中国环境经济政策的演化特征

□林永生 吴其倡 袁明扬

过去40年，中国环境经济政策从无到有，逐渐发展演化，迄今已形成种类齐全、内容丰富、强调市场、注重配合的政策体系

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。设计实施科学有效的生态环境保护制度是变“绿水青山”为“金山银山”，推动建设生态文明和美丽中国的重要内容。中共十九大报告明确提出要“实行最严格的生态环境保护制度”，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。环境经济政策是指运用市场经济的规律，使用财政、税费、信贷、保险等经济手段，对市场主体行为进行调节，以实现经济与环境协同发展的政策体系。环境经济政策作为环境治理体系中的重要组成部分，其作用愈发突出。自1978年改革开放以来，如何处理好政府与市场之间关系成为各个领域、各个产业都着力解决的关键课题之一，环境保护亦不例外。纪念中国改革开放四十周年之际，结合国际环保政策的变化趋势，梳理归纳中国环境经济政策的演化特征，识别趋势规律，发现存在问题，给出对策建议，对于完善中国环境治理体系、推动生态文明建设，具有重要意义。

国际环保政策的变化趋势

20世纪60年代，西方世界反思传统工业文明、特别是粗放增长方式给经济社会发展和生态环境带来的负面影响，绿色运动兴起，随后各国陆续开始重视环境保护与治理，采取的政策手段，除了环境立法和宣传教育之外，主要可分两类：一类是命令控制手段（Command-Control，有时也称直接规制），通常表现为设置统一的能效与环境标准，更直接地限制产量、控制价格或实施行政处罚等，多体现计划思维；另一类是主要基于市场的环境经济政策，包括环境税（费）、节能环保补贴、排放权交易等措施，主要反映市场决定资源配置的理念。半个多世纪以来，尽管不同时期、不同国家的治污思路和手段不尽相同，但总体趋势是由命令控制手段转向主要基于市场的环境经济政策，通常认为20世纪90年代是这种转向的分界点。

1.命令控制手段曾经颇受欢迎。命令控制手段包括标准、命令和禁令，又可分为技术规制和执行规制。技术规制时，排污者基本没有自由选择的余地，彼此之间不能进行排污许可证或排放权交易，环保当局强制指定了污染控制方法和技术，排污者丧失随时间降低成本和提高污染控制效率的机会。执行规制是对产量或污染物排放量强制实行某种限制的一种规制，在执行标准条件下，企业灵活性大大增强（伯特尼、史蒂文斯， 2004）。

在20个世纪80年代末期以前，几乎所有利益相关方都支持采用命令控制手段解决环境污染问题（史蒂文斯,1998）。例如，对排污企业或相关行业协会而言，能效或环境标准给企业增加的额外成本更低且利于提升企业自身竞争力，因为这些标准的设定通常参考现有企业或行业中的技术水平和投入要素，还要求采用新的资源或技术设备等。再比如，很多环保组织也比较反对经济激励工具，可能是哲学理念上的原因，环保主义者通常把环境税或可交易的排污许可证理解为“污染通行证”（马歇尔·桑德尔，1997）。此外，环保机构认为，即便环境税或可交易的排污许可证能够降低污染物的总体排放水平，但却易于导致污染物排放集中于某个地区，造成“集聚效应”或说“热点效应”（查德·雷维兹,1996）。

2.环境经济政策逐渐为人认可。长期以来，经济学家大多倡导使用经济激励工具而非命令控制手段来解决环境污染问题。科斯定理产生之前，对于环境领域因负外部性引致的污染问题，经济学界提议的主要解决办法就是征税，监管者对每单位污染物征收在数量上等于边际社会成本的税收，就能确保排污者会把他们造成的污染损害内部化，从而实现最优的污染水平（庇古,1920）。科斯定理提出以后，人们对于环境污染有了新的成因分析和治理思路，通过重新界定那些初始被模糊定义的产权来加强环境保护成为可能。如果清洁的空气和水能够作为一种财产形式，所有者的相应产权能够在市场上交易，那么私人部门能够以成本有效的方式配置和使用这种财产。克罗克·汤玛斯 （1966）和戴尔斯 （1968）分别提出了一种可交易的排污许可证体系，这也提供了另外一种市场化的解决途径：监管者只需要设定允许的总排放量（the Cap），依据相应的排放限额分配权利，并且允许个体排放源去交易排污许可直到达成最优配置（成本有效）。因此，理论上讲，设计很好的污染税或可交易的许可证体系，就能将实现某一特定环保水平的总成本降到最低。

解决污染控制问题需要某种程度的放权，有效的污染物排放取决于企业的成本和收益特征，这是以往的环境规制部门通常容易忽略的。放权也就意味着采用经济激励工具，一旦放权，排污数量就会变成企业的战略选择行为（达根和罗伯茨, 2002）。从目前趋势来看，政策制定者越来越倾向于采用环境经济政策，自20世纪70年代开始，美国环保署开始引入可交易的许可证概念，旨在控制地区性空气污染。20世纪80年代，这种政策被正式使用，主要用于淘汰含铅汽油以及破坏臭氧层的一些空气污染物（如有机碳之类）。步骤最明显的就是1990年美国清洁空气法案修正过程中实施的、旨在控制酸雨的SO2排放权交易，目标是到2020年美国实现SO2排放量较1980年减少50%（史蒂文斯, 1998）。总之，在世界各国控制污染的努力和探索实践过程中，利用市场机制与规律的信号激励作用去治理污染、保护环境变得越来越重要了。

有意思的是，为何过去支持命令控制手段的各方都开始逐渐接受并转而支持基于市场的环境经济政策了呢？经济学家们乐于相信，一是人们对基于市场的环境经济政策的理解日益加深，逐渐认可并接受。还有一个重要因素就是治污成本持续增加，使得政府开始关注政策工具本身的成本有效性，环境经济政策在这方面显然更有优势（林永生，2016）。

中国环境经济政策的演化特征

过去40年，中国环境经济政策从无到有，逐渐发展演化，迄今已形成种类齐全、内容丰富、强调市场、注重配合的政策体系。

1.种类齐全。改革开放初期，中国环境经济政策主要有排污费，随着环保工作进一步推进，越来越多的政策措施不断涌现，种类渐趋齐全。1984年颁布的《国务院关于环境保护工作的决定》指出，要成立国务院下属的环境保护委员会，并将环保能力建设纳入中央和地方的投资计划。补贴与专项资金等财政手段，同排污费征收一道成为20世纪最后20年里中国最主要的两种环境经济政策。进入21世纪，中国开始重视研究并实施绿色税收制度。2006年发布的《关于保险业改革发展的若干意见》将环境污染责任保险政策也提上日程。此后，环境责任保险从试点发展到对部分行业强制实行，成为环境经济政策的有效组成部分。随着2007年国家环保总局、中国人民银行等一系列政策文件的出台，绿色信贷作为一种重要手段也正式进入环境经济政策的大篮子。绿色信贷鼓励向环境友好型企业适当放宽授信额度，对高污染高风险企业严控信贷增长，以达到节能减排，促进经济绿色发展的目的。排污权交易政策的引入也是环境经济政策中一项重要的改革。国家发改委于2011年选择北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳七省市开展碳排放权交易试点，之后逐渐推进排污权有偿使用和交易试点；2017年，启动了全国碳排放权交易，逐步建立全国各行业统一的碳排放权交易市场。此外诸如生态补偿、绿色采购、绿色价格等政策也都相继发展起来（李晓西，2017）。

2.内容丰富。中国早期环境经济政策（如排污费）的着力点主要集中于工业“三废”（废水、废气、固体废弃物）治理。随着经济社会发展，各类环境问题凸显，环境经济政策涉及的内容日益丰富，逐渐向各个领域延伸，成为涵盖城市与农村，横跨生产、流通与消费环节的全方位政策体系。

在城市环境治理方面，汽车尾气排放问题越来越严重。2010年，国家开始运用财政手段对节能环保汽车进行补贴。如财政部、发改委和工信部联合印发的《“节能产品惠民工程”节能汽车（1.6升及以下乘用车）推广实施细则》就提出，“对消费者购买节能汽车给予一次性定额补助，补助标准为3000元/辆，由生产企业在销售时兑付给购买者。”与此同时，配套税收政策也及时跟进，《关于减征1.6升以下排量乘用车辆购置税的通知》指出，“对2010年1月1日至12月31日购置1.6升及以下排量乘用车，暂减按7.5%的税率征收车辆购置税。”

农村环境治理近年来也受到各界高度关注。2009年出台了《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》，2011年又进一步扩展，针对饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理及畜禽养殖污染治理等农村典型的环境问题安排了专项资金。

较之于以往政策多关注企业排污等末端治理，新时代的环境经济政策对生产前端的问题也重视起来。脱硝脱硫电价附加的激励，可再生能源发展基金的建立，光伏发电产业税收优惠政策的推广、清洁能源发电的价格补贴，无一不在起点上就强调绿色生产。此外，中国环境经济政策还注重消费领域，力求通过价格机制引导消费者选择绿色消费的方式。2011年起，居民生活用电试行阶梯电价，2013年起，城镇居民用水、用气阶梯价格制度相继推行。除此之外，环保部还联合商务部、工信部于2014年发布了《企业绿色采购指南（试行）》，引导企业实行全流程的绿色采购，包括包装、物流、使用、回收利用等各环节的环境保护，这意味着流通环节的绿色化也进入了环境经济政策制定者的视野之内。

3.强调市场。和国际趋势相仿，中国早期的污染治理也多采用命令控制手段，简单直接，行政色彩较浓，往往不够灵活。不过，随着中国环境经济政策种类齐全、内容丰富，也开始重视利用市场机制解决环境问题，激励和引导企业、消费者实现绿色生产、绿色消费。关于这一特征，最突出的表现就是排污权交易制度的引进和推广。排污权交易制度起源于美国，其核心思想就是建立合法的排污权，并允许该权利在经济主体间自由交易，以此控制污染物的排放。中国从20世纪90年代引进试点，到21世纪第二个10年里逐渐推广，再到2017年正式启动全国碳排放权交易，政策施行的范围越来越大。

中国环境经济政策强调市场的另一表现，就是鼓励社会资本进入环保领域。以垃圾污水处理厂为例，此前由政府投资建设的工厂多存在效益低下、运行维护不力等问题。2002年起，中国开始推行特许经营制度，随后越来越多的民间资本进入到垃圾污水处理领域，大大提高了环境设施的生产效率。最近五年，相关政策更是频频提及政府与社会资本的合作，这对于引入市场机制，提高资金使用效率具有积极意义。国家发改委2014年下发文件表示“污水及垃圾处理等市政设施、水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式（政府和社会资本合作）”；同年，国务院办公厅在《关于推行环境污染第三方治理的意见》中提出“对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施，采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本，通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式盘活存量资产”；2015年，财政部与环保部又提出“要合理划清政府与市场的边界，对可以通过市场解决的大气污染治理项目，要积极引入社会资金”；2015年，《水污染防治专项资金管理办法》提出对采用PPP模式的项目在财政上予以倾斜支持；发改委支持燃煤电厂推行环境污染第三方治理，主要采用特许经营和委托经营的方式，鼓励发挥环境服务公司的专业优势。

表 中国环境经济政策演化历程中的部分重要事件

4.注重配合。中国环境经济政策还注重与其他环保工具之间的配合。其他环保工具，除了前文所述的命令控制手段，还包括环境立法、环境教育等。环境立法是环保工作的基础和前提，中国自1979年颁布实施《环境保护法（试行）》以来，环境立法持续稳步推进，立法数量日益增加。特别是进入21世纪，环保立法更加密集。以10年跨度为计，1980年至1989年共有5部环保法律，1990年至1999年为5部，2000年至2009年有13部，2010年至今已出台9部环保法律，中国环保事业的法治化进程明显加快。此外，环境教育也受到高度重视，环境保护部门通过海报、视频、科普知识等推广环保理念。

现存问题与对策建议

不过，中国环境经济政策仍然存在一些问题，有待调整和完善。

1.部分政策的功能尚未充分发挥。2008年前后，源自美国的金融海啸引发全球经济衰退，世界范围内亟待寻求新的产业引擎。在此背景下，联合国环境规划署倡导和推广绿色经济，各国纷纷颁布绿色新政，兴起绿色潮浪，中国也先后实施了绿色信贷、绿色保险、绿色证券以及碳交易等一系列绿色金融制度。但总体来看，这些政策功能尚未得到充分发挥，原因较为复杂，既因为相关金融企业或部门对绿色发展的决心和认识不够，也和中国节能环保产业自身发展不成熟、盈利性不高有关，还有部分原因在于宏观政策不到位。比如，碳排放权的初始指标分配、强制性减排约束、以及后期的绩效考核与奖惩机制等问题均未得到实质性解决。

2.现有环境保护税在征税对象、污染物种类、征收标准等方面仍需优化。依据《中华人民共和国环境保护税法》，中国“向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人”，这意味着中国的环境保护税将主要针对工业源污染物排放，对生活源污染物影响有限。即便在工业源污染物方面，中国环境保护税主要是依据废水、废气、固体废弃物、噪音等主要污染物类型及其相应污染物中的危险成分制定征收标准，而没有考虑不同行业的污染物排放量、特别是行业产品的供给价格弹性和需求价格弹性，因为排污单位根据其产品供求弹性的大小能够不同程度转嫁环境税负，进而影响环境税对企业生产和排污决策的效力。

回顾过去，改革开放40年来，正是得益于环境经济政策不断发展演化，渐趋科学合理并注重与其他环保工具间的配合，中国生态文明制度体系加快形成，生态文明建设成效显著。展望未来，通过加强环保、财政、金融等部门之间的协调，破除政策壁垒，大力发展绿色金融，同时进一步优化环境保护税的税制设计，必将使得中国环境经济政策更加完善，在生态环保领域体现政府调控与市场决定作用的有机结合，最终促进中国生态文明建设。