用土地制度改革撬动农村经济

黄晓芳

2015年，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并开始在全国33个地区实行为期两年的试点。2017年底，试点延期一年至今年底结束。这项改革进展如何？有何成效？近日，笔者走进试点地区之一的四川省成都市郫都區，看当地如何通过土地制度改革撬动农村经济，实现乡村振兴。

谁来主导土地入市

在成都市郫都区唐昌镇战旗村，有一条独具川西风格的旅游商业街，名为“第五季香境”。美丽的街道上，出售各种川味小吃、精美饰品。

这里，原是村集体办的复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼。村办厂在市场经济大潮中效益很差，几近破产。

2015年9月，这块面积为13.447亩的集体经营性建设用地挂牌拍卖，以每亩52.5万元的价格出让给四川迈高旅游公司。这是全国第一个以集体经营性建设用地入市为依托的田园综合体项目，也是四川第一宗、全国第二宗集体经营性建设用地入市项目。

“这个项目的一大特点是规划先行。”四川省成都市郫都区土地储备中心副主任杜锁平说，农村的一个突出问题是缺乏规划，造成村容村貌很不美观，同时也造成很大浪费。

所以，成都市郫都区在试点集体经营性建设用地入市时，把规划做在了前面。他们提出，要打破行政界线，实行多村连片规划。以战旗村牵头，专门编制了《郫都区乡村振兴战旗示范片区村级土地利用规划》，科学布局农村生产、生活、生态空间，为人才、资金、产业、文化进入乡村提供空间载体。

在这个规划里，郫都区打破传统的行政区划，坚持以多规合一为统领，打破行政界线，实行5个村连片规划，统筹生产、生活和生态用地空间布局，预留产业发展的规划空间，提升乡村土地利用价值。

成都市国土资源局副局长尹宏表示，要解决农村用地布局分散、利用低效等问题，必须以“城乡融合、多规合一、集约节约”的思路，编制乡村振兴战略实施建设总体规划，优化城乡产业分工与功能布局，重构乡村空间结构和经济地理。

规划有了，谁来入市呢？战旗村的方法是以2011年4月20日为准，按照“生不增死不减”的原则，共锁定1704人为集体经济组织成员，并将村集体资产均分持股。随后，经村民代表大会同意，成立战旗村资产管理经营的经济组织，注册成立了“郫县唐昌镇战旗资产管理有限公司”，村集体将资产注入该公司，并授权公司管理和经营。

战旗村党支部书记高德敏是村民眼里公认的能人。他说，“要想村民有积极性，必须让村民有自主性”。

为此，他们实施了民主讨论、民主协商、民主决策的“三个民主”，即村重大事务由村民代表大会民主讨论，土地入市方式、途径、底价由村民代表民主协商，入市后土地收益分配由集体经济组织成员或成员代表大会民主决策，村民的自主性和积极性大大提高。

如何实现多方共赢

集体建设用地入市获得一笔难得的收入，要让农民有获得感，是不是加大分红一分了之呢？

几经斟酌，战旗村不想把这做成一锤子买卖。高德敏介绍，入市所得收入分为三部分，20%用作货币分红，30%作为公益金，另外50%用作基础设施配套和经营性项目再投入。

“这样，避免分光吃光，可以保障村民长远生计。”高德敏说，土地也一样，确权登记后，村集体建设用地还有200多亩，这次仅出让了13.4亩，剩下的暂时不想出让，“手有余粮，心里才不慌”。

他们准备学习在已经出让13.4亩土地上长出的“第五季香境”，自主开发乡村旅游项目。

在战旗村十八坊，一条崭新的、充满乡村风情的街道已经建成，有卖酱豆腐的、现场包粽子的，生意红红火火。

高德敏介绍，这条街刚开张，是用收集的老房子建材翻新的，“成本并不高，这么整，村集体的资产就能越滚越大”。

据介绍，现在战旗村集体资产有4600万元，2015年以来集体经济收入达462万元，村民人均可支配收入达26053元，人均年收入增加800元左右。

外出的村民也开始返乡创业就业。在战旗村农产品交易中心，25岁的于静忙着向游客推销郫县豆瓣酱。她说，之前她在城里打工，现在村里的就业机会多了，就回来当上了售货员。

这次改革，同样激发了资本活力和资本下乡的积极性。据介绍，入市改革前，战旗村也曾探索建立现代农业股份合作社，用集体经营性建设用地入股，与城市资本合作投资旅游项目，但因无法取得土地使用证、不能融资，没有企业参与。

为此，郫都区创新风险分担机制，将集体经营性建设用地使用权纳入区农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市、区两级风险基金按4∶6比例分担收购处置的净损失。此外，对实施集体经营性建设用地使用权抵押贷款的金融机构，给予专项奖励等。战旗村出让的13.4亩用地，作为首宗入市地块成功融资410万元。

四川省国土资源厅政策法规处副处长刘晋宜表示，集体经营性建设用地入市获得了叠加效应，不仅显化了集体土地的价值，使村集体收入和农民收益明显增加，也为民营经济以及新产业、新业态提供了用地保障，促进了农村一二三产业融合。该改革还盘活了农村存量建设用地，规范了农村土地管理秩序，夯实了集体所有权。

系统思考农村问题

四川省国土资源厅副厅长王平认为，农村问题必须系统考虑，改革措施如果不系统化，很难对农村发展有实质性推动。

为此，2015年2月，成都市郫都区被列为农村集体经营性建设用地入市改革33个试点县（市、区）之一。2016年9月，他们承担了农村土地征收制度改革和建设用地二级市场建设试点任务，2017年底又增加了宅基地制度改革试点任务。

王平表示，需要增强集体经营性建设用地入市、农村土地征收、宅基地制度改革的系统性、整体性和协调性，强化和凸显土地制度改革在农业农村改革中的基础性和枢纽性作用。下一步，四川将在这方面继续探索，统筹平衡征地与入市的关系，统筹农村宅基地整理、有偿腾退与集体经营性建设用地入市的关系。

为此，今年初，四川省深化三项制度改革领导小组印发了《关于深化统筹推进农村土地制度改革三项试点工作的通知》，对延期阶段深化统筹三项制度改革提出了明确要求。

系统性同时体现在加强服务配套上。为此，成都市郫都区培育农村产权交易公司作为集体经营性建设用地入市、农房和宅基地使用权交易中介服务机构，为农村集体经济组织、用地企业提供“一站式”服务。

同时，需要力促产业发展，以培育可持续发展动力。据介绍，改革试点以来，成都市郫都区已引进特色田园综合体20余个，培育创意农业基地、农耕体验园等50余家，新增合作社、家庭农场等市场主体近1000家，打造了中国最有魅力休闲乡村、中国十大最美乡村等一批乡村旅游示范村。

此外，农村各项改革也需要系统思考，需要站在全局的思路系统思考城市和乡村的发展，把各项改革措施整合协调起来。在这方面，仍有大量的工作需要做。