推进地方人大工作专业化发展的思考

□何 鑫 李俊美 吕 超

推进人大工作专业化发展，是适应形势任务提高人大履职水平，把人大制度优势转化为管理国家效能的关键之举。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进社会主义民主法治建设、推动人民代表大会制度与时俱进等方面提出一系列新论断新举措新要求，这为新时代推进人大工作专业化发展提供了重要指导和基本遵循。地方人大必须在继承的基础上进一步发展和完善，发扬工匠精神专业高效履职，为保证国家统一高效组织各项事业，决胜全面小康、实现中华民族伟大复兴中国梦作出积极贡献。

一、推进地方人大工作专业化发展的重要性

推动人大工作专业化发展，对于适应新常态、落实新理念，保证人大正确有效行使宪法法律赋予的职权，对于推进全面深化改革和全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，对于充分发挥人大制度优势和功效，确保党中央重大决策和地方党委工作部署精准落地落实，都具有重大意义。

一是地方人大正确有效行使宪法和法律赋予职权的本质要求。按照宪法规定，地方人大及其常委会作为地方国家权力机关而依法存在，具有决定权、监督权、人事任免权，设区的市以上的地方人大及其常委会被赋予立法权。正确有效行使宪法法律赋予的各项职权，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，事关社会和谐稳定和国家长治久安。权力就是责任，有责就要担当。把宪法法律赋予的职权用实用好，地方人大必须以专业化水准提高履职效能，切实担负起建设社会主义民主政治、实现人民当家作主的重任，否则便是失职。

二是坚持以人民为中心发展思想的必然要求。地方人大及其常委会作为民意机关，必须贯彻以人民为中心的发展思想，以保证人民当家作主为根本，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。随着我国改革进入攻坚期和深水区，各种社会矛盾凸显，触及深层次问题和利益关系调整，统筹协调难度加大。有些问题涉及到人民群众的根本利益，这就迫切需要人大通过提升决策、立法、监督等工作的专业化水平，更好地促进“一府两院”依法行政、公正司法，推动中央和地方党委重大决策部署的贯彻落实，切实维护好人民群众的合法权益。

三是适应形势任务实现人大自身发展的客观要求。党的十八大对全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标作出战略部署。党的十九大明确了从2020年到本世纪中叶分两步走全面建设社会主义现代化国家的新目标。我国经济社会的发展变化，对人大工作提出了更新更高的要求。这既是机遇，也是挑战。工作开展不温不火、例行公事走过场的履职方式，与人大谋求自身发展的要求格格不入。适应新形势新任务，人大工作必须从边缘走向中心，积极主动融入党委工作中心，推动全面深化改革、新旧功能转换、供给侧结构性改革、保障和改善民生、脱贫攻坚等全党中心工作，以专业高效的履职实绩打造过硬的人大品牌，真正树立地方国家权力机关权威。

二、制约推进地方人大工作专业化发展的因素

目前，地方人大已经探索出了多种方式方法，积极推动人大工作专业化发展，取得了积极成效。但实践中，受各种因素的制约，地方人大与宪法法律规定的地位和作用相比，还有不小差距，实现专业化发展还有很长的路要走。

一是制度环境不佳。尽管宪法法律赋予人大国家权力机关核心地位，其他国家机关由人大产生、对人大负责，但在实际权力运行中，一些地方党委关于国家事务的决策主张并非以法定程序转化为人民意志来贯彻实施，而是以政党形式代替国家形式、以政策代替法律、以党的监督代替法律监督，人大各项职权虚化，导致无法从制度上保障专业化发展。

二是履职动能不足。人大的政治地位、法律职权和工作任务决定其必须具备专业化工作水准。但囿于“二线思维”，一些地方人大工作一团和气、重形式、轻实效，不越“较真碰硬”雷池半步，专业化发展遥不可及，工作越干越倒溜。宪法法律赋予的职权“不愿用”“不敢用”“不会用”，这在一些地方人大工作中普遍存在，无形中撂荒了看家本领，弱化了作为国家权力机关的地位和威信。

三是代表作用发挥不够。人大代表是人民代表大会的主体，代表作用发挥直接关系到人大行使职权的质效。我国各级人大代表多数为兼职，由于“代表性”“代表面”的需要被选为人大代表，其中不少把代表身份当作荣誉，把执行代表职务看成形式，不愿参加活动、不愿承担风险，在履职尽责上不求上进。代表政治文化素养参差不齐，履职能力水平高低不一，履职质量和效果也大相径庭。监督激励机制不健全，让部分代表认为履职好坏一个样，代表履职缺乏热情和动力。服务保障机制不完善，缺乏广阔平台和便捷通道，让一些代表对履职无所适从，使得人大工作质量和效果大打折扣。

四是专业人才不多。人大常委会所行使的各项权利，整体上属于社会科学的范畴，需要大量具备专业知识和职业素养的人才。目前，在选举人大代表和常委会组成人员过程中，更多注重的仍是政治素质、身份阶层、转岗安排等条件，知识结构、能力结构和职业构成尚未得到足够重视，这成为提升人大工作专业化水平的严重障碍。其次，选举中存在大出大进问题，连任人大代表和专职委员的比例偏低，在一定程度上不利于人大工作的连续、稳定。再次，人大机关中的专业人才缺乏，特别是懂法律、财经、环保、科教等方面的专业工作人员较少。最后，人大工作较少借助社会资源，公众有序参与不广泛、不经常，这些都直接影响了人大工作的质量和专业化进程。

三、推进地方人大工作专业化发展的建议

（一）加强制度设计，深植专业化发展之根。实现人大工作专业化发展，制度保障是基础。坚持“自上而下+自下而上”的良性互动，实现顶层设计和基层探索有机融合。既要加强上层主导，明确新形势下人大制度和人大工作的总体目标和阶段性任务，也要尊重地方人大的首创精神，鼓励和支持具有地方特色、符合地方实际的改革创新，把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合，有效指导人大工作实践。一是规范党委与人大的关系。加强和改善党委对人大工作的领导，充分尊重人大的宪法地位，大力支持和有效保障人大职能作用发挥。适应改进党的执政方式要求，合理配置权力结构，强化人大在权力核心中的地位，提升人大的实际地位和权威。健全完善适合国家权力机关特点、充满生机活力的组织制度和运行机制，充分调动人大代表和常委会组成人员的履职积极性。二是加强地方制度创新。地方人大要及时总结实践证明行之有效、具备复制推广条件的地方做法，有立法权的市要结合自身实际，及时制定相应的工作条例，为健全完善推动工作专业化提供法律保障。认真总结细化工作原则使之成为可操作的办法，并将成熟做法上升为制度，完善相应的操作程序和方法，推动人大工作在制度化、程序化、规范化基础上实现专业化。

（二）坚持问题导向，抓住专业化发展之要。习近平总书记曾指出：“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”他要求：“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，以专业化发展做好人大工作，必须增强问题意识，坚持问题导向，一切从问题入手，以推动解决实际问题来衡量和检验人大工作的成效。

1.围绕问题“精准把脉”。人大职能范围涉及经济社会发展和民主法治建设的方方面面，但又不可能面面俱到。在此情况下，议题的确定至关重要，议题确定得准，工作针对性就强。精确选择议题必须从问题入手，本着把握重大事项、坚持少而精的原则，把准年度工作主脉。一是围绕党委中心工作及“一府两院”涉及面广、影响大、问题多的重要工作确定议题，充分了解关乎区域发展的困难和问题，确保人大工作与党委合拍、与政府合力。二是把人民群众反映强烈的重点问题、社会关注度高的热点问题、调研检查中发现的难点问题、代表意见建议提出的焦点问题列入重点议题，确保议题选择更符合发展实际、更顺应民意诉求，使人大工作更具规范性、针对性。

2.透过问题“找准症结”。依法有效开展活动是人大履职的重要抓手，目的是发现问题、分析问题、提出建议、解决问题。一是在开展视察调研检查等活动前，要先带着问题熟悉相关法律政策，做到内容重点心中有数、矛盾焦点初步把握。二是在活动开展中，要善于带着问题发现问题，根据监督对象的不同、内容重点的不同，采取不同的工作方法，既要到相关部门听汇报、查资料、座谈讨论，更要实地考察，采取问卷调查、抽样调查、明察暗访和民意测评的方式，多方征求意见建议，掌握一手资料，摸清实际情况，做到“一竿子插到底”。对影响面大、问题突出的议题，各级人大可以联合联查，推动区域内普遍性、倾向性问题的有效解决。三是抓好问题反馈。活动结束后，要认真研究分析情况，列出问题清单，加强与“一府两院”沟通协调，反馈问题与意见，提出整改目标要求，督促抓好问题整改落实。

3.发现问题“开好方子”。提高常委会会议审议质量是发挥常委会整体作用的关键，直接影响着人大工作的质效和水平。将问题贯彻会议始终，通过提出合理建议有效解决问题，是提高常委会会议审议质量的根本。一是严把材料关。审议前，要严格审查部门汇报材料，重点审查视察调研中发现和反馈的问题是否开展整改，如不符合要求，责成修改完善。召开主任会议，全体研究讨论调研视察报告，重点剖析存在问题，提出可行意见，确保报告质量。二是严把审议关。改进常委会会议审议方式，压缩报告时长，延长审议时间，审议发言少谈成绩、多谈问题，对疑难问题当场提问，部门负责人参会听审，现场回答问题，接受询问。三是严把督办关。会后，归纳整理审议情况，形成针对性、操作性强的审议意见，以书面形式交付有关部门单位办理，明确办理时限和要求；强化跟踪问效，定期听取承办部门单位的汇报，必要时组织人大代表对办理落实情况进行视察检查，推动工作开展。

（三）发挥代表作用，筑牢专业化发展之本。人大代表积极主动履行法定职责，是推动人大工作专业化发展的具体要求。也就是说，人大工作的专业化发展是通过代表高效履职来实现的，代表依法履职的全过程是推进人大工作专业化的具体实践。一是改革完善人大代表产生程序，改善人大代表构成，适当减少人大代表数量，减少兼职代表数量，借鉴瑞典行政监察专业制度，逐步增加专职代表比重并建立专门监督部门，提高人大工作的力度与效果。二是提升代表及常委会组成人员连任比例，优化组织结构，逐步实现职业结构合理化、知识结构多元化、年龄结构梯次化，保持人大工作的连续性、稳定性。三是规定各级人大代表的基本任职条件，通过竞争性选举方式产生人大代表，确保从源头上把政治素质高、履职能力强、乐于为民的人选进权力机关。四是强化选民对代表履职的监督，增强人大代表履职的公开性，形成人大代表淘汰机制。五是精心制定代表学习培训计划并认真组织实施，用好用活网络平台，开辟履职便捷通道，办好代表意见建议，落实发言免责制度，切实保障代表依法执行职务。

（四）打造人才队伍，夯实专业化发展之基。人才是经济社会发展的第一资源。人大工作要实现专业化发展，必须打造高素质的人才队伍，把专业的人才聚在一起，用专业的精神研究问题，用专业的知识推动工作。一是优化人员结构。吸收经济、法律、教育、管理、环保、科技等方面的中青年优秀人才充实到人大岗位，形成知识、能力和年龄结构的互补，以适应新形势对人大工作的高要求。二是加强能力建设。强化学习，自觉在学习和实践中汲取营养，努力提高政治素质和业务能力；重视培训，增强法律意识和依法开展工作的能力，形成科学严谨的工作方法，以适应改革发展和法治实践的需求。三是完善交流机制。把人大干部的配备、培养、选拔和使用纳入党政干部队伍建设的总体规划，与党政机关干部实现双向交流，提高人大干部工作的主动性、创造性。四是善借社会资源。加强人大智库建设，整合专家库和社会各界人士的智力资源，扩大民主参与立法、预决算审查监督等范围，充分发挥智库作用。通过“互联网+”、购买服务、委托中介机构等方式，调动社会专业力量参与和支持人大工作，形成共同推进人大工作专业化发展的强大合力。