疑都是存在于特定国度和特定领域的具体法治，必然有着不同国家、不同领域中的法治个性与特色。一定国家、领域的法治，都是法治一般与特殊、共性与个性的有机结合与辩证统一。一定国家、领域的法治在体现法治共性和一般规律基础上的能动创造与个性彰显，形成了区别于其他的法治特色。中国特色社会主义法治的内涵既包括了法治的一般原则，同时也体现了法治在中国实践过程中所产生的中国风格和中国气质[6]。我国体育法治同样是既承载着国家法治建设的使命与要求，又显现出由体育领域改革发展的内在需要而形成的特色化发展。

因此，对我国改革开放以来的体育法治建设进行回顾与总结，着眼于在国家全面推进依法治国进程中的特色化发展，对于观察依法治国在我国体育发展中的具体反映和动向，梳理我国体育法治的独特需求和展开步骤，考量我国体育法治建设的行动举措与实践成效，进一步坚持和发挥我国体育法治建设的特色与优势，无不有着重要的意义。

2 改革开放以来我国体育法治特色化发展的主要呈现

2.1 在国家法治进程基础上形成体育法治发展步骤的特定节点

以1978年底召开的党的十一届三中全会为标志，我国进入建设中国特色社会主义改革开放新时期，同时开始了我国持续进行中国特色社会主义法治建设的新的历史阶段。根据当时全面清算“文革”错误和拨乱反正的严峻形势，法治建设在改革开放后起步阶段中的直接任务，主要是稳定社会秩序和整顿政治秩序，以形成安定团结的政治局面。这一时期逐渐起步的体育法治建设，也主要关注于恢复和建构体育秩序的制度框架，对学校体育和体育锻炼标准等基础性工作予以规范，并着手体育法律的研制。

此后，无论是以1992年党的“十四大”确立社会主义市场经济体制，围绕经济建设加快法治建设作为进入新的法治发展阶段[7]，还是将1997年党的“十五大”确立依法治国基本方略成为我国法治建设新的里程碑来作为新阶段的标志[8]，20世纪90年代中期都将我国法治建设推进到一个新的发展时期。而此时，正是我国体育法治建设进入一个新的历史节点的重要时刻。《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）草案经过多年的研制论证，特别是根据建立社会主义市场经济的改革需要而重新修改了草案送审稿，于1995年8月29日经全国人大常委会审议通过。《体育法》的颁行，标志着我国体育工作进入依法治体的新阶段，是新中国体育事业发展的一座里程碑[9]。根据市场经济条件下体育协调发展和促进体育产业发展的需要，当年还同时由国务院颁布了《全民健身计划纲要》，由原国家体委出台了《体育产业发展纲要》和《奥运争光计划纲要》。这一以《体育法》为核心的我国体育事业全面发展的基本制度构架一经实施，即迎来了从1996年八届全国人大四次会议到党的“十五大”对依法治国方略正式确立的过程，从而使其得到了更为明确的法治指引并与贯彻依法治国方略紧密结合，极大地促进了我国体育法治的发展进程。

在党的“十八大”开启中国特色社会主义新时代之前的这一阶段，我国体育又有2次重要的标志性历程，形成了对体育法治发展的重要推动。2001年，我国申办北京奥运会获得成功，筹办好奥运并促进体育整体发展，成为由此开始的体育新阶段的中心任务。现代奥运的法治品格决定了法治奥运必定成为北京奥运的运行模式。国家积极践行举办奥运的法治承诺，严格依法依规处理各项奥运事务，加强奥运及其相关的各项立法，营造浓郁的法治奥运社会氛围，为北京奥运的成功举办发挥了重要作用，而且进一步开阔了国人的全球体育法治视野，对我国体育法治发展形成了有力的推动和深远的影响[10]。北京奥运会成功举办后，党中央立即发出“推动我国由体育大国向体育强国迈进”的号召，我国体育在新的起点上进入建设体育强国的新阶段。建设体育强国，要进一步确定更高目标下体育事业的统筹发展，并对加强体育法治建设提出了新的要求。为解决建设体育强国的最大薄弱环节和短板[11]，进行与之相适应的体育工作重心调整，扩大全社会的体育参与，推动全民健身的突破性发展，国务院于2009年1月决定设立“全民健身日”，8月颁布了《全民健身条例》。该条例从国家立法层面为全民健身发展设立专门保障，而且首次以法条明确宣示公民享有体育健身权利，将我国体育人权保障提升到前所未有的新高度，与公共体育服务的制度安排一起，形成对体育法治发展的新推进。

正是由这些体育发展重要节点上的特定需要，形成了某些体育法治发展的独特轨迹，汇入由国家法治进程所铺就的体育法治整体轨道之中。新时代体育法治在落实国家全面推进依法治国战略部署的新发展中，还会随着体育改革发展和参加或举办国际大赛等专门性需要，继续形成某些时空节点和发展节奏的不同特征。

2.2 大量体育行政规范文件的支撑和上升为依法治体提供制度保障

最近，国家体育总局政策法规部门在总结我国体育立法工作成就中，概括了体育法规体系基本建立的具体内容，包括体育法律、行政法规、部门规章、规范性文件、地方性法规和地方政府规章[12]，明确将规范性文件概括在体育立法和体育法规体系之中。而根据我国《立法法》的规定，属于法文件的规范形式有法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章以及在自治地方实施的自治条例与单行条例、在武装力量内部实施的军事法规与军事规章，并不包括规范性文件。规范性文件，也就是一般所说的政府机关的“红头文件”或政策文件，法学上将其与法律规范相区别，称为行政规范。这些政策性的行政规范文件的性质和法律效力问题，法学界存在很大争议。从立法形式逻辑上，它不属于法的范畴，不应有法律效力。但由于行政规范文件在行政管理中的现实存在和司法实践中也经常将其作为合法性依据，一些学者根据其与法一样具有“普遍性、抽象性、导向性和强制性”的规范性社会调整共性，认为行政规范作为一种具有相应法律效力的法律上的规则而区别于其他社会规范[13]。有的行政法教材明确在行政规范性文件中，除行政指导性文件外，行政创制性文件和行政解释性文件都具有相应的法律效力[14]。一些研究认为，这些是能够产生社会实效而与依靠国家强制力实施的硬法相区别的公域软法[15]。长期以来，大量体育行政规范文件发挥着重要作用，体育行政部门在言及体育立法工作时，一般都将行政规范文件作为组成部分，在立法规划和现行法律法规规章目录中统一纳入。

这种行政规范文件在其他领域也都存在。但是，由于体育领域明确属于法律法规和规章的体育立法文件数量较为有限，体育行政规范文件在数量上占有相当高的比重，而成为体育法治规范依据上的重要特点。在国家立法层面，除了1部体育法律和7部现行体育行政法规外，还有很多由国务院及其办公厅制定或发布（转发）的行政规范文件，在《国务院新法规汇编》上称为法规性文件。以国家体育总局2010年公布的法规性文件范围和数量为基础，通过更全面的收集，现有关于体育或包括体育的法规性文件36部，是体育行政法规的4倍以上。在部门体育规章方面，主要是国家体育总局单独制定或与其他部委联合制定的规章。按照国家体育总局最近公布的（截至2018年1月22日）是32件。如去掉4件关于废止或修改体育规章或规范性文件的决定，单独的规章是28件。与此同时公布的部门规章层次的规范性文件，即体育行政规范文件是151件，这样部门规章不及规范性文件的1/5。我们比照所列入规范性文件的性质和范围进行更为全面的收集，规范性文件比公布的还要更多。仅党的“十八大”召开以来，规范性文件就有109件，与同期制定的6件单项部门规章相比，达到十大几倍的比例。至于地方性体育法规和地方政府体育规章与地方的体育行政规范文件的比例情况，也与前述的全国性情况大体相仿，在此不再详述。

虽然目前体育行政规范文件在依法治体实践中成为制度规范的主要支撑是一种不可否认的现实存在，但将政策性文件不断地上升为规范化的法律文件，实现体育政策的法治化，应是体育法治发展需要做出努力的一项重要工作。在国家长期推行全民健身计划和发布实施一系列相关行政规范文件的基础上，不失时机地进行《全民健身条例》的专门立法，便是一个提升体育立法规范的很好范例。同时，在我国社会体育指导员制度运行中，为协调社会体育指导员职业标准出台后两类工作的需要，国家体育总局先印发了规范性文件《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》，后又针对该文件中公益类社会体育指导员工作的需要，出台部门规章《社会体育指导员管理办法》，也体现出提升体育立法规范对该项工作的积极促进。

2.3 体育部门承担体育法治主体责任同时的部门协同与联动推进

作为全面依法治国组成部分的体育法治，是在体育领域、体育事业和体育行业中施行依法治理，国家体育主管部门必然承担体育法治建设的主体责任。根据《国务院组织法》《立法法》《体育法》和《国家体育总局主要职责内设机构和人员编制规定》的有关规定，作为国务院体育直属机构的国家体育总局，要具体落实宪法对国务院领导和管理体育工作的政府职责，主管全国的体育工作，制定体育法律法规草案和规章，自然包括着对体育法治建设的领导和推动。从体育立法实践来看，体育法律和绝大部分体育行政法规均是由国务院体育部门提起和先期起草，部门体育规章也主要由其制定发布。但是，体育又是有着广泛社会联系的公共事业和跨界性活动，既需要各级人民政府的总体领导，又需要多个管理部门的协同配合，而且还经常要融入社会文化健康事业或与相关领域工作相互融合而联动推进。因此，在体育法治建设中，有些往往需要以部门协同与联动推进的方式运行。比如，在《体育法》颁布后，16个中央和国家部门下发学习宣传贯彻执行的联合通知[16]；《全民健身条例》颁布后，又有中央和国务院的20个部门联合下发贯彻落实的通知文件[17]。

随着体育社会化改革的日益推进，“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的全民健身发展格局[18]正在逐步形成，“大体育观”“大群体观”的理念在体育工作中日益强化。这样的体育治理理念，在体育立法和相关立法中也得到一定的体现。如《公共文化体育设施条例》和《彩票管理条例》，都是将体育与其他相关方面归并在一个法规中规范；《公共文化服务保障法》中，在名称上看不到有体育，但内容中包括着公共体育服务方面的十多个法条。党的“十八大”以来，这种部门协同制定体育行政规范文件和在综合性或其他行政规范文件中规范体育事项的情况，呈现出愈益增多的态势。在109件部委制定的体育规范性文件中，国家体育总局单独制定的67件，其他占总体近40%的文件为国家体育总局与其他部门联合制定，还有少量是其他部委牵头制定甚至个别为其他部委单独制定。从内容分类来看，群众体育、体育产业和体育物质保障方面的文件，联合制定的比例较高，均都超过半数。同时，在国务院层面的法规性文件中，从标题上可以看出是专门针对体育制定的只有发展体育产业、足球改革发展、强化学校体育、健身休闲产业等4部，而在以经济社会综合发展或其他领域行业发展为题的文件中，却有24部都包括着规范体育的内容。

在体育法律法规实施和体育行政执法中，体育部门与相关部门加强协作、联动推进，有些已成体育法治工作方式的常态。如在开展反兴奋剂检查和药品管制方面，体育部门与医药、市场管理等部门进行联合执法检查；在奥林匹克标志保护执法中，体育部门与市场管理、知识产权部门等进行协调合作；在《全面健身条例》和《全民健身计划》的实施督查中，国家于2017年建立了国务院部级联席会议制度，地方也普遍建有政府综合领导协调机制，部门间的协同配合更为显著。为推动社会基层的体育发展，解决基层不设置体育管理机构、缺乏体育工作专门力量的难题，多年来，地方体育部门在积极发展基层体育社会组织的同时，还不断加强与文化部门、民政部门的协作，赋予基层文化机构、社区服务机构以体育职能，有些还将体育融为名称之中，将文化中心、文化站重新命名为文体中心、文体站，发挥他们在开展全民健身活动中的的作用。国家体育、文化和农业部门曾为此联合制定了发挥乡镇综合文化站的功能、加强农村体育工作的文件。为了摆脱体育部门缺乏执法机构和执法队伍的执法困境，很多地方体育部门在政府的统一协调下，与文化、市场监管等部门进行联合执法，或将体育执法纳入综合执法体系。如上海市文化市场行政执法总队，就担负着上海市体育场所、全民健身、竞技体育、体育娱乐方面经营活动的行政执法职能，由稽查一处具体执行[19]。

2.4 体育法治全球化和体育组织国际化对我国体育法治的重要影响

我国进入改革开放新时期，正处于由经济所肇启的全球化进入多维度的全面发展时代。市场经济的制度规范需要和民主政治的人权保障诉求，引发了全球化的现代治理和法治全球化的必然趋向。正在迅速发展的现代体育，以其超越意识形态和世界通行语言的鲜明特征，迅速地卷入全球化的浪潮，而且随着国际体育交往的活跃、国际体育组织体系的增强、全球体育秩序的建构以及体育发展中人本价值理性的升华，体育法治全球化成为重要的国际体育和法治现象。20世纪下半叶，越来越多的国家进行专门的体育立法，以保障体育人权为基点的《体育运动国际宪章》以及多部国际体育法相继问世，不断开辟国际体育事务处理和纠纷解决的法律渠道，体育法治全球化在愈益普遍地延展和深入[20]。国际体育赛事规则的统一性，强化了各国体育组织的密切联系，并由此形成独特的国际化的体育组织体系。制定国际体育规则和解决国际体育纠纷的任务需要，使国际奥委会等国际体育组织成为推动体育法治全球化的重要力量，特别是通过建立以国际体育仲裁院和世界反兴奋剂组织为代表的裁判机构，并与国际、国家体育组织形成各种契约关系，建立起体育法治全球化的保障[21]。

改革开放以来，我国体育发展的国际联系与交往中，必然不断地感知和接受着来自国际体育法治的洗礼。同时，作为国际奥林匹克大家庭等国际体育组织的成员，还要受到组织体系和章程规则的制约。这对正在走向体育法治的中国体育来讲，无疑可以得到很多有益的借鉴和产生深刻的影响。在《体育法》的酝酿和起草中，对外开放的学习借鉴就发挥了重要的作用。在1980年国家体育部门提出要研究制定体育法之后，研究机构立即组织力量收集翻译了多部外国体育法，开始进行国外体育立法的有关研究。在国务院向全国人大常委会提交的立法草案说明中，明确参考了十几个国家和地区的体育法[22]。我国反兴奋剂立法更是与适应全球性反兴奋剂浪潮和国际体育组织要求有着更为紧密的关系。随着国际反兴奋剂斗争的深入，国际上成立反兴奋剂专门机构并展开相关的国际立法，国际组织还积极推动各国采取有效的立法和行政措施。在为维护运动员的身心健康和体育竞赛公平竞争的同时，为维护我国的国际形象和声誉，履行我国对此的国际承诺，也成为我国制定《反兴奋剂条例》的重要动因[23]，并逐步健全与国际对接的配套立法与规则体系。

申办和举办北京奥运会以及北京冬奥会，成为我国与全球法治奥运模式有效衔接的生动实践。我国对举办奥运做出庄严的法治承诺，与国际奥委会签订举办城市合同，做好多方面的法律协调与沟通，不但开创了我国保护国际组织与活动标志立法的先河，而且根据举办冬奥会需要，再次对《奥林匹克标志保护条例》修改颁行。此外，还曾通过立法按照国际惯例放宽奥运期间外国记者采访限制，推动了我国新闻制度的历史性进步。2次举办奥运会的法治过程与成果，无疑是助益我国体育法治发展的宝贵财富。国际奥委会创设的体育仲裁制度体系，在解决国际体育纠纷中发挥了积极的作用，也在我国产生了积极的影响。借鉴这样模式，《体育法》非常前瞻地将体育仲裁载入法条。虽然我国尚未能建立独立的体育仲裁机构，但通过国际体育仲裁的传播影响和《体育法》的规定，使体育仲裁的研究探索始终成为多年来我国体育法治的一个热点，促进一些单项体育协会不断完善内部的纠纷解决机制，并与国际体育仲裁院建立了某些合作，对我国建立体育仲裁制度进行了较好的准备，推动了《体育法》相关内容的修改。在保障体育人权成为体育法治全球化最为突出时代主题的氛围中，在我国人权事业发展和人权法治的不断提升中，我国公民体育权利保护的呼吁和研究持续升温，不但促成了《全民健身条例》对保护公民体育健身权利的明确宣示，而且在推进公共体育基本服务、加强青少年体育发展、提高运动员保障等方面起到了有效促进，也对修改《体育法》的体育权入法形成推动。

2.5 体育社会公共性和行业系统性扩大着体育社会组织的治理空间

体育是人对自己的自然身体施加作用和改造的活动，同时伴有心智的参与和成效，且越来越多地构成人际互动的社会活动空间，在人与自身和外部自然关系的同时形成了更为广泛的社会关系。然而，与其他一些社会性活动相比，体育这一社会属性是基于满足人身心发展以及游戏竞争的本质需要，形成更多的是类意识和共同利益，使体育具有相对较少的政治性和更多的社会公共性，因而能够成为一种超越意识形态和民族国家界限的世界语言。调整这样关系的体育法，便具有了与权力法相对的公益法[24]性质。随着体育社会公益职能的普遍发挥，特别是体育竞赛的专业技术性与严密组织性，使体育的行业系统化程度不断提高，甚至形成了全球范围自上而下相对封闭的组织体系，从而使民间性社会组织成为体育组织的主要形态。体育组织通过创设和完善其规则体系不断加强行业自治，并使体育自治成为重要的行业特征，也由此产生了法治社会中国家法治与体育自治的关系问题。以法律多元主义的视角对作为体育法治依据的广义规范进行分析，除了国家制定法以外，如《奥林匹克宪章》等这样一些重要的国际体育组织章程规则和惯例，以及被赋予全球体育法地位的“Lex Sportiva”[25]，乃至各国体育组织的章程规则等，都有着很高的权威和很强的拘束力。在国家法治与体育自治的博弈冲突中，国际社会和一些重要司法判例不断表明，体育自治要在法律框架内进行，国家法治要尊重体育自治并让渡必要的权力空间。加强互动应是体育自治与国家法治发展的常态，也是促进体育自治、国家法治不断发展完善和实现体育善治的推动力[26]。

改革开放后，原国家体委在深化体育改革的部署中，明确改革目标就是要改变原来在计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局[27]。这一改革指向，直接上升为确立市场经济改革方向后颁布的《体育法》的法定要求。《体育法》在总则中规定“国家推进体育管理体制改革。国家鼓励企业事业组织、社会团体和公民兴办和支持体育事业”，并在社会体育一章中规定发挥社会组织和社会团体作用的同时，与其他立法相比十分独特地为突出体育社团的地位而设置了《体育社会团体》的专章内容，明确规定“国家鼓励、支持体育社会团体按照其章程，组织和开展体育活动，推动体育事业的发展”，并对发挥各类体育社团作用设立专条规范。加强体育社团的建设和发展，发挥体育社团的积极作用，在相当多的体育法规规章和行政规范文件中都有明确的表达。

同时，重视和推进体育社会组织的依法治理，也逐渐成为体育法治建设的工作内容。国家体育总局制定的《体育法制建设“十二五”规划》中，以“促进体育行业组织内部的规范治理”为题的专门部分，对体育社会组织治理问题作出安排。一方面，要求强化对体育行业组织的依法治理和审查监管，体育行政部门要依法履行对体育社会团体的行业主管职责，完善体育总会、单项体育协会和行业体育协会等体育组织在本行业活动的管理规定和活动规范，指导、管理其有关活动，维护其合法权益，并通过行政合同、行政指导等方式，建立新型的管理与合作关系。另一方面，要求完善体育行业组织的管理制度和秩序，体育行业组织要依法加强行业治理，建立健全符合现代法治原则的制度规范，明晰组织成员之间平等自主的权利义务关系，完善民主选举、民主决策程序和权力制衡机制，建立和完善内部纠纷解决和权利救济渠道，维护体育行业组织运行的正常秩序与合法权益[28]。

随着我国改革的全面深化，按照国家关于社会组织改革的统一部署，体育社团改革也在积极地依法推进。2014年，国务院下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中，明确提出“推行政社分开、政企分开、管办分离，加快推进体育行业协会与行政机关脱钩，将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由体育社会组织承担”的要求。其后，国家体育总局加快研究安排，制定了《以运动项目管理中心和单项体育协会改革为突破口，深化体育管理体制改革的方案》，提出对各类社团分期分批逐步改革。在中央直接领导和推动下的足球改革中，中国足协的实体化改革成为全国性体育社团改革的先行者。按照国务院办公厅印发《中国足球改革发展总体方案》的要求，国家体育总局足球运动管理中心已经注销，中国足协实体化运行的机制逐步建立。同时，一批批全国性体育社团完成了与行政机关的脱钩试点，一些单项体育协会换届更换知名专业人士为负责人并不断完善社团的内部治理。全国各地方的体育社团改革也取得了一定的进展。

2.6 某些体育事务在法律适用和纠纷解决中存在着较大差异和争议

体育法治的特色化，还源于体育自身存在的各种特殊性，致使某些体育事务在法律适用和纠纷解决方面表现出来的非常态，难以依一般认知和经验直接得出结论，并因对其认识视角与思维把握的不同而形成差异和冲突。从2000年欧洲议会通过的《尼斯条约》、2007年欧盟委员会通过的《体育白皮书》，到最新的欧洲《里斯本条约》，都对体育特殊性作出认可，欧洲法院的很多案件均承认体育特殊性。体育特殊性问题也得到了美国法律和判例的支持[29]。在我国，体育特殊性问题也愈益凸显，并在法治实践中形成多元见解和结果。以下列举一些社会关注度较高的典型性争议问题和案例。

2001年，中国足协对甲B五家足球俱乐部进行处罚。其后，被处罚的广州吉利足球俱乐部向广州市天河区人民法院提起民事诉讼，被裁定驳回起诉[30]，后又上诉未果；被处罚的长春亚泰足球俱乐部向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，被裁定不予受理，后也上诉未果[31]。此事在当时成为公众关注的热点问题，还有全国人大代表联名上书全国人大建议法院受理此案，引起对由中国足协性质到体育社团行使权力的法律监督与救济等多方面问题的热议。2008年，广东凤铝篮球俱乐部因参赛资格问题向北京市第二中级人民法院起诉中国篮球协会被裁定不予受理[32]，后退出比赛，与此同时武汉光谷足球俱乐部因对中国足协处罚不服也退出比赛[33]，再次在社会上引起对体育行业自治和司法救济关系问题的关注。

在2001年中国足协处罚而进一步引发的足球打假扫黑风波中，对涉嫌“黑哨”裁判是否构成犯罪和如何定罪的问题，也引起了广泛的社会争议。很多人根据《体育法》的有关规定和《刑法》的基本原则，认为应当认定犯罪。但也有些法学家明确表示这是我国法律的空白，依据刑法“法无明文规定不为罪”的原则，应依法作无罪处理。最高人民检察院下发通知指出足球裁判受贿行为可以公司、企业人员受贿罪依法批捕、提起公诉。足球裁判龚建平以涉嫌该罪被逮捕、起诉，但北京宣武区法院最后以受贿罪判处其有期徒刑10年[34]，其后对此判决的争议仍然存在。此事推动了我国刑法的修改，根据2006年《刑法修正案（六）》，2012年中国足坛反赌案中的涉案裁判员，均以非国家工作人员受贿定罪，形成异于龚建平案的审判结果。在其他有关竞技中故意伤害、指使使用兴奋剂等一些体育行为的违法定性上，也都存在着各种不确定性并形成某些不同结论。

随着职业体育的发展，职业俱乐部与球员的工作合同关系更为复杂，在运动员归属问题和转会过程中以及工资待遇上，出现了很多争议和冲突。如谢晖、马健、周海滨、刘健转会案等，都曾引起社会的高度关注。这些纠纷在体育组织内部处理的同时，有些提交到劳动仲裁，有些还进行了诉讼。学界对此类合同性质上存在着劳动合同还是劳务或雇佣合同的争议，实践中对这些争议在受理和解决结果上也不尽相同。人们越来越多地看到职业运动员的劳动关系与一般劳动关系和劳动合同法的规定存在着很大的特殊性，表现为劳动时间、同工同酬、任意解除、转会限制、包含商事内容以及国际行业规则制约等诸多方面，而且我国现行体制下还存在职业、专业、青训等多种运动员身份与关系性质，事关运动员权利及相关各方利益和体育秩序[35]。对这类体育工作关系的专门化认定与治理，需要进一步健全相应的制度规范与法律机制。

体育以身体的活动方式，并因运动比赛会有一定的甚至激烈的身体对抗，使其存在着较为普遍的身体伤害事故风险。如何确定和承担体育事故的伤害责任，也成为有显著体育特点的社会关注问题。竞技体育因其有较高的专业管理和保障措施，身体伤害事故形成的纠纷相对较少。而在大众体育和学校体育中，这种伤害事故的出现及其争议相对更多。特别是很多伤害出现并没有明确的侵权责任人，我国缺少自甘风险的法律依据和社会氛围，目前保险机制和运用尚不健全，增加了这些事故有效解决的难度。不但人们的认识存在各种差异，有些进入司法程序的判决结果也有很大的不同。如在户外运动伤害中，就有过相近案情而判决结果不同而引起热议的情况[36]。在大量的学校体育伤害事故的判决中，更是基于审批理念和利益衡量的差异，出现学校、受伤害学生本人和相对学生不同主体分担伤害责任的各种结果[37]。今年4月，上海一中院终审改判一起体育伤害案件由学校部分担责的结果，产生了强烈的社会反响[38]。只有建立完善的体育伤害评判与救济的法治平台，才能促进体育更无后顾之忧地顺利发展。

在体育产业化的发展中，各种体育无形资产的价值不断凸显，相关的各种利益纠纷也接踵而至。在体育赞助、体育标志使用、体育明星广告代言等不断出现法律争议的同时，体育赛事转播的侵权问题更为突出。特别是在各种新媒体迅速成长、信息传播技术手段更为先进多元的情况下，增加了体育赛事无形资产管控的难度，有关的侵权现象和争议不断增多。由于体育赛事和直播赛事节目等是否具有版权性质等存在较大争议，也带来了司法审判的某些困惑和人们对其认识的不同争议。今年4月，北京知识产权法院审结2起涉及体育赛事节目著作权侵权纠纷的二审案件。（1）新浪公司诉天盈九州公司侵犯著作权案，认为无法认定体育赛事节目享有著作权而未构成著作权侵权，撤销了一审法院认定涉案体育赛事节目侵害了新浪公司的著作权应承担赔偿责任的判决；（2）央视国际公司诉北京暴风公司侵害著作权纠纷案，维持了一审法院对涉案赛事节目不构成作品而属于录像制品故侵犯独占信息网络传播权的认定，撤销一审法院支持部分赔偿请求的判决而予以全额支持[39]。此前，在深圳市福田区人民法院央视国际诉华夏城视擅自提供涉案赛事节目转播案的判决，也曾认定赛事直播节目不属于著作权法规定的作品而构成不正当竞争[40]。这些审判结果的作出，进一步加剧了对此类问题和判决的争议，相关学术探讨活动更加活跃。面对体育产业的发展及其法治秩序的建构，对法治思维的与时俱进和不断创新提出了新的需求。

还有体育行业管理、体育市场活动中的很多事务和各类纠纷，都在法律适用和依法解决上表现出较强的体育特殊性，或是有着体育行业专门意义。如产生很大影响的“恒大球衣换广告事件”，虽从民事经济纠纷上做出了违约赔偿的司法判决，但人们普遍认为这不应仅以承担违约责任简单了事，其对契约精神和体育秩序的破坏应付出更大代价和受到严厉的业内追究。刚刚发生的亚运会上的“领奖服事件”，同样不能仅仅作为一般违约来看待甚至以优异成绩来掩饰，所暴露出规则意识和依法治理方面的问题令人咋舌而拭目以待。正是在这些具有体育特色相关问题的逐步解决和体育秩序的日益建构中，体育法治建设富有成效地向前推进。

3 努力开辟新时代我国体育法治特色化发展的新征程

党的“十九大”确立了中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位，明确了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，为新时代中国特色法治建设和体育事业发展指明了方向。这既是对新时代中国特色体育法治建设提出的更高期待，也是乘势发展加快提升的难得机遇，要求在改革开放40年发展的基础上，努力开辟新时代我国体育法治特色化发展的新征程。

3.1 对我国体育法治建设现状特点进行理性评价

改革开放以来，在体育事业发展和国家法治建设的逐步推进中，体育法治建设也同样取得了可喜的进展。最近，国家体育总局政策法规司法规处发表了对40年我国体育法治建设研究的文章，以全国主管机构的视角，总结了体育法治建设的5个方面成就：体育立法工作进展显著，体育法治工作队伍逐步建立，体育行政执法日趋规范，体育法制宣传收效明显，体育领域“放管服”改革深入推进[41]。今年初，国家体育总局首次公布了年度法治政府建设工作情况报告，更为具体地展示了最近一年在法治政府建设工作上8个方面的工作进展和成效，包括依法全面履行政府体育职能，完善体育法律制度体系，推进体育行政决策科学化、民主化、法治化，修改完善执法文件，指导地方执法，积极推动行政许可标准化，强化权力制约和监督，依法有效化解矛盾纠纷，加强法治宣传教育和全面提高体育工作人员法治思维和依法行政能力[42]。这些工作和成效充分地显示出，我国体育法治建设的地位在不断提高，体育法治的工作格局正日渐形成。

（2）菌种驯化将活化后的乳酸菌接种到山羊乳中训化增殖，依次调整菌种接种量为8%，4%，2%，40℃恒温培养至凝乳，保证菌种活力能在4 h内凝乳。

按照惯常的辩证思维方式，我们还需要清醒地看到存在的问题和不足。国家体育总局主要领导在贯彻十八届四中全会精神时，做出了体育法治建设仍然相对滞后的结论[43]，需要我们引起足够的警醒和进行深入的反思。前述的法规处研究文章中，指出了“中国体育法治建设还存在着《体育法》亟待修改，体育行政法规高位阶立法较少，大量体育部门规章和规范性文件年代久远需要及时修改和废止，体育法治实践不足，体育执法队伍欠缺、缺乏执法能力和经验，体育普法形式和内容有待进一步创新等问题”。这些不足和问题的客观存在，也需要我们结合体育发展和工作的一些特点来加以审视。首先，这与我国体育进程和工作重心方面某些特点的制约有关。党的“十四大”确立社会主义市场经济改革方向后，国家体育总局对深化体育改革进行了全面部署，恰巧我国申办2000年奥运会未成，90年代成为我国体育改革较大推进的重要阶段，也使我国体育法治以“一法三纲”为开端进入加强建设的一个时期。2001年申奥成功后，筹备和举办奥运成为最为主要的中心任务，为与之相适应，高度行政化的体育举国体制在新形势下被大力强化。这种情况下，法治更多的是徒具形式，体制深层无法接纳以制约权力为圭臬的现代法治，不会形成法治建设的强大内需与动力。当前全面深化体育改革的进程中，仍然面临参加和举办奥运会的巨大压力，需要在改革风险的政治权衡中稳步推进。由此产生体育改革与法治的某些迟滞，往往得到体育领域是保留不多的传统体制自留地的有关评论，时常出现新闻媒体与社会舆论对体育改革和体育法治的倒逼现象。其次，这与体育行业和专业特点形成的某些局限存在关联。表面上看，体育最讲规则，与法治有着天然的契合。但在体育工作实际中，很多人都感到体育是吃技术饭的行业，许多体育管理者的主要热衷和能力擅长是组织开展与直接操办各种体育活动和赛事，普遍缺乏调整体育外部关系和履行公共服务职能的热心与能力，自然难显其法治形象与作为。而且体育的高度一体化和行业封闭性，又容易产生组织垄断和行会习气，缺乏现代治理的文化氛围，构成对民主与法治方式一定程度的抵触和排斥。最后，这也是我国体育法治建设基础薄弱这一特点所导致的结果。体育立法方面，与国家已形成法律体系相比，与相邻其他社会事业领域相比，仅在数量方面就差距较大。而体育法律法规实施方面的问题就更为突出，体育行政执法少得可怜，体育行政系统基本没有执法机构和执法队伍，很多体育部门从未有过执法行为，更谈不上整个体育行政系统有多强的执法能力。如很多人议论《体育法》多为宣示性内容而过于软弱，缺乏刚性操作力度。不可否认其确实存在着这方面的不足，但有些问题则是出在有明确规定的也不执行，直接影响和破坏了《体育法》的实施效果和法治权威。如对于体育场地设施的临时占用或不、改变用途，法律中有明确的程序规定，并且对其侵占破坏有相应法律责任规定，但实践中鲜能见到体育部门在执法履职上的积极作为。

3.2 坚持中国特色社会主义法治发展的根本方向

本文所言我国体育法治的特色化发展，首先是在社会主义中国的特定国度中，作为中国特色社会主义法治体系组成部分的体育法治发展，同时才是在这个体系与其他社会领域比较中相对独特性和个性化的发展。以上所述内容，主要是从我国体育法治自身特色出发而进行的讨论。而要全面阐发我国体育法治的特色化发展，就不能忽略中国特色社会主义这个基本前提，必须把握中国法治的本质特征，坚持中国特色社会主义法治发展的根本方向。

中国特色法治的本质特征是基于世界普适的法治理论和法治模式而抽离出的法治不可缺失的本质共性，移植于当代中国法治国家建设的过程中结合中国传统与现实而展现出来的法治表征[44]。中国国情和社会制度，人类法治文明发展规律，是我们理解中国特色社会主义法治要同时把握的2个基本维度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了全面推进依法治国总目标，阐明了实现这个总目标必须坚持的5项原则，即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合和坚持从中国实际出发，彰显了2个维度的有机融合。同时，在阐发坚持从中国实际出发这一原则中，更具体地明确了中国特色的基本要素：党领导人民实行法治，坚持中国特色社会主义道路、理论和制度，从我国国情出发，同改革开放不断深化相适应，社会主义法治理论的指导和支撑，汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验。

为此，全面推进我国体育法治的发展，建设中国特色的社会主义法治体育，必须坚持中国特色社会主义法治的根本方向，以中国特色社会主义法治理论为引领，坚定地走好中国特色社会主义法治道路。具体而言，至少要从以下这些方面来把握和努力：（1）要坚持党对体育法治工作的领导，全面落实党和国家全面依法治国的战略部署和各项要求，并努力实现党的体育政策法治化；（2）要在体育法治建设中坚持和维护社会主义制度，为发展以人民为中心的体育提供保障，维护和实现公民的体育权利，为促进体育满足人民健康和美好生活需求构筑法治平台；（3）要坚持以习近平中国特色社会主义法治思想为指导，将社会主义核心价值观融入体育法治建设全过程，发展和创新中国特色体育法治理论；（4）要坚持为建设体育强国保驾护航，为深化体育改革、扩大体育开放、促进体育事业和体育产业发展提供引领、规范和保障，提高体育依法治理的现代化水平；（5）要与加强体育道德、弘扬体育精神相结合，发展现代体育法治文化，营造体育行业系统的法治氛围，提升体育工作者的法治素养；（6）要适应现代体育发展的规律和要求，运用国际体育法治文明的发展成果，借鉴各国体育法治的有益经验，并为世界体育法治发展做出中国贡献。

3.3 从实际出发继续推进体育法治的特色化发展

推进我国体育法治的发展，在坚持中国特色社会主义法治根本方向的前提下，能否从实际出发，走出一条适合中国国情、符合体育规律、适应新时代中国体育改革发展需求的特色化道路，是问题的关键所在。因此，在新时代全面推进依法治体，建设中国特色社会主义法治体育，推进我国体育法治的特色化发展，非常重要的一点就是要从实际出发，要很好地审视我国体育改革发展和法治建设的客观基础和现实需求。就此，本人从基本路向上提出一些粗浅的思考。

3.3.1 要加强针对我国体育发展需要的法治顶层设计 日前，笔者对新时代以来国家体育总局为体育改革提供法治支撑情况通过梳理网络信息进行了观察，看到国家体育总局在体育法治发展上有很多新的亮点，特别是近年来成为针对改革需要的各项体育立法（广义）最为及时和集中的时期。同时，又感觉其作为国家政府机构，法治思维和法治方式的总体体现却非常不足，体育法治在整个体育工作中的摆位还需大幅度提升。查阅中央对全面依法治国做出明确部署后国家体育总局的各个重要会议和主要领导的多次讲话，提及法治的内容比重相当的小。在体育法治总体工作方面，只有一件实施国务院《法治政府建设实施纲要》的实施文件。在之前连续“十一五”和“十二五”2个体育发展五年规划中包括体育法治配套规划后，却在“十三五”断档。一直未能见到我国体育法治建设的总体决策与部署，缺乏针对性提升体育系统依法治理能力的力度和举措。最近，习总书记平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议的讲话中，特别突出了“顶层设计”的重要性[45]。我们盼望这次会议能够对体育法治的宏观发展形成推动，非常期待国家体育总局领导下的我国体育法治工作能够更多地从倒逼走向主动，改变体育法治的滞后局面，从全面依法治国和建设体育强国的站位上更加重视体育法治发展，做好我国体育法治建设的顶层设计和总体部署，让全国体育人更加清晰地知道如何一步步走好中国特色体育法治的发展之路。

3.3.3 要针对制约体育改革发展的瓶颈问题填补体育法治短板 党的“十九大”对我国社会主要矛盾做出了已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的新判断，指出发展不平衡不充分是更加突出的问题和主要制约因素，要求在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，更好推动人的全面发展和社会全面进步。这一重要的认识论逻辑，同样对体育工作和体育法治发展具有重要的指导意义。我国体育事业也同经济社会发展一样，经历了从站起来到富起来的过程，已经成为体育大国并正在向体育强国迈进。但与发达国家的差距和发展不平衡不充分的问题仍很明显，因此国家体育总局有关领导特别强调要抓短板、求突破[47]。虽然在该领导言论中未列举体育法治的内容，但这一工作思路在当前的体育法治发展中是非常需要的。因为，在我国体育法治建设全面推进且取得可喜成效的同时，制度设计和规范保障方面不平衡不充分的问题愈益显露，法治空档与薄弱环节形成了对体育改革与发展的制约。如体育社会组织尤其是各种综合性和单项体育社团，通过改革必然越来越成为活跃在体育发展前台的主体。但是，对其的改革制度设计还难以见到，已经和正在脱钩实体化的体育协会如何运行，也未见专门规范而无所适从。以足球改革带动各运动项目改革的设计初衷还没有体现为制度反映，中国足球自身的改革也需进一步完善并上升到法治层面。中央在2014年提出取消商业性和群众性体育赛事审批的改革举措得到迅速落实，但取消审批后如何办赛和为办赛提供服务，很长时间却没有跟进的相应规则和办法，直到前不久国家体育总局方明确“运动项目管理中心、全国性单项体育协会，应当制定出台本项目赛事活动组织的行业标准、办赛指南、参赛指引、培训办法、奖惩措施、信用管理等规范，并加强对赛事活动的事中事后监管”[48]，急需尽快地落地和应用。还有在体育行政执法、青少年体育促进、体育市场监管、体育赛事传播、体育违法追究、体育纠纷解决等方面，都有很多法律瓶颈的短板问题亟待弥补，需要加快制度层面的创新与突破。

3.3.4 要努力加强中国特色社会主义体育法治理论的建设在全面推进依法治国的进程中，党中央越来越重视法治理论的作用和建设。党的十八届四中全会将中国特色社会主义理论体系与道路、制度一起，作为全面推进依法治国的根本遵循，在全面推进依法治国的总目标中包括贯彻中国特色社会主义法治理论的要求，在全面依法治国原则中明确指出，要围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。习总书记在考察中国政法大学时特别强调：没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践[49]。在我国体育法治的特色化发展中，如何在中国特色社会主义法治理论指导下，围绕体育法治建设中的理论和实践，建设发展符合中国实际、体现体育发展规律的中国特色的体育法治理论，也应当提上议事日程。多年来，我国体育法治建设中产生了很多来自实践总结的经验和探索成果，体育法学的学术研究也在不断拓展和深化。但是，这些还多处于零散的、个别性的理性认识与学术见解，没有汇集为具有理论指导意义的理论体系，而且面对很多体育改革发展实践急需认识和解决的问题，很多都无法得到理论上的系统回答。体育法治的特色化发展，表明其很多特殊性问题不能从一般理论或学说中直接获得，必须有针对其特殊性的理论研究和理论建设，这应当成为体育法治建设的重要内容。但目前还多以个体兴趣驱动的自发研究为主，有组织地整合与攻关较为有限，理论研究水平和为实践提供指导价值方面则有着更大的差距。因此，呼吁国家体育总局要对体育法治建设的理论工作引起高度重视，充分利用学术组织、课题招标和举办活动等各种平台，动员、组织和激励各界人士的积极参与和有效作为，努力提升理论建设的质量和水平，在服务于我国体育法治特色化发展的同时，也通过理论成果的方式向世界传播和贡献。

4 结语

习总书记在党的“十九大”报告中，再次强调中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，深刻阐述了新时代中国特色社会主义思想和基本方略。中国特色，同样成为中国社会主义法治建设在法治全球化背景下，基于中国国情和凸显中国创造的鲜明表征。40年来，中国社会主义体育法治建设，正是在中国特色社会主义法治的全面推进中，走出了一条适应中国体育改革发展需要的特色化发展之路。根据中国体育的需要，从中国体育实际出发，使中国体育法治建设在不断地向前推进中，呈现出自身的独特价值和鲜活实践，丰富和贡献于国家的体育事业、法治建设和经济社会发展。

2018年，在迎来我国改革开放40周年这个重要的年份，同时也伴随着我国宪法修改而使全面依法治国形成新的聚焦：党的十九届二中全会通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》；中共中央政治局就我国宪法和推进全面依法治国举行第四次学习，习总书记强调要更加注重发挥宪法重要作用，把实施宪法提高到新的水平；十三届全国人大一次会议通过新的宪法修正案，并首次进行国家领导人在全国人代会上的宪法宣誓；中共中央印发意见，提出对深入学习宣传和贯彻实施宪法的部署和要求。这一系列环环相扣的重大举措，从尊崇和维护宪法权威、推进和保障宪法实施的更高层面，进一步夯实中国特色社会主义法治建设的根基，推动全面依法治国步入新境界和新阶段。这是推进我国全面依法治体的难得机遇，也对加快我国体育法治发展形成压力、构成挑战。特别是相对于新时代体育改革发展和建设体育强国的使命与任务，我国体育法治现状和基础尚有很多的不适应、不匹配。2018年8月初，刚刚审结的一起我国足球俱乐部在国际体育纠纷中的败诉案件，是首个国际体育仲裁裁决在中国承认与执行的司法判例，明显反映出虽已推进依法治体多年，但我国体育行业中仍存在某些法治意识与能力非常薄弱的情况[50]，再次表明加强体育法治刻不容缓、迫在眉睫。

当前，在积极推进体育治理现代化和不断深化体育体制机制改革的进程中，为适应各项体育事业和产业发展的新需求和解决发展中的新问题，为有效维护公民体育权利、平衡各种体育利益关系和建立良好体育发展秩序，为尽快改变倒逼被动、相对滞后的体育法治局面，不但要在我国体育改革发展中进一步强化法治思维和法治方式，而且要更加深入地从我国体育实际和需要出发，更为有效地研究和解决具有体育特殊性的各种法治问题，更加坚定地走好体育法治的特色化发展之路。在改革开放40年实践与经验的基础上，新时代中国特色的体育法治将在保驾护航体育改革发展和体育强国建设中，展现新的作为，获得新的发展。