浅析高铁征地拆迁模式演变趋势

摘 要 随着“中国名片”高铁的诞生，高铁已经成为人们中远距离出行的重要交通工具。梳理自我国第一条高铁——武广高铁开建以来征地拆迁模式的演变过程，辨析当前盛行的“包干”模式的利弊，在此基础上对征地拆迁特别是铁路征地拆迁模式的发展趋势做出理性判断，可为未来的征地拆迁工作指明方向。

关键词 征地拆迁；模式；高铁；湖南省

中图分类号：F301 文献标识码：A

Abstract： With the birth of Chinas calling card high-speed railway， it has become an important means of transportation for people to travel in distance. In this thesis， the evolution process of the land expropriation and demolition mode since the construction of the first high-speed railway in China-Wuhan-Guangzhou high-speed railway is analyzed， and the advantages and disadvantages of the current prevailing “lump sum” mode are identified. On this basis， a rational judgment is made on the development trend of the land expropriation and demolition mode， especially the railway expropriation and demolition mode， which could indicate the direction for the future land expropriation and demolition work.

Keywords： land expropriation and demolition； model； high-speed rail； Hunan Province

0 前言

自2005年以來，我国高铁建设高歌猛进，铁路征地拆迁亦如火如荼。铁路征地拆迁有其特点：一是线路长，途径行政区域多，各区域征地拆迁政策不统一；二是征地拆迁面积大，被征地拆迁人口多，安置社保压力大，容易引发群访事件，影响社会稳定；三是征地拆迁时间长，少则二三年，多则四五年，政策变动性大，不可预测事项多。因此，铁路征地拆迁事关国民生计、经济发展、社会稳定，需要对铁路征地拆迁工作进行专项研究，与政策、法律相衔接，结合人民群众日益增长的生活需求，不断改进工作方式，才能切实促进高铁获得迅速有效发展。

1高铁征地拆迁模式回顾

回顾高铁征地拆迁历史，逐步梳理铁路征地拆迁如何随国家政策变化而变迁的过程。

1.1武广模式

2005年6月武广客运专线首先在长沙开工建设，作为我国第一条高铁，武广客运专线开建不仅标示着高铁第一次进入国人的视线，而且在铁路征地拆迁方面也具有划时代的意义。在武广客运专线之前，所有的铁路包括株六复线、京广线、石怀线、益娄线等，其建设、征地拆迁资金全部由铁道部出资，地方只负责征地拆迁工作。武广客运专线建设时，铁道部实行了投融资体制改革。改革的核心是改变征地拆迁资金的来源，即由铁道部出资转为当地政府出资。当地政府负责本行政区域内的征地拆迁费用，并将该项费用作为地方资本金入股武广客运专线。因此，为筹集铁路征拆资金，沿线各级政府分别筹办融资平台。湖南省筹建了湖南发展投资公司，负责武广客运专线湖南省征地拆迁资金的筹措，并作为武广公司的股东参与武广客运专线的运作、管理。武广客运专线于2009年建成通车，不仅标志着我国高铁时代的来临，也标志着投融资体制改革的试验成功。按此模式陆续建设了沪昆高铁、石长复线、娄邵铁路等项目。

1.2怀邵衡模式

怀邵衡模式又称为“包干”模式。时代在不断前行，铁路征地拆迁模式也在不断变化。2014年怀邵衡高铁的建设初始，又迎来铁路征地拆迁模式第二次变革。怀邵衡征地拆迁模式的核心内容是“包干”。包干的意思就是做活儿前谈价，谈完价活儿一次性打包给承包方。征地拆迁如何包干？较之前的征地拆迁有何不同？武广客运模式改革了征地拆迁资金的来源问题，但没有改变征地拆迁的实施方式，即沿线市县在征地拆迁过程中，发生的征地拆迁项目及费用经相关部门核实后，报省负责部门认可，签订征地拆迁协议，拨付征地拆迁费用。怀邵衡包干模式是先进行征地拆迁摸底调查，根据调查情况编制征地拆迁总费用，按测算的总费用省政府与铁路总公司签订总包干协议，然后省里与市县分别签订分包协议。相较于武广客运模式，包干模式有以下几个特点：一是增大了征地拆迁范围。从原来单纯的征地拆迁项目，把临时用地、“三电”迁改等项目也纳入征地拆迁包干范围；二是改变了资金拨付方式。从原来的先征地拆迁再拨款的方式，转变为先按调查数量拨款再实施征地拆迁；三是实物量计量依据不同。原来的征地拆迁，先征地拆迁后拨款，计量依据是与被征拆户签订的协议或合同。现在是先拨款后征地拆迁，计量依据是调查数量。采用包干模式实施的铁路项目，除怀邵衡铁路外，还有后续建设的黔张常、渝怀二线、张吉怀铁路等项目。

1.3常益长模式

经历了两次征地拆迁模式变革后，湖南省迎来了第三次征地拆迁模式的变革。前两次变革的投资主体是省级人民政府，从2018年开工建设的常益长铁路开始，地方政府将出资负责本行政区域内的征地拆迁费用。从省里统筹到地方各负其责，出资方的变化，对征地拆迁实施和省市县各个部门的职责定位都将产生重要影响。该模式的运作过程有待作者继续跟踪调查、研究。

2 高铁征地拆迁模式发展趋势

梳理13年来铁路征地拆迁模式的演变过程，对征地拆迁特别是对铁路征地拆迁的发展趋势作出理性分析，可为未来的征地拆迁工作指明方向。

2.1资金来源

从铁路征地拆迁的发展变化，可以清晰地看出铁路征地拆迁的资金来源变化。从武广客运专线投融资体制改革开始，铁路征拆资金来源逐步转变，由铁路方单一出资，到省级政府出资，再到地方市级政府出资。作者认为，铁路征拆资金的出资变化，是社会发展的必然。而且，随着社会发展，以后的铁路征拆、建设资金来源将更加多元化。原因如下：一是原来的铁道部变为铁路总公司，铁路方不再是国家的行政部门，而是国有公司。作为公司运作，不但要考虑国家建设需要，也要考虑公司的投资收益。铁路项目的征地拆迁投资大，时间长，回收期长，收益偏低，如所有投资都由铁路总公司承担，确实负荷太大，2014年铁路总公司贷款已达3万多亿，每年的贷款利息达1800亿元，更不用说本金、收益了。二是我国“八纵八横”的铁路网络大半正建设或已建成，国家已完成对大线路大项目的投资，剩下的一些区域性的项目，不影响国有铁路的占有比例。利用社会资金建小项目，减少国家投入压力，也是一种好的方式。这方面已有实践，譬如蒙西到华中运煤专线湖南省段就采取社会融资方式建设的。

2.2成本核算与控制

社会资金的进入打破铁路原有的管理模式，将引起铁路的管理变革。社会资金的进入，不但减少了国家投入，也客观上促进铁路的成本核算透明化和成本控制高效化。无论是武广客运专线、沪昆、怀邵衡等铁路，征地拆迁资金都由省里出资，但作为股东话语权很小。因为铁路的成本核算由铁路内部核定，如何分摊建设成本、运营成本，都是铁路方说了算。随着社会资本的进入，客观上要求有更透明化的成本核算和控制，对铁路方原有的管理方式提出新要求。

2.3管理机构

随着国家对重点项目专项资金的严格监管，对重点工程的管理机构提出新要求。现在从省到市、县（区）重点工程的征地拆迁工作，都是分线路设立指挥部，指挥部的负责人是临时委派，工作人员也临时从相关单位抽调。工程刚开工时，抽调人员多。工程后期，则留下少数几个人处理遗留问题。在管理上，没有统一的机构、人员安排，没有統一的管理体系，人员业务素质上也是参差不齐，各个指挥部各自为政开展工作。在有些市县，同时建设的几个项目，在补偿标准、安置方式、资金管理上互不相同，在政策的把握上尺度不一。因此，极易引发征拆上访事件，在专项资金的使用和管理上也存在隐患。随着审计力度的加大，国家反腐深度的加强，原有的工作方式已经不适合专项资金的管理，必须予以改进。作者认为，这次机构改革，应该会在这方面着力，通过机构常设化，人员固定化，提高对重点工程及其资金的使用管理。

3 “包干”模式利弊

怀邵衡铁路征地拆迁第一次提出了“包干”模式，源于中国铁路总公司（铁总计统〔2014〕97号）《中国铁路总公司关于加强铁路建设项目征地拆迁工作的指导意见》，文中提出“确定征地拆迁组织推进模式，新开工项目按征地拆迁费用合理包干组织实施。新开工路地合资（作）项目通过双方战略合作协议确定地方政府负责征地拆迁工作，并按照双方核定批复征地拆迁费用 “包干”完成。为进一步推进地方征地拆迁的“包干”方式，铁路总公司推出《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》（铁总计统〔2017〕177号），文中指出“落实征地拆迁出资，按照可研批复费用享受权益。总公司与地方政府合资建设的铁路项目，总公司按照‘地方政府出资不少于征地拆迁费用的原则与地方政府协商，明确地方政府的资本金出资额”。从前文表述的铁路征地拆迁的发展趋势，能够清晰地看到铁路总公司一步步推进铁路投融资的改革步伐，可以预见，“包干”方式符合铁路总公司的发展需求，以后也将是铁路总公司对铁路资金（包括建设资金和征拆资金）的主要融资方式。因此，作者认为有必要着重谈谈“包干”方式的优点与弊端。

3.1“包干”模式的优点

3.1.1明确了双方责任

铁路总公司与地方政府包干协议一旦签订，双方的权利义务在协议里予以明确，避免征地拆迁过程中的扯皮推诿。

3.1.2增强了征地拆迁工作效率

采用“包干”模式前，征地拆迁路地双方要共同参与每幢户、每块地的丈量、核实及谈判，省里按双方核实的实物量拨付资金。采用“包干”模式后，征地拆迁的丈量、核实在调查期内全部完成，一旦地方政府和铁路总公司签订包干协议，双方责任主体明确，征地拆迁问题全部交付给当地政府负责，铁路方全力着眼建设。地方政府明确了征地拆迁任务和责任，也会全力以赴完成征地拆迁工作。

3.1.3有利于遗留问题的处理

采用“包干”模式前，因征地拆迁问题涉及到还路、地下水恢复、安置、临时用地复垦等具体事项，从性质上很难区分哪些是征地拆迁问题，哪些是施工建设问题。因此，在建设后期，遗留问题的处理比较复杂。“包干”模式后，明确了双方的责任义务，很多遗留问题的责任主体明确到位，加快了遗留问题的处理进度。

3.2“包干”模式的弊端

3.2.1增大征地拆迁政策性风险

征地拆迁的原则是依法拆迁。在铁路征地拆迁过程中，从征地拆迁调查到完成征地拆迁工作，一般需要经历二到三年，甚至更长。而征地拆迁的政策，比如征地标准、拆迁安置标准，随经济发展情况三到四年需要调整。因此，按征地拆迁调查期测算的征地拆迁包干费用，与实际实施期间征地拆迁经费可能存在差距，“包干”模式增大了地方政府的政策性风险。

3.2.2增加地方政府的征地拆迁费用负担

“包干”模式把临时用地、地下水恢复、“三电”迁改等不属于征地拆迁的项目，一并纳入到地方政府征地拆迁出资范畴，增加了地方政府的征地拆迁费用负担。而且，按铁总计统

〔2017〕177号文件精神，以后按“地方政府出资不少于征地拆迁费用”的出资原则，还要逐渐把铁路建设费用转移给地方政府负担。在经济发达的省应该没问题，但如湖南省这样的中部省会，财政融资压力非常大。

3.2.3“包干”的征地拆迁实物量与实际发生的实物量不一致

“包干”的征地拆迁实物量来自于征地拆迁调查测算。征地拆迁调查测算不是实施征地拆迁，从丈量的尺度、费用的计算、法律程序上都有很大差异。为什么？因为征地拆迁调查测算数据没有得到被征地拆迁人的确认。征地拆迁调查时期，是处于项目的建设初期。从法律层面上，既没有办理征地手续，也没有实行“两公告一登记”程序。因此，征地拆迁调查的数据仅是地方政府和铁路方共同测量的数据，与真正的征地拆迁数量未必一致，肯定存在权属、面积、实物量上的差异。特别在厂矿企业的赔偿方面，与被拆迁人的诉求、补偿的项目、计费的依据，都有不少差距。在征地拆迁情况比较复杂的地方，当地群众突击抢建、抢种、抢栽的情况较多，加大了征地拆迁实施的难度。其次是征地拆迁实行市县包干，哪个市县都怕包干费用少，因此在调查测量时，地方政府在测量尺度和方式上都会尽量偏大，这也是造成“包干”的征地拆迁实物量与实施征地拆迁实物量有差距的重要原因。

4 结语

任何事物都有两面性。从铁路总公司的角度看，少花钱，多建路，提高建设效率，采取“包干”模式切实解决了这些问题，因此，“包干”模式还会继续推进。而地方政府为了地方经济发展，不得不迎合铁路总公司的发展理念，继续采用“包干”模式实施铁路征地拆迁。希望这些思考能为新建高铁工程征地拆迁工作的顺利开展提供有益帮助。

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