深入推进政府履行教育职责的督导评估护航教育改革与发展

唐立军

习近平总书记多次强调指出，各级党委和政府要坚持把教育放在优先发展的战略地位，继续大力推动教育改革发展，使我国教育越办越好、越办越强。2017年4月，习近平总书记亲自主持召开中央深改组会议，审议通过《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》（以下简称《评价办法》）；5月，国务院办公厅印发了《评价办法》。《评价办法》的印发实施，是国家教育督导制度的深化创新，是进一步推进管办评分离的机制变革，是推进政府有效履职、推进实现教育现代化的重要举措，必将产生重要和深远影响。

为全面落实《评价办法》，推进政府履行教育职责督导评估，北京市进行了认真思考和一系列实践探索。

准确把握政府履行教育职责督导评估的内涵和要求

政府履行教育职责的督导评估（以下简称履职评估），是对各级政府领导、管理、保障、推进教育改革发展稳定，履行各项教育法定职责情况的综合性督导评估。督导评估的主体是国务院及各级地方政府，其组织执行机构是各级教育督导部门。督导评估的直接对象是承担教育职责的各级政府及相关部门，其触角和基点在各级各类学校。督导评估的重点内容是全面贯彻党的教育方针、落实国家教育法律法规和政策、统筹推动各级各类教育发展、统筹做好教育改革发展稳定工作、全面加强教育保障和学校规范办学等情况。督导评估的综合绩效最终体现为：党的教育方针得到全面贯彻，立德树人得到全面落实，素质教育得到全面实施和更好发展，教育公平与质量得到全面提升，人民满意教育得到更好实现。

1.履职评估是落实立德树人根本任务的重要保障

习近平总书记反复强调，教育的根本任务是立德树人。5月2日视察北大时再一次强调指出：大学是立德树人，是育人的。教育改革发展、各级各类学校必须坚定不移地把立德树人作为根本任务。这是贯彻党的教育方针的根本要求，也是政府履职的核心要义，历来是党和国家教育的根本问题。

从落实立德树人根本任务的情况看，各级政府和学校贯彻落实立德树人的主体意识、责任、措施均有待强化。学校育人的科学教育观尚未有效形成，德、智、体、美等全面发展尚未得到全面落实，特别是育人为本、德育为先的贯彻还不够扎实有效。这是事关党的教育方针的贯彻、事关立德树人根本任务落实的重大问题。有些问题直接体现在政府履职层面，有些体现在学校育人工作之中，但根本在于强化政府履职。各级政府履职及评估都要提高政治站位，贯彻落实好立德树人的根本要求。

2.履职评估是实施与发展素质教育的必然要求

素质教育是党的教育方针的重要内容，涉及教育思想理念、育人模式和教育工作的各个环节和全部工作，关乎立德树人根本任务的落实。1999年6月，党中央国务院作出决定，全面推进以素质教育为核心的教育改革，取得积极成效。党的十八大以来素质教育的实施不断深入，党的十九大进一步要求发展素质教育，这既是深化教育改革发展的长期任务和内容，也是全面贯彻党的教育方针、落实立德树人根本任务的时代要求。

从实施素质教育的实际状况和效果看，片面追求升学率、课业负担过重、忽视德智体美全面发展等问题仍客观存在，功利性教育、应试教育的影响和危害较为突出，实施与发展素质教育的任务依然繁重。究其原因，既有教育结构和发展水平影响制约的因素，也有素质教育的政策制度不完善、不系统和落实不够的因素，还有对素质教育的理解实施存在偏差等影响因素。归根结底，与各级政府和学校全面贯彻党的教育方针，持续推进实施素质教育不够有关，这也是政府教育职责履行的重要体现。要进一步拓展素质教育的领域，丰富形式和内容，深化以人才培养为核心的教育综合改革，不断提升育人质量，更好地培养学生的核心素养和综合素质。履职评估要创新理念、完善制度、科学评价，督促引导各级政府和学校更好地发展素质教育。

3.履职评估是实现教育优先发展的必要前提

教育优先发展是党和国家长期坚持的重大战略方针。党的十九大作出新的全面部署，要求“必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对各级党委和政府落实教育优先发展提出“三个优先”要求，即经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要。

從各级政府落实的情况和效果看，教育事业全面发展，教育公平状况不断改善，中西部和农村教育明显加强，教育改革开放持续推进，关键领域改革取得重要进展，教育质量不断提高。但从全国看，基础教育仍然存在区域、城乡布局和发展不平衡；部分地区教育投入存在不足，教育经费“三个增长”保证不充分；各级各类教育资源配置不尽合理、教师队伍建设不能充分满足需要等问题，教育优先发展需要得到更好体现。这些问题固然有经济社会发展、城镇化进程加快、人口结构变化等复杂因素，但政府履职至关重要。没有政府职责履行到位，就很难实现教育优先发展。履职评估要坚决贯彻优先发展的战略方针，切实推动政府履职，保障教育优先发展，提高教育发展水平。

4.履职评估是办好人民满意教育的根本保证

习近平总书记始终强调“坚持以人民为中心”、要“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”、要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。教育公平是社会公平的重要基础，是人民满意教育的内在要求。人民群众对教育的需求日趋多样，从“有学上”到“上好学”，最突出的还是公平与质量。这是各级政府履职的重要使命与责任。

从全国情况看，学前教育资源供给存在不足，义务教育尚未实现优质均衡发展，高中教育多样化发展迟滞，职业教育校企合作、产教融合不够，高等教育改革发展缺乏内在活力，教育体制机制存在掣肘，人才培养体系亟待理顺、教育治理体系与能力建设有待加强。这些问题都影响和制约着办好人民满意的教育。履职评估要从实现教育改革发展的目标出发，强化政府履职，深化教育改革，促进教育质量提升，确保各项教育政策落地生效。

全面加强教育督导，

深入推进政府履行教育职责

作为首善之区，北京市委市政府历来高度重视发展教育事业，高度重视提升教育质量，高度重视加强教育督导，将建立健全教育督导体制机制作为实现政府教育宏观管理和科学决策的重要抓手。北京教育督导制度恢复重建30多年来，逐步形成了具有首善特点的教育督导体制机制和模式，在推进履职、服务育人、提升质量、促进教育事业发展等方面取得了明显成效。

1.坚持强化职能，全面履行教育督导职责

北京较早建立了教育督导检查与评估制度。市委市政府根据教育改革发展需要，赋予教育督导应有职能，实施了若干重大项目督导评估，有效促进了政府履职，保障了教育改革发展目标的实现。

1986年，市政府决定成立北京市教育局督学室，内设城近郊区、远郊区县督导组和行政组，赋予市、区（县）督学机构和督学对下级政府教育督导的职权，在全市试行中小学和学龄前教育督学制度。

1996年，市委决定成立北京市人民政府教育督导室，内设城近郊区基础教育督导、远郊区县基础教育督导、职成教育督导和办公室“三处一室”。督导对象扩大到区县政府、教育及有关部门、学校及其他教育机构。督导任务除督导检查之外，增加了对教育重大问题的调查研究，并向市政府报告工作、反映情况、提出建议，政府履职权限进一步扩大。

1999年，市政府颁布实施《北京市教育督导规定》，在全国率先制定了关于教育督导工作的政府规章，规定了教育督导工作的内涵、范围，教育督导机构、督学及职责，教育督导的实施以及相关法律责任等，基本形成了督政为重、督学为本，基础教育、职业教育、成人教育“三教统督”的格局，教育督导工作迈向法制化的轨道。

2007年，市政府任命了正局级专职主任，市教委主任不再兼任督导室主任，加强了对全市教育督导的领导和统筹，有效促进了教育行政权和教育监督权的进一步分离，为教育督导独立行使职能奠定坚实基础。

2015年，经市编办批复，市政府教育督导的主要职责、内设机构和人员编制得到全面加强，增至6个处室、29个编制。各区也相应建立相对独立的教育督导机构。市区两级统筹协调、分工负责，有效实施监督监管，管办评相分离的教育治理体系初步形成。

根据教育督导职能职责，市区两级教育督导部门依法对全市各级各类教育进行督导评估。督导评估市政府相关部门、区政府及相关部门履职情况、各级各类学校全面贯彻党的教育方针、落实立德树人、实施素质教育情况，监测评价教育发展水平和教学质量情况，有效服务教育改革发展。

2.坚持协同联动，全面推进教育执法检查

贯彻执行教育法律法规是政府履行教育职责的重要内容。市区两级教育督导部门每年将督导执法检查作为工作重点，依法对各区政府和市属行业企业开展督导执法检查，推动各项教育法律法规和法定职责的落实。

在督导执法检查中，采取与市人大专门机构、市政府相关部门协同联动、联合检查等形式，加大执法检查力度，提高执法检查效能。1995年开始，与市人大连续13年联合开展教育督导执法检查。2008年起，协调市政府相关委办局、组织全市督学协同开展教育督导执法检查。2016年开始，由市政府教育督导办统筹组织多部门联合开展教育督导执法检查。近年来，与市政府相关部门单位协同作战，对全市新建和改建居民区配套工程建设、中小学校教师绩效工资、乡村教师支持计划、学位资源供给保障等重点领域开展了督导执法检查，有效推动了各项教育法律法规和政府职责的落实，为依法行政和依法治教提供了有力保障。

3.坚持把握重点，积极推动重大政策实施

教育改革发展千头万绪，政府教育职责方方面面。在履职评估中，要紧紧扣住基本职责，抓住重点难点，强化履职效能，通过综合督导、执法检查、专项督导、质量评估、过程监控等方式，推动重大政策落实和项目实施。

市、区教育督导部门先后承担了“两基”检查验收、高标准巩固“普九”成果检查、国家义务教育基本均衡县（区）评估等重要任务，确保了全市薄弱学校改造、山区教育、千所完小验收、初中建设工程、小学规范化建设工程等重点工程项目的落实完成。1993年，在全国率先实现了“两基”目标；2015年，16个区一次性通过国家义务教育发展基本均衡县（区）验收。

近年来，教育督導坚持与教育改革源头参与、同步启动、跟踪督导，先后开展了幼儿园保育教育、学科改进意见实施、高校与社会力量参与支持中小学教育、学位供给保障、中小学有偿补课治理等多方面的督导检查，适时开展了义务教育阶段入学情况、中小学生课业负担情况、中小学生综合素质状况等监测评价，及时掌握改革推进实施情况，准确把握矛盾问题，确保改革顺畅实施。

在2020年前的周期中，将重点推动学前教育第三期行动计划实施、义务教育优质均衡发展、中小学校素质教育实施、职业技能人才培养、市属高校本科教学评估以及中小学德育、美育、体育、实践育人等多项督导评估，全面推进政府履行教育职责。

4.坚持聚焦教育质量，不断提升履职绩效

教育质量是素质教育的核心，体现立德树人的根本要求，反映素质教育实施与发展的效果，通过学生获得和社会评价来呈现。教育质量既包括学校办学质量，也包括区域教育发展水平，最终体现为学生培养质量。教育督导必须始终聚焦质量，准确把握政府履职和学校教育教学的基本状态，准确把脉政府履职和学校教育教学状况、成效与问题，准确监测区域教育质量与学校教育教学质量，有效运用督导评估结果，全面促进教育治理、办学管理、教育教学和教育发展质量的不断提升。

对政府履行教育职责的督导评估，既要评估各级政府做了哪些，又要评估各级政府怎样履职、履职效果如何，履职绩效是评估政府履职的最终标准。政府履职的绩效评估要在关注重点内容基础上，进一步聚焦习近平总书记教育思想的贯彻落实，聚焦党和国家重大教育决策的贯彻落实，聚焦重大教育项目的实施推进，聚焦各级各类教育的改革发展，聚焦各项教育重点任务和工作的落实。

全面落实《评价办法》，

深化推动教育改革发展

各级政府特别是教育督导部门要全面准确把握《评价办法》的内涵实质与工作要求，把实施履职评估作为强化自身建设、检验履职能力、提升履职权威的重要机遇，切实抓实抓好。

1.建立长效实施工作方案

国家督导办从2018年开始，每年都要对省级人民政府履行教育职责进行督导评估。各省市政府要着眼全局、從长计议，根据《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》和《〈对省级人民政府履行教育职责的评价办法〉实施细则》等有关规定，从组织领导、统筹实施、自查自评、报告报送、结果运用、保障机制等方面制定长效实施工作方案。

北京市成立了以市领导为组长的履职评估工作协调小组，成员包括市政府办公厅和市政府相关部门主管领导，统筹指导落实履职评估工作。协调小组办公室设在市政府教育督导室，统筹组织开展市级自查自评工作。建立区政府和市政府相关部门履职情况年报制度，在自查自评和市级督导评估基础上形成市政府履职情况报告，上报国务院教育督导办，确保省级政府履职评估工作有效实施。

2.有效开展市级督导评估

北京市政府教育督导室2016年9月启动研制《对区政府和市政府有关部门履行教育职责督导评估方案》（以下简称《工作方案》），跟踪国家研制工作进程。2017年初完成了《工作方案》的起草工作，与“国办文件”对标对表，优化形成北京《工作方案》，即将由市政府办公厅印发实施。

北京《工作方案》充分体现国务院《评价办法》的内容要求，明确了市级督导评估的指导思想、工作原则、主要内容、组织实施和结果运用等具体内容。对区政府履职评估的内容有“组织领导”等6个一级指标、16个二级指标及58个评价要点；对市政府有关部门履职评估的内容有“加强党的领导”等4个一级指标、21个二级指标及30个评价要点。力求市区两级履职评估内容各有侧重、有机衔接，市级部门突出统筹协调与机制保障，区级政府突出主体责任和教育发展，积极稳妥推进市级督导评估。

北京市政府教育督导室从2018年开始，与国家同步全面启动实施对各区政府和市政府相关部门履行教育职责的督导评估。各区政府和市政府相关部门每年开展一次自查自评，每五年接受一轮市级督导评估。

3.破解教育改革发展难题

开展政府履职评估是促进政府履职的重要手段，目的在于促进政府有效履职，破解各类重点难点问题，推动教育改革发展。要通过国家和市级履职评估，全面评价市区两级政府及各部门履行教育职责的情况，突出问题导向，找准症结所在，分类推动整改落实。对落实责任不够等显性问题，突出针对问题整改落实；对政策体制等深层问题，突出体制机制优化与治理改革、推进破解；对编制、规划等复杂问题，突出协调联动、统筹解决；对涉及综合改革等重大问题，纳入政府折子工程，市区政府督办推动解决。对各类教育矛盾问题，重在强化教育部门自身的主体责任，只有主动作为才能推动问题解决。要强化履职评估结果使用，建立实施公示公告、整改回查、考核问责、责任追究、奖惩挂钩等相关制度机制，切实推动教育改革发展重点难点问题解决，提高政府履职评估效能。

4.进一步探索完善履职评估

政府履职评估是个新事物，也是一项复杂的系统工程，不可简单从事、一蹴而就，要积极稳妥、扎实推进、务求实效。

一要加快推动督导立法。督导立法可以为开展政府履职评估提供法律依据和法源基础，提供相应的法律和政策支撑。二要强化政府协调议事机构职能建设。建立健全市区两级政府教育督导委员会及职能机构。根据政府教育职责涉及领域，扩大政府教育督导委员会成员单位覆盖面，加大教育履职统筹协调力度，以督导委员会成员单位的责任履行带动推动政府教育职责的全面落实。三要推进教育督导模式方法创新。互联网和信息化、智能化手段的普及和广泛应用，为教育督导模式与方法手段创新提供了可靠资源。要建立功能完善的教育督导信息管理应用系统，提高现代教育督导的科学化水平。要统筹开展督政、督学和评估监测，综合评价区域教育发展水平和学校办学质量，全面评价政府履职绩效。要进一步推进实施第三方督导评估，增强督导评估的专业性、权威性和公信力。四要切实加强履职评估的组织领导。国务院《评价办法》明确了政府履职评估由督导委员会统筹领导，督导办组织实施，但全国各地包括北京实施起来难度和局限性都很大，困惑也很多。要有效实施履职评估，首先要加强教育综合改革的组织领导，建立起独立设置、独立行使职权的教育督导机构。要切实加强履职评估的组织领导，各地方党委、政府要高度重视，加强领导和统筹协调，各相关部门共同参与，落实履职评估各项职责，实现履职评估的目的和效果。履职评估结果的使用，更需要地方党委和政府重视并加强组织领导。我们都期待国务院督导委、教育部为政府履职评估等重大教育改革发展项目的实施，提供更强有力的领导、指导和帮助。

改革本有风险，探索需要付出。在推进政府履职评估伊始，我们不断思考并实践：如何在履职评估目标和要求上更加聚焦；如何在履职评估范围和内容上更加集中；如何在履职评估指标和要点上更加凝练；如何在履职评估的组织实施上更加统筹；如何在履职评估的内涵把握上更加清晰；如何在履职评估的方法手段上更加科学；如何在履职评估的结果使用上更加有效；如何在地方履职评估中更深入探索创新；如何在履职评估实践中建立长效机制；如何通过履职评估推动教育改革发展，等等。

我们坚信，在国务院教育督导委员会的领导指导下，在各地方党委政府的领导下，北京市愿与兄弟省市携手并肩，共同探索，深入推进政府履行教育职责督导评估工作取得扎实成效，为深化推动教育改革发展、开创教育督导改革发展新局面，加快实现教育现代化、满足人民群众享有公平而有质量的教育贡献智慧和力量！

编辑 汪倩