欧盟发展态势与中欧关系

张　健

[内容提要] 过去一年来,欧盟出现较好发展迹象，一是经济开始较快增长；二是法德轴心重新启动，增加了欧盟利用经济向好的窗口期推进关键性重大改革的可能性；三是各成员国在特朗普及英国脱欧的刺激效应下，“抱团”意识增强。但与此同时，民粹主义对欧盟发展的牵制增大；英国脱欧加剧欧盟未来发展方向之争，加上领导力缺失，欧盟内部纷扰和矛盾反而更多。换言之，欧盟虽然不再面临迫切的生存危机，但内外环境却更为复杂，两股力量即合与分的力量激烈博弈。欧盟及各成员国前途命运、国际地位和影响力很大程度上有赖于一体化，欧盟未来将竭力维系一体化成果，提升欧盟附加值及对成员国吸引力，特别是解决一些民众关心、攸关欧盟未来的现实问题。但欧盟发展将以内部维稳为主，不大可能有大的突破。由于仍面临诸多风险点，欧盟再次倒退可能性难以排除。总体看，弱欧盟将成为长期趋势，在很长时间内，欧盟仍将是一个缺乏自信和战略自主性、防御性和保护性突出的国际行为体，这将深刻影响中欧关系。未来中欧关系将进入一段较长的调整和适应期，合作仍是主流，但阶段性波动风险增大。

作为一个融合程度最深的主权国家联合体，欧盟前途命运一直受到广泛关注。过去十年来，欧盟遭遇多重危机冲击，一度濒临解体边缘。目前看，欧盟已基本摆脱危机困扰，出现相对较好发展迹象，但与此同时，各种深层次问题仍在，某些方面甚至更为尖锐，也就是说，有利和不利于欧盟发展的因素都存在，本文即试图就欧盟发展态势及其对中欧关系的影响进行评估和分析。

一

欧债危机以来，经济议题一直是困扰欧盟的最主要问题。但近年来，欧盟经济走出泥潭，开始较快增长，成为欧盟最大亮点。

从增长率看，欧元区19国和欧盟28国在2016年分别增长1.8%和2%的基础上，再次加快增长，分别达到2.3%和2.4%，*“EU Economy Sees 2.4 percent Growth in 2017: Eurostat”，https://aa.com.tr/en/economy/eu-economy-sees-24-percent-growth-in-2017-eurostat/1082344.(上网时间：2018年5月1日)欧盟所有成员国包括饱受债务危机困扰的希腊等国全部实现增长，经济长期疲弱的法国2017年也增长2%，为2011年以来最高。*“France Sees 2% GDP Growth in 2017”，https://www.businessfrance.fr/discover-france-news-france-sees-2-gdp-growth-in-2017.(上网时间：2018年5月1日)超过2%的年经济增长对新兴经济体来说很低，但对于高度成熟发达、长期习惯于1%以下增长的欧盟经济来说，已经是一个很高的增长率，也超出了多数观察家的预期。预计2018年欧元区和欧盟仍将维持较快增长。*“Commission Publishes Winter 2018 Interim Economic Forecast”, https://ec.europa.eu/commission/news/commission-publishes-winter-2018-interim-economic-forecast-2018-feb-07_en. (上网时间：2018年5月1日)

经济的较快增长带来其他经济指标的改善，最明显的变化是失业率持续降低。多年来，欧盟特别是欧元区失业率长期维持在两位数，青年及穆斯林等边缘群体失业率更高，造成种种社会问题。但随着欧盟经济的恢复和加快增长，就业形势明显改善，特别是在意大利、西班牙等重债国更为明显，新设企业数首次超过倒闭企业数；岗位空缺率也在上升，2017年第四季度，欧元区岗位空缺率为1.9%(2016年第四季度为1.7%)，欧盟为2%(2016年第四季度为1.8%)，*“Job Vacancy Statistics”，http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Job_vacancy_statistics. (上网时间：2018年5月1日)显示欧盟经济增长最终开始转化为新增就业。2018年2月，欧元区和欧盟失业率分别为8.5%和7.1%，为2009年以来最低。*“February 2018，Euro Area Unemployment at 8.5%，EU28 at 7.1%”，http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/8782899/3-04042018-BP-EN.pdf/15f41da1-720e-429b-be25-80f7b2fb22cd. (上网时间：2018年5月1日)随着经济稳定增长，未来几年欧元区和欧盟失业率还将继续下降。

欧元区国家包括法国、意大利和希腊在内，财政状况也持续改善。法国2017年财政赤字率为2.6%，低于2016年的3.4%，十年来首次降至欧盟设定的3%上限之下。法国是欧元区仅次于德国的第二大经济体，对欧元区经济及单一货币的可持续发展至关重要，但其财政赤字长期超标，违反欧元区财政纪律，多次受到欧盟委员会警告，也引发欧元区内部矛盾。因此，法国减少赤字，带头履行欧元区财政纪律有重要的示范性意义。法国经济部长布鲁诺·勒梅尔3月26日称，法国财政赤字率达到欧盟标准，表明法国经济正在朝“正确方向”迈进，对法国民众而言是利好消息。*“Deficit Drops Below 3% for First Time since 2007”，https://www.connexionfrance.com/French-news/Deficit-drops-below-3-for-first-time-since-2007. (上网时间：2018年5月1日)其实法国经济健康发展不只对法国，对欧元区和欧盟来说更是好消息。从债务情况看，至2017年底，希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等重债国国债规模占GDP比例虽然分别高达178.6%、131.8%、125.7%、132.6%、98.3%，但也开始呈下行趋势。

过去几年担心的通缩风险并未出现，2015年自欧洲央行出台量宽政策以来，欧元区通胀率开始走高，过去一年的平均值虽未达到欧洲央行设定的2%的目标值，但已大大超过1%；*“Inflation Rate in the Euro Area from February 2017 to February 2018 (compared to the same month of the previous year)”, https://www.statista.com/statistics/265843/monthly-inflation-rate-in-the-euro-area/.(上网时间：2018年5月1日)国债收益率也持续走低，既提供了流动性，也大大减轻了借贷成本，对重债国来说特别有利。欧洲央行也将于2018年底前退出量宽政策，显示欧元区经济已经足够稳固，不再需要欧洲央行的超常规货币政策支持。

如果说经济是亮点，那么法德轴心的重新启动则大大增加了欧盟利用经济向好的窗口期推进关键性重大改革的可能性。一部欧洲一体化史，很大程度上是法德两国的合作史。作为欧盟创始国和两个实力最强的国家，法国和德国是欧盟的核心力量，尽管两国在关于欧洲建设的诸多问题上看法并不完全一致，有时甚至尖锐对立，但两国都对欧盟寄予特殊情感，在维护欧盟国际影响力和推动欧洲一体化发展方面立场一致，两国也的确起到了推动欧盟发展的发动机作用，被称为法德轴心。当然，仅凭法德合作并不足以推动一体化发展，但没有法德的相互理解和配合，欧洲一体化肯定寸步难行。因此，当法德轴心运转良好时，欧洲一体化就走得相对较快，反之就是停滞不前。自2008年以来，在主权债务危机等多重危机的冲击下，法德两国力量对比及对彼此心态均发生了较大变化。法国经济疲软，屡遭大规模恐怖袭击，自信心及实力持续下滑；德国经济则欣欣向荣，成为欧盟事实上的带头人。德国对法国在结构性改革等问题上的拖延迟疑甚至倒退心有不满，担心法国会拖累到整个欧元区和欧盟。法国则不满德国在欧元区及移民问题上的强势和自行其是。总之，法德因为利益分歧及在应对债务危机及难民危机等问题上的政策差异，猜忌增多，合作有限。德国迫切需要一个改革的法国、发展的法国和自信的法国作为在欧盟内的合作伙伴，但无论是萨科齐还是奥朗德政府，都未能给德国提供这一选择。

2017年5月，马克龙当选法国总统。与其他总统候选人特别是极右的玛丽娜·勒庞和极左的梅朗雄不同，马克龙竞选期间大打“改革牌”和“亲欧牌”，并在第二轮投票中以绝对优势击败极右翼的国民阵线候选人玛丽娜·勒庞，也就是说，马克龙获得了法国选民的授权以推进改革和欧洲建设。为增强法国信誉，马克龙在国内大力推进结构性改革，比如松绑劳动力市场、减少公共支出、鼓励劳动和就业等。在欧洲建设上，马克龙坚定支持欧洲一体化，提议设立欧元区预算和欧元区财长职位，统一税收、社保政策，建设防务联盟。马克龙既对法国的未来充满自信，在与德国合作上也采取务实态度。他认为，要更好维护法国在欧盟内的利益，就必须与德携手。2017年5月15，马克龙就任总统后第二天即访问德国。德法就两国同盟、深化欧元区建设、结构改革、建设“防务同盟”等问题达成了原则性共识，欲共同制定欧盟中长期发展路线图，“默克龙”组合初现雏形。*Paul Carrel,“Merkron: Macron is Visiting Berlin to Reinvigorate France’s EU Commitment”, Reuters, May. 15, 2017, http://www.businessinsider.com/r-merkron-frances-macron-seeks-close-ties-with-germany-to-shore-up-eu-2017-5. (上网时间：2018年5月1日)2017年9月，在德国议会大选前夕，马克龙特意在巴黎索邦大学发表演讲，提出法国对欧盟政策主张，并向德国喊话，明确提出要发挥“法德引擎”作用，推动欧盟改革，加强欧盟财政、防务、税收等领域的一体化制度建设。*“Sorbonne Speech of Emmanuel Macron - Full Text / English Version”, 26 September, 2017, http://international.blogs.ouest-france.fr/archive/2017/09/29/macron-sorbonne-verbatim-europe-18583.html.(上网时间：2018年5月1日)

德国乐见法国国内改革成功，也乐见法国在欧洲建设上发挥领导作用。尽管并不完全认同马克龙的欧洲主张，但德国仍给予了积极回应。2017年9月德国大选后，组阁陷入僵局，迟迟未能组成新政府，德法两国无法就欧洲问题进行实质性探讨。2018年3月14日，德国再组大联合政府，欧洲问题是两党执政重点之一，特别是社民党，对欧洲改革态度更为积极。3月16日，默克尔与新任财政部长肖尔茨一起访问法国，与法国就欧元区改革、贸易及防务等问题进行讨论，双方决定于6月欧盟峰会前就欧盟改革共同提出建议方案。默克尔称，“我们必须在6月之前取得成果”。*“Finding Common Paths for Europe”, https://www.bundesregierung.de/Content/EN/Reiseberichte/2018_en/2018-03-16-merkel-antrittsbesuch-paris_en.html. (上网时间：2018年5月1日)德法未来如何合作引领欧盟发展还有很多不确定性，但至少目前看，各方特别是欧盟机构对“默克龙”组合寄予了很大希望。

经济增长和马克龙当选法国总统是欧盟内部最大积极因素，从外部环境看，欧盟所有成员国均不同程度感受到了“抱团”压力。首先是特朗普带来的刺激效应。过去几年来，因为国家利益和战略取向的分化加大，欧美关系趋于疏离，比如美国对中东和非洲兴趣下降，欧洲则因为难民问题、恐怖主义、穆斯林融合等问题反而更为关注。特朗普当选美国总统以来，双方关系变化更为明显。美国不再从战略盟友的角度而是更多从经贸竞争对手的角度看待欧盟，价值观纽带弱化，实用主义和交易性色彩突出。特朗普 “北约过时”*Cyra Master,“Trump Tells German Paper: NATO is ‘Obsolete’”, January 15,2017, http://thehill.com/homenews/administration/314432-trump-nato-is-obsolete.(上网时间：2018年5月1日)“英国脱欧是好事”“欧盟解体”*Heather Stewart, Alan Yuhas and Peter Walker, “Donald Trump’s First UK Post-election Interview: Brexit a ‘Great Thing’”, The Guardian, January 16, 2017, https://www.theguardian.com/us-news/2017/jan/15/trumps-first-uk-post-election-interview-brexit-a-great-thing. (上网时间：2018年5月1日)等说法强烈冲击欧盟。特朗普还强烈指责欧盟对美国不公平竞争，要求欧盟对出口美国的钢、铝产品自我设限，并削减汽车等工业产品关税，欧美贸易关系紧张。当然，无论从经济、安全以及维护西方主导的国际秩序来说，美国对欧盟都至关重要，欧盟仍希望拉住美国，并极力做美国工作。4月下旬以来，马克龙和默克尔相继访美，主要原因即在于此。但与此同时，欧盟对美国的失望和不满情绪也日渐累积。欧盟内部开始更多思考和讨论“后美国时代”的欧盟自身定位。默克尔“欧洲依赖别人的时代已一去不返”*Michael Birnbaum and Rick Noack，“Following Trump’s Trip, Merkel Says Europe Can’t Rely on ‘Others.’ She Means the U.S.”，The Washington post, May 28, 2017，https://www.washingtonpost.com/world/following-trumps-trip-merkel-says-europe-cant-rely-on-us-anymore/2017/05/28/4c6b92cc-43c1-11e7-8de1-cec59a9bf4b1_story.html?noredirect=on&utm_term=.059071040e98. (上网时间：2018年5月1日)的表态正代表了欧盟内部的普遍情绪。在美国不确定性增大、未来很可能靠不住的情况下，加强欧盟自身建设，提升欧盟实力和凝聚力就成为一个必须的选择。

其次是如何面对新兴大国。欧盟都是中小国家，即使是传统欧洲大国如法国和德国，在全球范围内影响力也有限。欧洲国家只有团结在一起，才能有足够的实力进行国际舞台上的强者对话，欧洲精英对此有清醒认识。过去几年，欧洲在种种危机冲击下，实力和国际影响力下滑，内部凝聚力下降。相反，中国仍然快速发展，2018年国内生产总值预计将超过欧元区总和；*“China’s Economy to Overtake Euro Zone This Year”， https://www.mmo-champion.com/threads/2386378-China-s-Economy-to-Overtake-Euro-Zone-This-Year. washingtonpost. (上网时间：2018年5月1日)俄罗斯在中东、欧洲更为强势；欧盟危机感持续上升，对被美、俄、中等大国“分而治之”的担忧更为强烈，也更迫切希望加强自身能力建设。

再次是英国脱欧给欧盟其他国家的警示。英国脱欧对欧盟的影响还不明显，但对英国的负面影响却日渐突出。从经济增长率看，英国从过去几年领跑七国集团到2017年垫底，欧元区和欧盟则高歌猛进；政治上，英国国内因为如何脱欧斗争不断，国家缺少方向感，甚至有解体风险。在国际上，英国近来在俄罗斯前间谍斯克里帕尔中毒案上得到欧盟和西方国家支持，但这并未改变英国在国际舞台特别是经贸领域的弱势地位。英国的不利处境对其他成员国形成了一定的“寒蝉效应”，从反面突显了欧盟“大家庭”的好处。尽管各国对“后脱欧”时代欧盟如何发展并无共识，但在维护欧盟可持续发展及提升欧盟实力和国际影响力的大方向上立场一致。

二

欧盟出现内部改革、进一步整合的趋向，但长期制约欧盟发展的根本性问题仍在；过去困扰欧盟的主权债务危机、乌克兰危机、难民危机、英国公投脱欧等等虽然结束，但余毒仍大，一些问题经过近年的发展演变，如今甚至更为突出。

第一，民粹主义特别是极右翼民粹主义对欧盟发展的牵制增大。民粹主义在欧洲不是新现象，但与以往主要反犹不同，当前欧洲民粹主义特别是极右翼民粹主义均不同程度存在反伊斯兰、反欧盟、反精英倾向，且呈明显的主流化、正常化、普遍化发展态势。所谓主流化，是指欧洲国家民粹主义政党从边缘小党成长为与传统主流大党并驾齐驱的政党。2018年3月4日意大利大选，民粹主义政党“五星运动”得票率32%，成为意大利第一大政党。*Nick Squires, Peter Foster，“Populist Five Star Movement Wins Largest Share of Vote in Italian Election, Exit Poll Indicates”，March 4 ,2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/03/04/populist-five-star-movement-wins-largest-share-vote-italian/.(上网时间：2018年5月1日)2017年法国总统选举，极右翼的“国民阵线”候选人在第一轮投票中击败传统的中左政党社会党和中右的共和党，进入第二轮。2017年9月德国大选，极右的选择党历史性进入德国议会，且成为第三大党和最大反对党。所谓正常化，是指民粹主义政党虽仍有历史原罪，不为精英所容，但却日趋为社会大众所接受，奥地利极右的民粹主义政党奥地利自由党1999年参与组阁，奥地利曾因此遭欧盟抵制，但该党2017年再次进入政府却遭“无视”。欧洲的民粹主义政党不仅进入议会，且或单独执政或参与执政，这一现象早已在欧洲政治中成为常态。所谓普遍化，是指欧洲民粹主义政党早已不局限于法国和奥地利等国，而成为一种普遍现象，欧盟国家不论东西、南北，也不论大小、贫富，均不同程度存在民粹主义政党和组织。

民粹主义的兴旺发展、登堂入室，已给欧盟和一体化进程带来深刻影响。一是激发民族主义和国家主义，弱化欧洲主义。欧洲一体化的实质就是各成员国让渡主权到欧盟，以持续的相互融合推动欧洲化发展，消除狭隘的民族主义，实现共同发展和普遍繁荣。民粹主义政党强调本国利益优先，强调一时得失，而不考虑长远利益，其多年来的反复、煽动性宣传已对各国社会造成潜移默化的重要影响，导致疑欧主义和反欧主义普遍发展，严重动摇欧洲一体化的民意基础。意大利本是欧盟内最为亲欧的国家之一，但随着疑欧、反欧的民粹主义政党“五星运动”和“北方联盟”的崛起，意大利民众对欧盟的支持率已大幅下滑,“成为欧洲大陆最为疑欧的国家”。*Ross Logan, “EU on the Brink? Italy the Most Eurosceptic Nation on Continent, Poll Reveals”, https://www.express.co.uk/news/world/868669/italy-eu-poll-most-eurosceptic-antonio-tajani-brexit-parlemeter-2017. (上网时间：2018年5月1日)二是压缩妥协和合作空间。欧盟政策出台，往往需要28个成员国相互妥协让步，否则各画红线，欧盟将寸步难行。当前欧盟各国民粹主义政党参政议政能力前所未有，传统精英主导的欧洲一体化发展模式受到严重挑战，各国在民粹主义羁绊下，很难在欧盟政策上妥协退让，导致欧盟各项重大改革议而不决。如德国虽再次组成大联合政府，但联盟党和社民党在议会内席位大幅下降；默克尔本人地位亦遭削弱，在党内和国内挑战增大，对重大事务不再一言九鼎。这也是默克尔和德国政府很难对马克龙的欧盟改革主张做出明确、积极回应的重要原因。三是毒化欧盟氛围，加深相互猜忌甚至敌意。波兰、匈牙利等中东欧国家民粹主义政党大打反移民、反伊斯兰牌，坚决拒绝德国等国力推的难民分摊方案，加深东西欧对立。希腊、意大利等南欧重债国民粹主义政党大打反紧缩、反欧元牌，强化北方债权国对南欧国家不守欧盟规矩的偏见和疑虑。

欧盟内部的贫富分化、发展不平衡以及穆斯林融合问题、难民问题、非法移民问题、恐怖主义等等都是民粹主义赖以生存的沃土，这些问题很难解决，将长期存在，并阶段性恶化发展，这也注定民粹主义将长期制约欧盟发展。

第二，英国脱欧加剧欧盟未来发展方向之争。欧盟究竟将走向何方，欧盟各国并无共识。欧盟内一直存在着所谓“政治欧洲”与“贸易欧洲”及“开放欧洲”与“保护欧洲”的分歧和争议。法国等国希望能借欧盟整体之力占据未来多极世界的一极，与美、中、俄等国平起平坐；也希望欧盟不论是在经济还是地缘政治方面，都能给予成员国更多的保护，因而赋予欧盟更多政治上的内涵。英国则更多将欧盟看作一个紧密的自由贸易区，希望欧盟更为开放，而不是保守封闭。从某种程度看，英国脱欧难以避免，因为自欧洲债务危机以来，欧盟和欧元区的发展更为突出政治意味而不是英国所追求的“经济的”和“开放的”欧洲。

2016年6月英国公投决定脱欧，英国作为“经济欧洲”和“开放欧洲”的最大代表，即将离开欧盟。但这并不意味着欧洲发展方向之争的终结，而是使这一问题更为凸显。各国虽然对欧盟的归属感上升，但对如何推动欧盟发展，反而更加混乱，因为各国从英国脱欧得出了不同的结论。以法国为代表的“深化派”认为，英国过去是欧盟一体化深化发展的最大阻力，应该乘机加快一体化发展进程，尤其要加快欧元区改革进程，使之成为欧盟的核心。以波兰等国为代表的“主权派”认为，正是因为欧盟过于集权，过多干预成员国内部事务，所以导致英国脱欧，欧盟应该更多将权力返还给成员国，而不是相反。*Tony Barber,“Deeper European Integration is Desirable but Difficult”, Financial Times, November 14, 2017; “Polish President Says ‘Multi-speed’ EU will Lead to Break-up of Bloc”, https://www.reuters.com/article/us-poland-eu-duda/polish-president-says-multi-speed-eu-will-lead-to-break-up-of-bloc-idUSKCN1BG2AJ. (上网时间：2018年5月1日)

2017年3月1日，欧盟委员会发布“欧洲未来白皮书”，为英国脱欧后、2025年之前的欧盟规划出五种发展路径。*“White Paper on the Future of Europe, Reflections and Scenarios for the EU27 by 2025”, European Commission COM, 1 March 2017, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/white_paper_on_the_future_of_europe_en.pdf. (上网时间：2018年5月1日)一是维持现状，只进行一些必要的技术性改革，服务于应对现实问题，如继续加强单一市场建设，促进数字产业、交通、能源设施投资，同时强化欧元区。二是退回至单一市场。欧盟集中精力深化单一市场建设，不及其他。三是“多速欧洲”模式，申根区和欧元区是该模式的具体实践，未来可以在国防、内部安全、税收和社会领域继续推进。四是在特定领域加强合作，比如在创新、贸易、安全、移民、边境管理和防务议题上深化一体化，但在地区发展、公共卫生、不涉及单一市场建设的就业与社会政策上，欧盟将不再扮演角色；在消费者保护、环境卫生领域，欧盟将把权力返还成员国。五是加速一体化，各国将资源、权力和决策统一交予欧盟层面，促进各政策领域全面合作，向联邦化实质性迈进。

欧盟委员会的这份白皮书反映了当前欧盟面临的现实困境，即各国莫衷一是，呈现明显的分裂状态。波兰等国对法国极力推动的欧元区改革及“多速欧洲”构想心怀不满，担心被边缘化。因为包括波兰、捷克和匈牙利在内的多数中东欧国家都不是欧元区国家。即使是在欧元区内部，各国分歧也较大。在财政政策上较为保守、被称为“新汉莎同盟”的八个国家(荷兰、芬兰、波罗的海国家、爱尔兰等国)发表联合文件，画出欧元区改革红线，强调成员国的预算责任，明确反对法国总统马克龙关于设立欧元区预算和欧元区财政部长等改革建议。*Tom Parfitt,“ Merkel and Macron Backlash: EU Countries Slap down Major Eurozone Reform Plans”, https://www.express.co.uk/news/world/929072/European-Union-France-Germany-eurozone-reforms-euro-Ireland-Sweden-Denmark. (上网时间：2018年5月1日)德、法此前在欧元区改革问题上存在较大分歧，德国主张严格财政纪律，法国主张风险共担。尽管德国不愿明确反对马克龙改革主张，但显然态度更为谨慎。据称，德国总理默克尔对“新汉莎同盟”的联合文件私下很高兴。*Mehreen Khan,“ The Franco-German Project is No Longer Enough for the EU”，Financial Times, March 9, 2018.默克尔所在的联盟党2018年4月以来出台系列政策文件，对马克龙欧元区改革方案持明显敌视态度，并力阻默克尔向马克龙让步。在德法分歧加大的情况下，马克龙4月特别访问柏林，但并未达成实质共识。*Guy Chazan，“Angela Merkel Warns France and Germany Differ on Eurozone Reform”, Financial Times, April 20, 2018.欧盟也因此降低了对6月欧盟峰会的期望。

第三，领导力缺失。欧盟是28个成员国组成的主权国家联合体，力量分散是常态，诸大国如德、法、英及欧盟机构是欧洲一体化的主要推动力量，特别是很长时间内，德法合作扮演了轴心和火车头的作用。但目前看，所有主要力量均不同程度受到了削弱，难以在道义等诸方面发挥榜样带头作用。德国是最大经济体，也是最有可能担负起领导责任的成员国。但近年来，德国地位和影响力已遭到严重挑战。德国坚持财政纪律，强制要求欧元区所有成员国执行紧缩财政政策，多次声称，“我们不想也不能为所有人付账”，“德国不会成为欧盟的出纳”。*Anne-Sylvaine Chassany, Guy Chazan and Mehreen Khan，“France Hails Progress on Plans to Strengthen Eurozone”, Financial Times, March 18, 2018.欧元区南部国家如意大利、希腊等国对此深为不满。难民危机期间，德国打开国门欢迎叙利亚难民，并推动欧盟出台难民分摊计划，招致中东欧国家不满。德国与中东欧国家尖锐对立。2018年4月9日，匈牙利大选结果出炉，主打反移民牌的欧尔班第三次赢得连任。中东欧与德国等西欧国家及欧盟的矛盾还将更为突出。法国经济近年来开始恢复增长，但由于债务危机、恐怖袭击而大伤元气。马克龙虽然大力推动国内改革，但能否成功并不确定。且马克龙力主“保护欧洲”和“多速欧洲”，很难成为欧盟其他成员国效仿的榜样。德法虽有心再发力，重启发动机，但显然已难以服众。荷兰首相吕特称，“欧洲不是德法的欧洲”。*Mehreen Khan,“Dutch Take on Macron with ‘Red Lines’ over Eurozone Integration”, Financial Times, March 3, 2018.英国是中东欧国家及北欧国家在欧盟内的代言人，多年来，这些小国依赖英国为其在欧盟内发声，无论是在欧盟防务、贸易政策还是在欧元区问题上，英国都起到了对德法的平衡作用。但随着英国即将退出欧盟，中东欧国家及北欧国家失去了主心骨，对德法试图主导欧洲一体化的努力也有了更多的猜疑。而且，德法两国自身就有很多分歧和矛盾，并不完全团结一致。欧盟委员会曾是欧盟小国利益的捍卫者，但随着欧盟委员会的日益政治化，开始更多代表大国利益，如在财政纪律上对小国严格要求，对法、意等大国网开一面；干预成员国内部事务，启动对波兰违反法制的调查程序等。也就是说，欧盟委员会的中立、公正形象受到损害，自然难以获得成员国的完全信任，特别是传统上较为支持欧盟超国家机构的荷兰与中东欧小国，对欧盟机构特别是欧盟委员会试图集权的努力更为排斥。

三

综合看，当前欧盟虽然形势好转，不再面临迫切的生存危机，但内外环境却更为复杂，两股力量即合与分的力量激烈博弈，合即向前走，继续深化一体化的力量上升，而以民粹主义为代表的分的力量也在持续发展。因此，欧盟发展前景有较大的不确定性。

可以确定的是，欧盟及各成员国前途命运、国际地位和影响力很大程度上有赖于一体化，不会轻言放弃，将竭力维系一体化成果。其一，欧盟成员国之间虽然分歧重重，猜疑和矛盾增大，但仍有团结在一起的较强政治意愿，不愿看到欧盟解体。其二，无论是移民、还是欧元区以及英国退欧问题，均未构成致命威胁，形势尚在可控范围内，欧盟仍有足够资源和能力应对。其三，退出欧盟或欧元区的风险实在太大，当前英国退欧谈判之艰难可见一斑。其四，欧盟仍有极大附加值，包括额外的外交影响力、巨大的市场、出行的便利等等，对中东欧等国来说还有巨额的资金援助。因此，欧盟还会努力前行，持续发展和完善，提升欧盟附加值及成员国吸引力，特别是解决一些民众关心、攸关欧盟未来的现实问题，未来欧盟在欧元区和内部市场建设、安全及防务等领域的务实合作可能得到加强。

欧元区是欧盟核心。单一货币和共同的货币政策既促进了一体化，也带来更多的问题和难题，比如南北国家发展更为分化，相互猜疑，缺乏财政转移手段，易受外部冲击和影响等。2009年末主权债务危机的爆发即是欧元区内种种问题和矛盾长期累积的必然结果。为应对债务危机，也为避免未来类似危机，欧盟和欧元区采取了系列举措，比如强化财政纪律，订立“财政契约”；建立救助机制“欧洲稳定机制”；建设银行联盟等等。但这些措施远远不够，“财政契约”主要靠各成员国自律，仍然缺乏“牙齿”；欧洲稳定机制对意大利这样的国家来说可谓杯水车薪；银行联盟属重大、根源性举措，但其三根支柱，即单一监管机构、共同清偿基金及共同存款担保中，只有第一支柱落实，共同清偿基金规模太小，共同存款担保仍然缺失。欧元区特别是南欧国家银行持有大量本国国债和地方债，主权信用发生危机势必拖累银行业，导致银行资产缩水、投资损失、信用风险上升。政府为避免银行破产及信贷活动剧烈收缩，被迫对银行实施大规模救助，这反过来又拖累国家财政，导致主权信用下降，出现危机。只有建成银行联盟，才能从根本上切断银行业危机与主权债务危机的恶性循环。欧元区国家意识到了这一问题，目前正加紧制定改革方案。改革到何种程度并不确定，但目前态势是欧元区只能往前走，退则风险巨大，未来欧盟将以小步走方式，持续完善欧元区治理。2017年12月6日，欧盟委员会正式提出系列强化欧元区建设的立法建议，包括将2012年设立的欧洲稳定机制在2019年中转变为欧洲货币基金组织，将其从一个政府间机构置于欧盟法律框架下，并赋予其在成员国救助、银行破产清算等方面更大的权力；最早于2019年设立欧元区财政部长，协调欧元区宏观经济政策、监管欧元区国家预算等。*“The 6 December Package”, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/emu_deepening_marco_buti_debrief.pdf; Eric Maurice, Commission Wants More Centralised Eurozone by 2019, https://euobserver.com/economic/140178. (上网时间：2018年5月1日)欧元区改革将是2018年欧盟一项主要议程。

单一市场建设方面，欧盟有多数表决机制，也是成员国共识较多的领域。欧盟正力推数字经济一体化及资本市场联盟，打开更多的服务业壁垒。安全与防务也是可能有较大进展的领域。2017年6月，欧盟成立“军事规划与指挥能力”办公室，负责协调军事与民事行动，被视为“通往欧洲司令部的一小步”。 2017年11月13日，欧盟23个成员国同意在防务领域开展“永久结构性合作”，*“Defence Cooperation: 23 Member States Sign Joint Notification on the Permanent Structured Cooperation (PESCO)”, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/11/13/defence-cooperation-23-member-states-sign-joint-notification-on-pesco/; Alessandro Marrone,“Permanent Structured Cooperation: An Institutional Pathway for European Defence”, http://www.iai.it/it/pubblicazioni/permanent-structured-cooperation-institutional-pathway-european-defence. (上网时间：2018年5月1日)这是近十年来欧盟在该领域迈出的最重要一步。23个欧盟国家将先行先试，组成“防务合作圈”，提高防务合作效率。12月初，爱尔兰和葡萄牙也决定加入。12月11日，上述25国提交了一份将在“永久结构性合作”机制下初步开展的项目清单，包括军事培训、网络安全、后勤支持、救灾和战略指挥等方面。

欧盟需要改革和完善的领域很多，未来几年也可能会有一定的进展。但应看到，欧盟的改革和发展有其限度。欧盟成员国均不同程度受困于民粹主义、恐怖主义、极端化、贫富分化、阶层固化等问题，这些问题的解决不可能一蹴而就，需要牵扯大量时间、物力和精力，在这一过程中，成员国需要得到欧盟的帮助，因而会积极促成欧盟的务实合作；但各成员国同样也不希望因为欧盟改革问题而加剧本国政治纷扰甚至导致政府垮台，由于这一因素，至少未来几年内，欧盟发展不大可能有大的突破。任何大的改革，比如建立较大的欧元区预算和共同存款担保机制、统一税收和财政政策、统一外交和防务政策等等，都将引发成员国内极大争议，适得其反；重大欧盟改革方案还需要修改欧盟基础条约，而一些成员国包括法国、荷兰这样的核心国家还需要以全民公投的方式来批准欧盟条约的修改，这在当前情况下，几乎是不可能完成的任务。

欧盟总体态势是持续向前，欧洲一体化还会持续深化和扩大。但就如英国2016年公投脱欧超出许多人预料一样，由于仍面临诸多困难挑战和风险，欧盟再次倒退可能性不能排除。其一，英国脱欧彻底打破欧洲一体化禁忌，即一体化不再是单行线，而是可以倒退的双行线。目前欧盟内虽无潜在的效仿者，但欧盟的核心欧元区仍是危机四伏，葡萄牙陷入高债务、低增长的恶性循环，民众看不到生活好转的希望。希腊民众对紧缩的忍耐力已近极限。特别是意大利，作为欧元区第三大国，经济政治隐患多，自加入欧元区以来经济几无实质增长，与欧元区内北方国家特别是德国相比差距拉大。尽管意大利的困境并不完全归咎于欧元，但客观上看，欧元的存在的确使意大利提升竞争力的努力更为困难。意大利是欧盟和欧元区创始成员国，一直是欧盟和欧洲一体化的积极支持者，但由于民众生活水平倒退，对欧盟特别是欧元已经热情不再，意大利2018年4月初的选举充分表明了这一民意上的巨大变化。目前意大利尚未组成新政府，但毫无疑问，不论新政府组成如何，对欧元区财政纪律的敌视将前所未有。甚至有担心认为，意大利可能再现2015年希腊激进左翼联盟上台时引发的“退欧危机”，*Tony Barber,“Fears Grow that Italy Heading for ‘Syriza’ Moment”, Financial Times, April 9, 2018.将给欧元区带来致命打击。向来亲欧的荷兰近年来疑欧情绪也在抬头，这将使未来欧元区的任何救助更为困难。欧元区之外的瑞典、丹麦对一体化一贯缺乏热情。目前看，英国遭遇脱欧困境，但也并未如预测那样遭受重大经济冲击。脱欧后的英国如果运行良好，将对欧盟内三心二意的成员国带来“致命诱惑”。其二，欧盟经济当前虽然较快增长，但仍脆弱。比如严重依赖外部市场，而当前国际贸易秩序受到特朗普政府“美国优先”的严重冲击，欧盟特别是欧元区经常账户顺差较大，国际贸易环境的恶化也将恶化欧盟经济增长预期。而欧盟人口老龄化严重，多国出现人口负增长，长期看也将制约经济增长。2018年以来，欧盟经济已经出现放慢迹象。*Mehreen Khan, “Fading Euroboom is a Warning to the EU’s Flailing Attempts at Reform”, Financial Times, April 26, 2018; FT View，“Fixing the Eurozone Roof as the Clouds Move in”，https://www.ft.com/content/27bc122c-4941-11e8-8ae9-4b5ddcca99b3.(上网时间：2018年5月1日)其三，民粹主义对欧盟政治和一体化破坏力巨大，欧洲主流社会并无良好解决办法，无论是积极向其靠拢还是视而不见，都不利于欧洲一体化发展。其四，欧盟仍可能决策失误。2015年，德国“门户开放”政策导致移民大规模涌入欧洲，欧盟在中东欧国家反对的情况下强行通过难民分摊方案，强烈刺激极右翼民粹主义发展，也加剧了欧盟内的东、西对立。因此，未来如果自私自利、民粹主义、民族主义的情绪得不到有效控制，欧盟再次倒退并非不可能。

综而言之，欧盟未来发展将以稳定为主，重点解决过去多年危机带来的种种后遗症，在此基础上推进改革，以增加民众获得感、促进一体化可持续发展。但即使是小幅改革也难以一帆风顺，欧盟内部纷扰不会平息，东西、南北矛盾还可能加大，甚至阶段性掀起较大波澜。因此，弱欧盟将成为长期趋势，其内部凝聚力难以提升，经济、地缘政治上的不安全感将有增无减，在国际上的弱势地位不大可能有明显改善。在很长时间内，欧盟仍将是一个缺乏自信和战略自主性，防御性和保护性突出的国际行为体。

四

欧盟的走势必将深刻影响中欧关系。中国与欧盟分处亚欧大陆的东西两端，双方不存在根本上的利害冲突。在国际秩序和国际治理的改革方面，中欧都有维护地区稳定和世界和平的良好意愿，也愿意承担责任，在气候变暖、能源安全、发展议程等全球性问题上，中欧也有越来越多的共同语言。中欧经贸联系紧密，自2004年以来，欧盟一直是中国第一大贸易伙伴和最大出口市场，中国则是欧盟仅次于美国的第二大贸易伙伴。中欧具有天然的合作优势，理应成为有力、高效的合作伙伴。过去几年来，中欧关系总体发展良好，双方高层交往不断，各领域各层次合作广泛、深入。特别是在当前形势下，中欧合作有了更大的紧迫性和动力。一方面，核扩散、地区战乱、难民及非法移民、恐怖主义等各种国际性难题层出不穷，迫切需要加强国际治理。另一方面，特朗普推进“美国优先”政策，大搞贸易保护主义，冲击全球经济发展及国际贸易秩序，中欧都将深受其害。

毫无疑问，中欧需要加强合作，这符合各自利益，也有利于维护世界和平和可持续发展。但从目前发展形势看，中欧关系远未达到理应达到的水平。欧盟对华政策负面性上升，积极性下降。

第一，对华保护主义突出。欧盟对华保护主义一直是中欧关系中的一个重要问题，阶段性恶化，但近年来更为明显。2017年12月20日，欧盟发布长达465页的对华经济评估报告，称中国经济存在“严重市场扭曲”。*“Commission Staff Working Document, on Significant Distortions in the Economy of the People’s Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations, Brussels, 20.12.2017 SWD(2017) 483 final/2”, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156474.pdf. (上网时间：2018年5月1日)欧盟指责中国巩固和增强国有经济部门，系统性干预经济发展，造成产能过剩；指责中国政府通过产业政策、法律法规、投资审查流程等等，限制私企及外企投资特定产业。欧盟还称，由于国家控制和渗透，中国的土地、能源、资本、原料、劳动力等生产要素价格扭曲，存在大量隐性补贴，对欧盟构成不正当竞争。欧盟这一报告是过去几年欧盟对中国负面情绪的集中体现，显示欧盟对华认知已发生较大变化，中国不再被视为经济合作伙伴而是主要竞争者。在这一负面情绪主导下，欧盟不愿履行中国加入世贸组织“议定书”第15条义务，不承认中国市场经济地位。欧盟希望延续过去的所谓“替代国”做法，但为避免被指责不遵守国际规则，转提“市场扭曲”概念，并出台新的贸易救济法规，实质上就是针对中国采取的保护主义措施。欧盟国家还以“公平贸易”为由，要求欧盟委员会执行更为强硬的贸易政策。除贸易保护外，欧盟投资保护主义更为严重。德国等国多次以国家安全为由，阻挠或叫停中企赴欧投资。2017年，由于德国经济部的阻挠，福建宏芯基金对德国芯片制造商爱思强并购案失败。德国专门修改《对外经济法》，允许政府严格审查外资并购，尤要着力审查“受工业政策指导，享受国家补贴，并有国企参股的企业”。*Beiten Burkhardt, “Germany Tightens Its Rules on Foreign Corporation Acquisitions and Proposes an EU Regulation”, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=82609c3b-dc1f-4898-859f-aaf9d8b4c519. (上网时间：2018年5月1日)2017年初，德、法、意三国联手致信欧盟委员会，要求在欧盟层面建立投资审查机制，*Klaus Stratmann, “Germany, Italy and France Push for E.U. Powers to Block Strategic Investors”, February 14, 2017, https://global.handelsblatt.com/companies/germany-italy-and-france-push-for-e-u-powers-to-block-strategic-investors-704844.(上网时间：2018年5月1日)以保护欧盟所谓战略产业，针对中国意味明显。

第二，对中国有战略猜疑，指责中国对欧盟“分而治之”。欧盟不是一个国家，而是一个主权国家联合体。客观而言，第三方与欧盟交往，既要与欧盟委员会等欧盟机构打交道，也必须处理好与不同成员国的关系，也就是说，第三方与欧盟成员国发展关系完全是客观需要。但中国与中东欧国家的合作，与南欧国家的合作等却被视为“分而治之”。特别是中国与中东欧国家的“16+1”合作机制，受到欧盟越来越多的猜疑。*Anton Spisak, “EU Uneasy over China’s Efforts to Woo Central and Eastern European States”, Financial Times, May 8, 2017.2018年2月21日，默克尔在会见来访的马其顿总统时称，对中国在中东欧扩大贸易投资无异议，但中欧贸易“缺乏互惠和对等”；若中国将经贸合作与政治问题相挂钩，将“损害自由贸易原则”。*“Merkel Warns against China’s Influence in Balkans”，http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2134196/merkel-warns-against-chinas-influence-balkans；“OBOR Row: Now, German Chancellor Merkel Raises Doubts on China’s Investments in Europe”，http://www.wionews.com/world/obor-row-now-german-chancellor-merkel-raises-doubts-on-chinas-investments-in-europe-33651. (上网时间：2018年5月1日)

第三，指责中国试图颠覆西方主导的国际秩序。中国独特的社会主义发展道路及对外政策的成功，在欧洲看来，是对自身价值观和发展模式的挑战。比如“一带一路”倡议，从根本上符合欧盟的经济利益，也与欧盟的周边政策及全球战略契合，但却受到一些无端的猜疑。在2018年2月17日召开的慕尼黑安全会议上，德国时任外长加布里尔宣称，中国不断向外输出价值观，试图在西方制度之外创建一个“平行体系”，完全不同于西方“基于自由民主价值观的模式”，西方国家应该团结应对。*“Speech by Foreign Minister Sigmar Gabriel at the Munich Security Conference”, February 17,2018, https://www.auswaertiges-amt.de/en/Newsroom/rede-muenchner-sicherheitskonferenz/1602662. (上网时间：2018年5月1日)

欧盟对华负面性增加既与中国形势发展以及外部世界的变化有关，更是欧盟内部形势发展及欧盟对自身及外部世界认知变化的结果。欧盟持续多年遭受危机冲击，实力地位及国际影响力均呈下降趋势，既担心中国向价值链的中高端攀升影响欧盟产品竞争力，也担心中国发展模式对世界包括对欧洲国家的吸引力增大。可以预期，中欧关系将进入一段较长的调整和适应期，欧盟需要适应中国的发展，需要逐渐调整对华心态及政策；同样，中国也需要从一种不同的视角审视欧盟和中欧关系。在这段调整期内，中欧关系出现一些波折在所难免。另一方面，中欧关系尽管竞争面上升，合作面也同样在上升。欧洲领导人包括法国总统马克龙、英国首相梅及德国总理默克尔等均表达了加强对华关系的意愿，2018年4月7日至13日，奥地利总统范德贝伦、总理库尔茨联袂访华，也传达了与中国加强合作的信息。中国与欧盟都看重国际规则和多边治理，都有内在的开放性需求，也都是理性的国际行为体。中国经贸合作虽有竞争，但本质上互惠互利。欧盟也认知到，中国的发展将给欧盟产品和服务带来更大的市场，欧盟不可能舍弃。在欧盟关注的议题如非洲发展、气候变化、中东稳定、难民及全球可持续发展等，也均是中国利益所在，中欧事实上也已经有良好的合作。因此，合作目前是、未来也仍将是中欧关系的主流，中欧关系有极大潜能和广阔的合作前景。未来双方需要更加有效地管控分歧，相互理解，避免短期、局部的分歧影响双方长远合作大局。○