正确看待金融业进一步对外开放

中国人民银行研究局局长 徐忠

今年的《政府工作报告》提出，“有序开放银行卡清算等市场，放开外资保险经纪公司经营范围限制，放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等外资股比限制，统一中外资银行市场准入标准”。扩大金融业对外开放体现了我国深化改革开放的决心，但同时也出现了一些似是而非的观点，甚至是各种怀疑论和阴谋论，这些观点往往高估对外开放的风险而低估了益处，表面上是缺少“四个自信”的表现，实质上是对我国40年改革开放成果的变相否定。

对此，应该充分认识到改革开放并没有给中国金融业带来系统性负面冲击，反而推动了整个金融体系的发展与国际竞争力的提高。当前我们面临的主要问题并不是对外开放过度，而是对外开放不足、金融业竞争力不足、金融抑制过多，这恰恰也是我国金融业改革发展中诸多问题的症结所在。值得一提的是，中国金融业对外开放并不是一放了之，而是在完善宏观审慎管理、加强金融监管、提高金融市场透明度前提下的稳步有序开放。下一步，我们要根据党中央和国务院工作部署，坚定“四个自信”，积极推进金融业对外开放，进一步增强金融体系的国际竞争力，推动新时代金融业改革发展再上新台阶。

一、从前期改革历程来看，对外开放并没有给中国金融业带来系统性负面冲击，反而推动了整个金融体系的发展与进步

改革和开放相辅相成、相互促进，改革必然要求开放，开放也必然要求改革。开放包括两个层次的内容，一是将外资机构引进来或国内机构“走出去”；二是根据金融市场发展规律发展国内金融市场，尊重并适应国际市场规则和惯例，这是更高层次的开放。

中国金融业能够在短期内取得长足发展与进步，很大程度上得益于以对外开放来推动国内改革。回顾金融业改革开放40年的历程，同样是通过对外开放，引入竞争，优化资源配置，实现整个行业进步与繁荣的过程。一是提升了金融机构的竞争力和稳健性，从根本上降低了金融风险。金融业开放不仅能吸引资金，而且能促使金融企业产权和公司治理结构改革向纵深推进。亚洲金融危机爆发时，我国大型国有商业银行通过果断引入外部战略投资者、财务重组、股改上市等方式，竞争力和稳健性得以提升。

二是促进了金融市场的结构优化和产品创新，服务实体经济的效率得到明显提升。不同类型的非居民均可以在银行间市场发债融资。股票市场在2002年就先于债券市场引入境外投资人（QFII），且逐步扩大至RQFII、沪港通、深港通等方式。银行间债券市场已完全对合格境外投资者开放，境外机构入市与境内机构实行统一的准入标准，没有额度限制。离岸市场的规模和地域不断拓展。人民币资本项目可兑换有序推进。

三是推动了金融体系制度建设，增强了我国在国际事务中的话语权。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国货币政策和金融监管制度立足国情，与国际标准接轨，探索构建宏观审慎政策框架，建立存款保险制度，股市、债市、衍生品和各类金融市场基础设施等“四梁八柱”都已搭建完成。全面深化利率市场化和汇率市场化改革，进一步增强市场配置资源的决定性作用，提高国内国外两种资源的配置效率。人民币加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，我国参与国际经济金融治理地位不断提升。

二、中国金融业目前主要问题是对外开放水平不足，而不是对外开放过度

与国际相比，我国金融业对外开放程度与我国的大国地位和国际影响力严重不匹配。作为全世界第二大经济体和第一大出口国，我国金融业开放程度的国际排名不仅远落后于主要发达经济体，甚至近年来被诸多发展中国家超越。即便是不同行业之间的横向比较，金融业开放程度也相对较低。外资金融机构在我国的市场份额总体不高。即便是开放程度最高的债券市场，其开放的广度和深度还远远不够。

然而，影响我国金融业对外开放程度的一系列体制根源，恰恰是未来一段时期内我国金融体系改革的攻坚领域。一是金融机构公司治理结构不够完善。近年来，我国金融机构公司治理结构重形式轻实质、形似而神离问题突出，形式上“三会一层”内部制衡机制形同虚设，信息披露严规制宽执行，激励约束不到位、大股东操控、管理层控制和外部干预等问题严重，距离现代企业制度目标存在较大差距。

二是市场创新缺乏动力，产品开发和服务能力薄弱。与国外成熟市场的创新大多由市场主导不同的是，我国金融市场创新机制不够灵活，准入门槛过高，创新动力不足，导致市场开发水平较低，部分金融产品还处于对国外同类产品的初步模仿阶段，未能与中国消费者的消费习惯、文化观念以及购买能力相结合。

三是监管环境有待进一步改善，会计、审计、税收、法律等制度环境以及金融市场的基础设施制度安排与国际接轨程度不高，制约了金融机构和金融市场的发展。我国对金融机构特定业务资格和牌照的申请程序仍存在不公开、不透明等问题。我国会计准则和审计机构的选择、税收政策透明度和法律制度的完善程度与国际标准仍有差距。

三、当前一些错误认识主要是源于缺少“四个自信”，本质上是对前期改革开放成绩的变相否定

近年来，在推进金融业对外开放的进程中，出现了一些似是而非的观点，甚至是各种怀疑论和阴谋论。总体来看，这些错误观点大致可以分为以下几种类型：

第一类属于未能正确认识金融业对外开放与金融安全之间的辩证关系。一些观点认为金融业开放势必会带来金融风险大幅提升，进而导致金融不安全，甚至金融危机。还有一些观点认为保持相对较低金融业开放水平，更便于做好风险防控工作，有利于金融安全。甚至还有观点认为中国之所以能够成功抵御亚洲金融危机和本轮国际金融危机，都是拜中国金融业相对封闭孤立所赐。事实上，对外开放本身不是金融风险的根源，与之相反，扩大对外开放有助于提升金融机构的竞争力，从根本上防范和化解金融风险，维护国家金融安全与稳定。更值得一提的是，金融业不开放反而更容易造成风险累积，威胁金融稳定。为确保不发生金融危机和金融风险而采取不开放的政策，不仅会削弱本国金融部门的效率和竞争能力，导致其丧失应对金融风险和金融危机冲击的能力，而且会带来金融市场功能的丧失和金融资源配置的低效，致使整个经济金融的全球竞争力落后于国际同业。

第二类属于未能正确认识我国金融业对外开放的利与弊、主动与被动之间的辩证关系。一些观点认为扩大金融业对外开放弊大于利，本身不符合中国金融业的发展规律。更有甚者鼓吹阴谋论，指出所谓开放不过是西方国家精心构建的“话语权陷阱”。事实上，以开放促改革、促发展，既是金融业发展的内在要求，也是主动防范化解系统性金融风险的必然选择。

一方面，金融业本身就是竞争性行业，需要通过充分竞争来不断提升金融业的效率和活力。某种程度上，扩大对外开放意味着引入新的竞争者和新的竞争机制，市场竞争将更为充分，更有利于金融创新的发展和金融资源的有效配置。反之，缺乏竞争会滋生懈怠，导致高杠杆、低资本、不良贷款等现象，反而容易产生金融危机。对于发展中国家而言，扩大对外开放可以引入国际上先进的管理理念、技术和模式，提高金融体系的运行效率，维护金融稳定。

另一方面，以开放促改革是有效化解金融深层次矛盾，确保不发生系统性金融风险的重要手段，是一种主动而为的结果。融入全球经济金融体系的过程也是参与全球竞争的过程，这本身就面临一定的市场风险，特别是与国际金融市场更紧密的联系将使得货币资本等金融要素流动更加频繁，受国际金融市场波动的影响也更大。对此，应正视金融风险的存在，适当的风险暴露就是有效降低系统性风险的重要措施。在扩大对外开放过程中，通过参与国际市场竞争，促使我国金融业在引进中缩小差距、在开放中提高竞争力，进而提升整个金融体系的风险管理水平和危机应对处置能力。

第三类属于误将对外开放等同于一放了之。一些观点认为金融业开放力度过大，将造成国家宏观调控能力下降。还有一些观点将放宽或取消金融机构的外资股比限制视为祸水，认为不仅可能造成国民财富的流失，甚至在非常时期可能会导致经济金融的全面失控。事实上，对外开放并不等于一放了之，而是结合自身改革目标，以对外开放促进国内改革，在对外开放过程中不断提高国家宏观调控能力，从体制根源上促进国家治理体系和治理能力现代化。

从前期改革实践来看，我国金融市场体现出渐进式改革探索的特征。随着相关配套改革的推进，才开始推动金融市场的全面深入开放。同样，对于外资股比限制有所放宽但并非一放到底，监管方面也没有过度宽松，而是与民资、国资一视同仁。近年来，有关关联交易、股东资质、宏观审慎等方面的要求也进一步增强，但这些变化是与现行监管改革相关联的，是对包括外资、民资、国资等在内所有资本的监管安排，并非仅仅针对外资。

四、当前坚持金融业对外开放是开创我国改革开放新格局的重要一环

党中央、国务院高度重视金融业对外开放相关工作。党的十九大报告明确指出，要推动形成全面开放新格局，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放。习近平总书记在第五次全国金融工作会议上指出，要积极稳妥推动金融业对外开放，合理安排开放顺序。扩大金融业对外开放，既是多年来中国经济持续健康发展的宝贵经验，也是中国未来始终坚持的基本原则。下一步，应坚持以开放促改革、促发展的方向不动摇，明确金融业对外开放并不代表一放了之，而是在完善宏观审慎管理、加强金融监管、提高金融市场透明度的前提下稳步有序开放，形成对内改革和对外开放的良性格局。

第一，以三大原则为导向，抓紧制定金融业开放时间表和路线图。金融业对外开放的基本原则应包括以下三点：金融业作为竞争性行业，应遵循准入前国民待遇和负面清单原则；金融业对外开放须与汇率形成机制改革和资本项目可兑换进程相互配合，共同推进；金融业开放须与防范金融风险并重，金融开放程度要与金融监管能力相匹配。未来，将以三大原则为导向，协同推进扩大金融业开放、完善人民币汇率形成机制和提升资本项目可兑换程度“三驾马车”。一是继续放宽市场准入，按照内外资一视同仁原则，进一步放宽对外资持股比例、业务范围、股东资质等方面限制。二是继续完善人民币汇率形成机制，丰富外汇市场投资者结构，提升人民币汇率弹性和灵活性。三是进一步推动金融市场开放，提高人民币可自由使用程度，有序推进资本项目开放。

第二，在对外开放过程中逐步解决中国金融市场的结构性问题。与成熟市场经济国家相比，中国金融市场还存在显著的结构性问题，主要体现在：一是直接融资比重过低；二是影子银行挤压债券市场；三是债券市场自身的结构有待改善；四是股权融资不足，投资者以散户为主；五是衍生品发展不够。未来，应继续尊重并适应国际市场规则和惯例，在开放和完善金融监管框架的基础上，深化国内金融市场改革，实现直接融资与间接融资、股权融资与债务融资、基础产品与衍生品协调发展，建设形成与大国开放经济地位相适应、种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健、更具包容性和竞争性、支持实体经济可持续发展的现代金融市场体系。

第三，健全宏观审慎管理框架，建立外商投资国家安全审查制度，更好保障国家金融安全。第五次全国金融工作会议强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。未来要继续健全针对外债和跨境资本流动的宏观审慎政策框架，进一步提高可兑换条件下的风险管理水平。此外，还可效仿欧美的做法，在进一步扩大对外开放的同时，建立并完善外商投资国家安全审查制度，保障我国国家安全正当权益。

第四，完善金融内外部制度环境，为金融业改革开放创造更好的条件。完善现代企业制度，深化金融机构公司治理改革，厘清“三会一层”的边界和责任，强化内部激励约束，理顺政府部门、监管机构与金融机构之间的管理边界。逐步缩短金融业负面清单，以审慎监管代替准入限制，激发外资参与我国金融市场建设的积极性，提升我国金融机构的国际竞争力。进一步加强金融基础设施建设，保障市场安全高效运行和整体稳定。加快完善支付结算基础设施，完善金融企业财务制度。加强金融投资者教育和保护，关注对境内投资者在境外投资的保护，探索构建涉外投资者保护体系。补齐制度短板，推动会计、审计、税收、法律等制度建设，打造开放、包容、与国际接轨的金融市场。