煤改气发展的四个趋势

□ 孙 慧

未来清洁取暖和环境治理仍是煤改气发展的主力引擎；煤改气发展方向将发生微调，燃气壁挂炉和锅炉是主力增长领域，燃气发电进入减速通道；购销合同将成为“以气定改”的主要抓手；经济性仍是制约煤改气发展的关键因素。

煤改气不仅在一定程度上缓解了大气污染，减少了污染物的排放，让大气环境更加清洁，而且让百姓实实在在享受到政府的惠民政策。李晓东 供图

在“大气十条”收官、清洁取暖开局等因素作用下，2017年煤改气的典型特征是“超计划完成”“气源短缺”。2018年7月3日《打赢蓝天保卫战三年行动计划》出台，河北等地也相继出台新的补贴政策。在新的形势下，煤改气如何发展是相关业界人士关心的问题。本文将重点围绕这一主题，梳理煤改气发展现状、分析未来煤改气发展方向，并给出相关的政策建议。

2017年煤改气发展超预期

狭义上的煤改气是指现有燃料 / 原料由煤炭改为天然气；而广义上的煤改气不仅包括现有项目煤改气，还包括新建项目，主要是指在原有政策环境中使用煤炭，而在现有政策环境下使用天然气。本文分析的煤改气特指广义上的煤改气。

煤改气的利用方向主要有四个：燃气电厂、燃气壁挂炉、燃气锅炉和燃气窑炉。2017年，煤改气相关的四个利用方向年天然气消费总量共657亿立方米，约占大陆天然气消费总量2386亿立方米的28%。其中，燃气电厂是主要利用方向，2017年消费量322亿立方米，约占煤改气消费总量的49%；其次是燃气锅炉用气，消费量195亿立方米，占比29.7%；燃气壁挂炉居第三位，消费115亿立方米，占比17.5%；窑炉用气约25亿立方米，占比3.8%。

京津冀及周边和汾渭平原共涉及的北京、天津、河北、山东、河南、山西和陕西七个省市（以下简称“七省市”）是煤改气消费的重点地区，2017年共消费天然气249亿立方米，约占全国煤改气消费总量的38%。

与全国相比，七省市煤改气用气结构略有不同。由于北京、天津两地燃气电厂较多，电厂用气仍居首位，消费量106亿立方米，占煤改气消费总量的42.7%；受益于农村清洁取暖的推进，壁挂炉用气量超过锅炉用气，居第二位，壁挂炉消费76亿立方米，占比30.5%；锅炉消费量62亿立方米，占比25.0%；窑炉用气仍然较少，仅4亿立方米，占比1.8%。

煤改气四大发展趋势

1.清洁取暖和环境治理仍是煤改气发展的主力发展引擎。2017年12月5日，国家发改委等十部委联合发布《北方地区冬季清洁取暖规划（2017～2021年）》（“清洁取暖规划”），规划“2+26”城市2017～2021年累计新增天然气供暖面积18亿平方米，新增用气230亿立方米。其中，燃气热电联产新建 / 改造规模1100万千瓦，新增用气75亿立方米；燃气锅炉新建 / 改造5万蒸吨，新增用气56亿立方米；煤改气壁挂炉用户增加1200万户，新增用气90亿立方米；天然气分布式能源增加120万千瓦，新增用气9亿立方米。新增清洁取暖煤改气需求主要集中在城镇地区，新增146亿立方米，占比63%；农村地区新增85亿立方米，占比37%。

2018年7月3日，国务院正式印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（“行动计划”），提出继续实施燃煤锅炉治理，要求县级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉。重点区域基本淘汰每小时35蒸吨以下燃煤锅炉，每小时65蒸吨及以上燃煤锅炉全部完成节能和超低排放改造。

2017年12月煤改气后，保定市区东南13公里外的聂庄笼罩在天然气供应不足的阴影下。李晓东 供图

与2013年印发的《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）相比，“行动计划”扩大了燃煤锅炉治理的深度和广度，将淘汰每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉的范围由地级及以上城市建成区扩大至县级及以上城市建成区；对重点区域淘汰燃煤锅炉的容量由每小时10蒸吨以下提高至每小时35蒸吨以下；调整了重点区域涉及范围，汾渭平原（涉及11个城市）首次进入，珠三角退出，京津冀及周边地区和长三角地区则继续保留；明确提出，集中资源推进京津冀及周边、汾渭平原等地区的散煤治理，2020年采暖季前，京津冀及周边、汾渭平原的平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

而在大气污染治理的重点地区，截至2017年底除北京城六区和南部平原基本实现“无煤化”外，天津仅中心城区、滨海新区和环城四区全部35蒸吨及以下燃煤锅炉全部清零；河北仅设区市和省直管县建成区35蒸吨及以下燃煤锅炉全部淘汰；其他地区淘汰的锅炉则仍以每小时10蒸吨及以下为主；汾渭平原的清洁取暖工作才刚刚开始。

因此，可以预见未来煤改气仍有很大的增长空间。

2.煤改气发展方向将发生微调。“行动计划”在天然气的使用上，明确提出新增天然气的气量优先用于城镇居民和大气污染严重地区的生活和冬季取暖散煤替代，重点支持京津冀及周边地区和汾渭平原；有序发展天然气调峰电站等可中断用户，原则上不再新建天然气热电联产和天然气化工项目。

一直以来，我国对天然气发电如何发展未达成共识，导致天然气发电成为近年来政策调整最为频繁的天然气利用领域。从2013年至今，热电联产从“不再新建”到“有序发展”再到“不再新建”，调峰电厂从“有序发展”到“鼓励发展”再到“有序发展”。从2017年的《加快推进天然气利用的意见》到2018年的“行动计划”，天然气发电政策整体呈现收紧态势，主要背景是近两到三年国内天然气供应整体仍然偏紧，国家希望将新增天然气用于环保治理效果更加明显的生活和冬季取暖领域。

因此，可以预见未来几年内，燃气壁挂炉和锅炉将逐渐成为煤改气的主力增长领域；燃气发电用气量虽然仍将成增长趋势，但核准速度将大大减慢，整体进入减速通道，新增用气将以在建和已核准电厂为主。初步判断，2018～2020年七省市煤改气的用气需求将增加230亿立方米。其中，燃气锅炉占比35%，壁挂炉占比32%，电厂占比29%，窑炉占比4%。

3.购销合同将成为“以气定改”的主要抓手。2017～2018年采暖季“气荒”的原因之一是地方政府煤改气推进组织力度不大。部分地方政府在推进煤改气过程中层层加码，未充分考虑资源落实程度，导致实际煤改气用户与国家计划出现较大偏差。

表1 近几年天然气发电主要政策列表

从“清洁取暖规划”到“行动计划”再到9月5日发布的《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（《若干意见》），无不强调煤改气要坚持“以气定改”。“以气定改”已经成为避免冬季“气荒”和分清责任主体的主要手段之一。而供用气双方的购销合同将成为“以气定改”的主要抓手。《中国天然气发展报告（2018）》提出要建立完善天然气领域信用体系，对相关合同违约及保供不利的地方和企业，根据情形纳入失信名单，对严重违约失信行为实施联合惩戒。

同时，购销合同也是企业市场行为合法合规的必然要求。从2016～2017年采暖季石油公司在国家价格权限范围内首次大规模调价至今，地方、用气企业、石油公司三方在用气价格、供应气量等方面上已博弈多次。这其中供用气双方是否签订购销合同，合同条款是否合法合规起到关键作用。

4.经济性仍是制约煤改气发展的关键因素。与煤炭相比，不管是在煤改气领域，还是在其他利用领域，天然气取暖经济竞争力弱是不争的事实。在现行条件下，煤改气与补贴息息相关。改造环节需补贴，利用环节同样离不开补贴。中央财政补贴力度多大，地方财政是否雄厚，直接制约煤改气的发展规模。

一方面，国家层面的补贴力度在加大。2017年5月16日财政部《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，确定首批试点城市12个，3年示范期内直辖市每年10亿元、省会城市每年7亿元，地级城市每年5亿元，合计补贴总金额共219亿元；2018年8月27日，第二批共23个试点城市公示，参照第一批补贴力度计算，3年补贴总金额约351亿元。两批试点城市共计35个，覆盖绝大部分京津冀及周边和汾渭平原相关城市（40个）。

另一方面，典型省份煤改气补贴力度出现缩小势头。根据《河北省2018年冬季清洁取暖工作方案》，户内燃气设备购置安装投资省级补贴每户最高不超过1350元，低于2017年廊坊的2700元 / 户；村内入户管线投资补助省市两级共2000元/户，低于2017年廊坊和石家庄的4000元/户；采暖用气气价补贴省市县三级0.8元/立方米、最高补贴960元，考虑到居民和非居价格机制并轨后居民用气价格的上涨，补贴力度低于上年。

表2 河北省煤改气补贴力度变化

煤改气相关政策建议

1.加快储气能力相关政策的落地。储气调峰设施建设严重滞后一直是煤改气发展的短板，也是采暖季“气荒”的主要原因之一。2014年国家发改委第8号令《天然气基础设施建设与运营管理办法》（《办法》）首次提出到2020年天然气销售企业拥有不低于其年合同销售量10%的天然气储备量；县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域平均3天需求量的应急储气能力。在天然气尚未实现完全市场化运作的大背景下，储气调峰价格尚未建立，调峰设施投资和储气费用回收渠道不明确，企业建设储气调峰设施的积极性不高。而《办法》颁布后，国家也并无相关的配套支持措施和考核办法等政策出台，导致《办法》留于纸面。2018年4月26日国家发展改革委、国家能源局《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》再一次强调了2020年“供气企业10%、城镇燃气企业5%、地方日均3天”的储气能力目标；同时提出要构建储气调峰辅助服务市场，加强储气调峰能力建设情况的跟踪调度，对推进不力、违法失信等行为实行约谈问责和联合惩戒。

但从目前来看，2020年实现目标有较大难度，部分城镇燃气企业对政策理解不到位，仍处于观望状态。建议国家一是进一步出台更为具体的配套支持措施和考核办法，如储气能力建设补贴资金；二是尽快理顺价格机制，加快促进调峰市场化运作，逐步建立储气调峰服务市场。

2.燃气锅炉“低氮改造”正式提上日程，“低氮排放”国家标准急需出台。从2016年社会对天然气氮氧化物排放的质疑开始，燃气锅炉“低氮改造”逐渐走入人们的视野。2018年“行动计划”首次从国家层面提出燃气锅炉要基本完成低氮改造，这意味着燃气锅炉大面积实施“低氮改造”正式提上日程。但目前，什么是“低氮改造”还没有统一的定义。

目前重点区域燃气锅炉氮氧化物排放执行《我国锅炉大气污染物排放标准（GB 13271-2014）》中的特别排放限值，具体为150毫克 / 立方米。2016年北京在全国率先开展了燃气锅炉低氮改造；自2017年4月1日起，北京市新建锅炉氮氧化物排放浓度需控制在30毫克 / 立方米以内，高污染燃料禁燃区内的在用锅炉氮氧化物排放浓度需控制在80毫克 / 立方米以内；并配套制定了相应的补贴政策。从北京实践来看，国产低氮燃烧器在自控水平、氮氧化物达标稳定性等方面与进口产品相比仍有一定差距。

由于“低氮改造”标准将会对地方煤改气锅炉的设备选型、补贴力度等产生深远影响，因此建议国家一是尽快修订锅炉大气污染物排放标准，给出“低氮排放”要求的氮氧化物排放浓度；二是同步实施燃煤锅炉超低排放改造，尽可能使燃煤与燃气的氮氧化物排放处于相同水平。

3.未来几年对农村煤改气安全平稳运行予以重点关注。2017年“突击整改”成为农村煤改气的标签之一，出现了管理混乱、质量低劣等问题。一方面，部分企业拿到项目后，自身没有设计、施工和管理能力，层层转包，工程质量水平不高；甚至出现煤改气地区官员到厂家“抢货”、壁挂炉整机厂家到配件厂家“抢货”的现象。另一方面，农村地区配套的壁挂炉大都属于中低端产品，质量相对较差，部分品牌后续的售后服务难以保障。

因此，建议国家未来几年对农村地区天然气供气管线和壁挂炉的安全运维等工作予以重点关注，避免好事变坏事，也避免因设施不能正常使用出现“返煤”现象。