特朗普政府产业政策的基本特征

□郧彦辉

美国当前产业政策的保护主义色彩过于浓厚，在赢得中期选举后，特朗普政府有可能对当前的产业政策进行微调

长期以来，美国虽然标榜自己没有专门的产业政策，但其历届政府都在制定和使用实质意义上的产业政策。特朗普自上任以来，美国政府事实上已经发布了不少产业政策，虽然分散于联邦法案、发展计划、行政措施中，但“形散而神不散”，可以视为“特朗普式产业政策”，其核心目标是重振美国制造业，保持竞争优势，促进经济发展。

特朗普政府产业政策的三大特征

1.保护主义。在特朗普政府之前，美国历届政府均奉行自由主义，在国内积极培育自由竞争市场，在国际上推行自由贸易政策，建立并维护各种自由贸易规则，通过倡导和维护自由主义，在全球经济体系中维护自身的主导地位，凭借雄厚的综合实力称霸全球。

随着国际形势和美国国内社会经济发展态势的变化，特朗普反其道而行之，奉行保护主义，其基本逻辑是从“一切为了美国”出发，以贸易保护主义和投资保护主义为原则，减少美国的贸易逆差；对其他国家实施贸易制裁，阻止或滞缓这些国家优势产业或潜力产业的发展，以此换取美国发展的时间和空间，促进本土产业的振兴和创新性发展，从而保障美国在全球长期居于领先地位。从表面看，特朗普政府的产业政策与此前的自由主义已分道扬镳，但实质上，在维护美国霸权上仍然异曲同工。

2.战略性减负。与一般国家着眼于为企业减负的通行做法不同，特朗普政府主要着眼于宏观经济发展，从国际关系、国家战略以及企业等层面同时发力，“以退为进”，降低国家成本支出，减轻企业发展的各种内外部负担，为企业发展保驾护航。

从贸易方面看，2017年1月，特朗普签署行政命令，正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。特朗普认为，该协定要求成员国之间相互给予优惠，对美国制造业发展严重不利，是美国“潜在的灾难”。对美国来说，退出TPP就意味着减少美国政府必须负担相应义务的成本。

从环保方面看，2017年6月，特朗普正式宣布退出有190多个国家参与的《巴黎气候协定》。特朗普认为，该协定影响了美国具有传统优势的煤炭、石油等能源产业的发展，减少了就业机会，还将导致美国损失3万亿美元的国内生产总值，增加美国成本支出。退出之后，美国可以不用承担相应的减排义务，企业的负担将会减轻，有利于促进传统能源产业的发展。基于同样的理由，在美国国内，2017年10月，特朗普政府废除了奥巴马政府的《清洁能源计划》（Clean Power Plan）。

从企业减负方面看，2017年12月，特朗普签署《减税和就业法案》，大力减少企业发展成本。比如，将企业所得税的税率从35%降低到21%，取消累进递阶；取消替代性最低限额限制；对于“穿透实体”类企业，非工资薪金部分的收入可享受20%的税前扣除；对股息所得从全球征税的“属人原则”转变为“属地原则”，对来自海外子公司（持股10%以上）的股息免税，对境外企业利润所得改用免税法。据估计，这次税改是近30年来美国规模最大的税改，将大大降低企业负担，同时有助于促进制造业企业回流。

3.选择性国家干预。不同于奥巴马再工业化的政策定位于高端制造业，特朗普政府对产业发展进行了选择性干预，即对最传统产业和最新兴产业实行“两手抓，两手都要硬”。

多措施保障传统制造业发展。特朗普政府重振煤炭、汽油、钢铁等传统行业，所采取的措施可分为三类。一是松绑。包括放松天然气的出口限制，重启“拱心石XL”管道和达科他管道建设，加快环境审查和高优先级基础设施项目的审批，废除环境质量委员会针对温室气体排放和气候变化的政策指导。二是减压。采取贸易保护手段，减少来自外部的竞争压力。特朗普曾提出，“通过数据分析，钢铁和其他许多行业被几十年的不公平贸易和糟糕的政策摧毁”。2018年1月，美国商务部在一份国家安全调查报告中建议，为了使美国钢铁业的产能利用率恢复到80%，应对进口钢铁和铝实施关税、配额等进口限制措施。2018年3月，特朗普宣布对钢铁和铝进口分别征收25%和10%的关税。三是创新。2017年11月，美国能源部长宣布授权国家实验室承包商使用技术商业化协议（ACT）。通过消除愿意与能源部国家实验室合作的企业和其他实体的体制阻碍，促进技术转让，推动美国能源创新。

积极推动高技术产业发展。特朗普政府积极推进纳米技术、先进计算和人工智能等新技术的研发；鼓励科学家并培育创新经济；放宽对无人机的监管。同时，还利用相关规则保护本土产业。比如，美国外国投资委员会（CFIUS）通过加强审查干预外资的进入，叫停了Canyon Bridge 基金收购美国FPGA芯片厂商莱迪思半导体、博通收购高通等。

特朗普政府宣布废除奥巴马政府的《清洁能源计划》。

特朗普政府产业政策的效果与走向

1.产业政策的短期成效已经显现。美国经济实现稳定增长。近年来美国经济的稳定增长，有奥巴马政府政策效果延续之功，但更多要归功于特朗普政府产业政策的效用。在特朗普执政期间，美国实际GDP增长率平均为2.5%。2016年，美国GDP实际增速为1.5%。2017年，经济增长率达到2.3%，其中2017年第二、三季度增速超过3%。据美国产业协会的数据，2018年第二季度，调整后的美国实际GDP增长4.2%，达到近4年来的季度最佳水平。

制造业就业水平稳步回升。特朗普执政以来，为美国创造了30.4万个制造业岗位，增加了就业机会。美国劳工统计局的数据显示，2017年，美国的平均失业率为4.1%。2018年8月，失业率降低至3.9%，为近半个世纪以来的最低水平，制造业的失业率为3.2%。近期的盖洛普民意调查结果表明，约有2/3的美国人认为当前有机会找到一份好工作。

制造业企业不断回流。富士康宣布在美国威斯康星州投资100亿美元建设液晶面板厂。通用电气时隔50年后在肯塔基州路易斯维尔市设立新厂，将冰箱冷冻室生产线从墨西哥搬回美国本土。卡特彼勒将整机组装业务搬回美国。福特取消了在墨西哥的投资计划，而转向美国。

消费者信心水平得到提升。2018年8月，美国的消费者信心指数达到2000年10月份以来的最高水平。美国联邦储备理事会的两份年度调查报告也显示，美国家庭感觉生活更稳定。这表明，在短期内，美国经济仍将处于稳步增长状态，消费者对当前美国的经济发展状况比较满意。

2.美国产业政策走向预判。特朗普政府已出台的产业政策大部分是兑现竞选时的承诺，短期正面效果明显，获得了美国民众的支持，对特朗普赢得中期选举极为有利。但从长期来看，当前这些产业政策的保护主义色彩过于浓厚，以邻为壑的单边主义取向对美国产业长远发展和国际领导力提升都极为不利。因此，可以预测，在赢得中期选举后，即在确保了国会中共和党的多数地位以及在36个州长选举中占据优势地位之后，特朗普政府有可能对当前的产业政策进行微调，预计可能的调整主要有：缓和针对欧盟、加拿大、日本等盟国的贸易保护举措；集中力量与中国进行长期的各领域内贸易谈判；对各国的技术创新领域继续打压，并抢先制定技术标准和技术实施规则等。

对中国的建议

1.发挥产业政策的信息引导作用，继续坚定支持中国优势产业发展。一是积极推动传统产业转型升级，利用高新技术改造传统工艺，提高资源使用效率，促进钢铁、有色等产业绿色循环低碳发展。二是进一步促进新产业、新业态发展。引导资源集聚，在新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、高端装备制造等战略新兴产业实现突破性发展。推动产业集聚发展，打造具有影响力的产业集群。三是优化产业创新发展环境。大力营造竞争有序的市场环境和高效的政务环境，为企业发展提供良好的服务保障。

2.充分利用国际规则，冷静应对贸易摩擦。一是建立和强化合作机制，切实保护企业权益。积极与主要贸易伙伴建立平等对话机制，加强双边或多边合作。以G20、金砖国家、上合组织等平台为基础，打造国际合作新平台。二是积极利用国际规则解决争端。比如，充分了解和利用WTO的磋商、专家组建议、上诉、执行、报复等争端解决机制。三是积极推进和参与国际新规则的制定，推动全球自由、公平贸易体系建设。