加快生态文明体制改革 建设美丽中国

■ 王青峰

当前，生态文明话语体系备受全社会的普遍关注。人们在注重满足物质需求和精神追求的同时，也要求社会提供更多优质生态产品。与之相一致，我们赖以生存和发展的生态载体，更应该成为人与自然和谐共生的生态家园。而要实现这一点，就要求我们必须尊重自然、顺应自然、保护自然，营造生态良好和环境友好的生态治理格局、产业结构、生产方式、生活方式，正如习近平总书记在十九大报告中所指出的那样，“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”

注重生态文明的思想有着深厚的历史渊源，生态文明的概念与理论起点都是土生土长的“中国智造”。中国古代儒家、道家都曾旗帜鲜明地提出“天人合一，崇尚自然”，反对向自然毫无节制地索取。近年来，党中央也是高度重视生态文明建设，生态文明建设在顶层设计层面上逐步完善和成熟。在党的十八届三中全会上把加快生态文明制度建设纳入全面深化改革的重大战略部署中以来，全社会进一步明确了“紧紧围绕建设美丽中国”这一生态文明体制改革的目标，特别是2015年9月通过的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），作为生态文明领域改革的顶层设计，成为引领生态文明建设的纲领性文献。《方案》进一步明确了“用制度保护生态环境”这一生态文明体制改革的路径，进一步明确了“推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”这一生态文明体制改革的定位，对于我国生态文明建设具有重要的战略意义。

另外，《生态文明体制改革总体方案》也为加快建立系统完整的生态文明制度体系，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，提出生态文明体制改革的总体要求提供了条件。按照《方案》的规划，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

生态文明体制改革是解决“新时代社会主要矛盾——人民对美好生活的向往与发展不均衡、不充分之间矛盾”的关键一环。但是，具体推进落实的工作却是异常艰难。特别是对于生态文明欠账较多、推进难度较大的资源型地区来说，体制改革的成功与否，无疑是未来制约其长远发展的瓶颈。

首先，确立观念自觉是当前推进生态文明体制改革的首要难题。尽管当前国家在推进生态文明改革方面已经明确了路线图，但是，在生产方式、生活结构、治理理念、发展思维等诸多方面，远远没有达到或形成推进生态文明的观念自觉。既没有形成在发展经济社会价值层面的生态化，也没有形成与具体生态环境问题和生态习惯相匹配的生态伦理，更没有形成体系完善的生态体验、生态社区及生态研究智库。这使得生态文明体制改革的靴子久拖不决，难以落地。这种观念的缺失使得中央提出的“六个理念”仅仅停留在生态文明体制建设的指导思想层面，而难以真正落地生根，转换成加快生态建设与经济发展的具体效果。毕竟，生态文明体制改革是一个大体量活，涉及的部门多，加之，部门彼此之间的利益冲突盘根错节，作为利益相关者必须要用“六个理念”来统一思想，要首先树立观念自觉，进而通过制定具体细致的实践路径图以推动生态文明体制的改革。

其次，难点在于要更加明确法治约束的导向，用制度来加快生态文明体制改革，用制度来促进和保障实现青山绿水的政策初衷。很显然，实现这一点，缺乏法治环境的大框架是不会打出漂亮的组合拳的，对那些造成生态环境损害的责任者除了在经济方面惩之以赔偿，还要依法追究相应的刑事责任。正如习近平总书记在《决定》的说明中指出的那样，“改革生态环境保护管理体制，就要加强环境保护基层执法力量，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。”通过在全社会确立生态法治导向，使人们在思想意识深处形成保护生态、爱护生态的观念自觉，在行动中养成不破坏生态环境、不打破生态平衡的守法行为。

第三，难点在于经济利益的再分配，特别是生态补偿与生态保护修复资金更是一块难切难分的蛋糕。这就要求建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。同时制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予适当支持。整合现有政策和渠道，按照山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法。

再次，难点在于生态资源经营管理主体的权责落实不明确，健全自然资源资产产权制度与建章立制工作推进难度大。自然资源资产产权制度归属不清晰、权益分成与责任归属不明确，直接导致了对自然资源所有者不到位、所有权边界模糊。与之相一致，对经营过程的监管就会失效。这些问题叠加在一起就形成了污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。所以，从当前的问题出发，迫切需要形成市场化进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不够深入的瓶颈。

此外，难点还在于建立激励技术创新来改善生态环境的体制机制。当前，生态环境中雾霾等问题的解决必须转换思路，依靠技术创新来实现根本性、长期性的治理。这就要求在体制机制上形成有利于调动技术创新的良好氛围，激发全社会群策群力的创新热情，形成以改善环境质量为导向，多方参与的环境治理体系。

加快推进生态文明体制改革面临的问题繁多，但是办法总比困难多，面对如此多的问题我们只能勇敢面对，而确立“政府+市场”的双驱模式则是加快生态文明体制改革的重要方式。

要想加快生态文明体制改革，离不开“政府+市场”的双驱模式。确立“政府+市场”的双驱模式理念，推进生态文明体制改革，用正确的理念引领生态建设。当然这是就操作而言的，这与中央政治局提出的“六个理念”并行不悖。只有这样才能保证把国家对生态体制改革的诸多规划落到实处。

推进生态文明体制改革离不开政府驱动。因为，生态文明体制改革不是某一部门单一的、孤立的、片面的小圈子行为，而是国家全面深化改革的重要组成部分，必须由政府主导并将其安排到现代化建设新格局中来综合考量，使之与其他方面的改革协同推进。很显然，要实现这一点，就离不开政府的全面统筹与大手笔的宏观擘画，并将其规划到国家全面深化改革的顶层目标设计之中，使其真正成为五位一体全面改革系统工程的五分之一，从而，全面融入到国家经济、政治、文化和社会建设改革的全过程，促成人与自然、人与社会的安谐和顺。不过，要切实解决好这些问题，撇开政府，任何民间社团与个人都是做不到的。而且，也只有政府贯彻好“六个理念”，才能在实际操作中，秉持空间均衡的理念，把山水林田湖当成一个生命共同体，将经济发展建立在顺应自然和保护生态的理念上。以牺牲生态环境为代价去谋求眼前利益，抑或打着保护生态而破坏经济稳中有进的良性轨道，都是推进生态文明体制改革中需要深刻反思并引以为戒的深层次问题。

要想更好发挥政府的主导和监管作用，还离不开发挥市场的作用，调动企业的积极性和自我约束作用，激发社会组织和公众的参与和监督作用。市场驱动的前提是承认生态具有无法衡量的经济价值，也是对“发展和保护相统一”的理念、“绿水青山就是金山银山”的理念、“自然价值和自然资本”等理念的具体落实。因而，要更加凸显市场在改善生态方面的积极引导作用，始终坚定市场在生态资源配置中所起的决定性作用，以市场为抓手，增强生态文明体制改革的创造力与活力。真正自觉地认识到，生态资源和技术、劳动力、资本一样能够创造价值。因此，我们在看重资本价值的同时也要珍视生态资源的价值。

发挥市场的驱动作用，最关键的是要培育环境治理和生态保护市场主体。这是生态文明体制发挥重要作用的因素。要采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施，积极推动形成全国统一、竞争公平的市场，要鼓励各类社会资本进入环保市场，放开束缚社会资本参与环境治理和生态保护事务的体制性枷锁。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。要加快组建或改组国有资本投资生态运营公司，推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入，支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。

此外，要加快生态文明体制改革，离不开加快经济结构战略性调整，这也是政府驱动作用在生态文明体制改革与经济结构之间的互促互动关系。因为，经济结构的绿色发展导向，有助于着力解决突出的环境问题。故而，要严格利用好环保的准入程序和退出手段，着力解决落后产能与落后生产力等方面的深层次矛盾。通过大力发展科技、技术创新，改造提升对生态环境威胁过大的重点传统行业，加快淘汰落后产能，大力发展新兴优势产业，推进循环经济导向，倡导清洁生产，在全社会普及节能环保技术，实现节能减排目的。同时，坚持激励和约束并举，一手抓形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，一手抓源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，以市场化、法治化、制度化的氛围形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现对破坏生态环境行为的有效遏制。

总之，要想加快生态文明体制改革，就必须充分发挥生态文明在当前全面深化改革中的引领性作用，要秉持国家可持续发展的宏图大略，着眼于当前经济社会发展与环境保护、生态建设相统一的治理旨归，兼顾经济效益、社会效益和生态效益的三赢，以可持续发展的发展思路，来发力于宜居宜人的资源节约型、环境友好型社会的建设，探索出资源消耗低、环境污染少、科技含量高、经济效益好的新时代工业化道路。正如习近平总书记所讲，“生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，为保护生态环境做出我们这代人的努力。”