从制度信任到制度自信：改革开放40年国家治理变革的主体逻辑

改革开放40年来，中国经济社会发生了深刻变革，作为上层建筑的国家治理也不断调整转变，不仅适应了经济社会发展的基本要求，而且发挥了积极的反作用功能，实现了世界瞩目的治理绩效。本文认为，要解释中国现象，除了要继续扩大研究视野和分析纵深外，依然需要深入分析推动和掌控这场变革的主体，即高层决策者。这不仅因为在中国的国家治理背景下，决策者作为关键的行为者，在制度—行为者这对核心关系中占据了明显的优势，更因为制度化作为中国国家治理现代化的主要特征和主要方式，是由决策者推动、规划和塑造的，并且在制度化过程中发挥决策者的主动性、积极性有着深厚的观念基础和强大的制度结构支撑。

重建对制度的信任

“文革”结束后，信任制度，批判个人迷信，逐渐成为决策者的高度共识。他们认为“文革”中的错误虽然表面上是个人崇拜、一言堂、家长制，但根源还是制度性问题。在对毛泽东的评价过程中，邓小平、陈云等领导人多次提到，毛泽东在“文革”期间犯的错误，不能只归因于他个人，还在于制度运行出了问题。因此，他们大力倡导民主法制，并将其写入新制订的《宪法》、新修订的《党章》之中，坚定推动党和国家治理的制度化进程，认为只有通过社会主义民主制度和法制，才能防止类似问题的出现。

为了恢复秩序，政治领域的制度化是第一要面对的，并在整个国家治理制度化过程中具有基础性和规范性的作用。完善国家政权机构，制订各项法律，是政治领域制度化的主要形式。在国家政权方面，积极恢复地方各级人民代表大会，以取代“文革”期间建立的革命委员会，实现了国家各级政权的制度化和规范化。从1977年10月开始，根据中央通知和全国人大常委会的决定，各省、直辖市和自治区陆续召开了省级人大会议。1978年2月26日，第五届全国人民代表大会通过了修改后的宪法。1979年颁布了新的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。在立法方面，1982年，经过广泛讨论的《中华人民共和国宪法》通过，以国家根本大法的形式确立了改革开放之后中国的基本制度架构，也成为推进国家治理制度化、法治化建设的重要前提。除了制订新宪法外，其他领域的立法工作也进展迅速，据统计，1979年到1982年间，第五届全国人大及其常委会制订和修改的法律有40多件。其中的多部法律对整个政治体制来说都具有基础性作用，比如地方组织法、选举法、法院组织法、检察院组织法等，为中国的法治化进程奠定了坚实的基础。

在决策者看来，推进制度化的根本目的，是为了更有效地发挥社会主义制度的优势。领导层在这里将制度进行分层处理，社会主义制度是根本性的、结构性的，符合历史发展规律，优越于资本主义制度，因此需要继续坚持，改革的则是各个领域中实际运行的制度，以及具体的政策措施、运行机制。之所以要改革它们，是因为它们偏离了社会主义制度的根本要求，也不符合中国的实际情况。

对制度的信任主要有三种表现。首先，确立国家发展建设的明确目标和时间表。邓小平提出了经济发展分三步走的设想，并在1987年将此设想写入党的十三大报告。20世纪末、21世纪中叶成为实现目标的两个重要的时间节点。其次，形成了衡量制度化效果的基本原则。以邓小平为代表的决策者反对空谈抽象的、形式上的民主法制，强调要发挥民主法制的实质作用，并提出了衡量制度化进程效果的具体标准。这些标准也可以视为国家治理的绩效标准。1987年，邓小平在会见喀麦隆总统比亚时说，评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。第三，采取了开放的制度化方式。领导层深知封闭之苦，从改革开放伊始，就反复强调开放的重要性。邓小平在全国科学大会开幕式的讲话中指出：“独立自主不是闭关自守，自力更生不是盲目排外。”任何一个民族、一个国家，都需要学习别的民族、别的国家的长处。在这种背景下，制度化必然是开放状态，学习借鉴国外经验成为实现制度化的重要特征。

释放活力的制度化努力

通过整顿，恢复各行业的秩序之后，接下来就是如何发展。要发展就需要解放思想，解放生产力，激发社会各主体的活力。激发活力重在调整政党与国家、国家与社会、国家与市场这三对结构性关系。调整的核心方式就是减少制度性约束和管制，使政党、国家、社会以及市场各安其位，各履其责，按照自身的规律运行并发挥作用。在邓小平看来，权力过于集中，妨碍了社会主义民主制度和党的集中制的实行，妨碍了社会主义建设的发展，造成个人专断，滋生了官僚主义。

各领域都根据各自的实际情况，遵循各领域的规律，解决权力集中和命令主义的问题。概括而言，在激发活力的制度建设过程中，形成了三种基本的制度化方式。

第一种是主体驱动的制度发展方式。改革开放后，市场经济的发展，不仅为社会主体追求自我利益提供了更平等的平台，而且也为社会主体摆脱政治行政的控制提供了自主的渠道。随着区隔化制度的放松或者破除，社会主体逐渐被解放出来，在获得自身合法利益的过程中，主体意识苏醒并不断增强。而一旦有了自身的利益和判断，这些社会主体就会不满于已有的制度安排，推动其发生改变。有人形象地将这种方式称为“倒逼式”改革。原来的国家—集体—个人的三位一体社会主体结构，被国家—社会—市场的三元并存的结构取代，社会与市场的力量快速增长，政府、资本与劳动力有了更有效率的组合。社会主体意识的增强，带来了整个社会观念领域的变革，将思想解放从政治领域扩展延伸到社会领域，并为整个制度体系保持开放性提供了有力的观念基础。

第二种是两轨并一轨的制度更新方式。改革开放后的制度化是在既有的制度框架内推进的。为了降低新旧两种制度转换的成本，许多领域的改革都普遍采取了在一定范围内试用新制度，同时保持新旧两种制度并存，然后随着新制度的完善和在更大范围采用，逐渐替代与新的环境不适应的旧制度。这种双轨并一轨的方式，也被称为“增量改革”。这种制度更新方式，最早出现在经济改革领域，以“价格双轨制”为代表，目的是降低放开价格、由市场决定价格带来的风险和冲击，因此保留了计划与市场两种价格决定机制。这种制度更新方式要取得积极的效果，但也产生了利用双轨制“寻租”、贻误改革时机、推卸改革责任、回避改革难点、巩固既得利益、拉大社会差距等问题。这些问题也是全面深化改革中需要解决的“硬骨头”。

第三种是试点实验—扩大提升的制度创新方式。中国共产党有着重视政策试点的传统。20世纪80年代以来，各个领域都出现不同类型的改革试点。有中央指定设立的，有地方积极申请设立的；有单项政策改革试点，也有综合性改革试点；有的试点是有各种资源支持的，有的试点则是只给政策。在资源有限的条件下，所谓的“给政策”就是扩大试点单位的决策和行动自主性，激发它们的创造性，以探索出新的制度。试点取得的实际效果也很明显。曾任体改委副主任的安志文回忆说，20世纪80年代凡是设计的改革方案都没有行得通，反而一些地方性的试验取得了突破，“如果具体的改革办法都由国家来设计，新的道路就走不出去”。与双轨式制度更新相比，试点式制度创新在空间上是分散的，实验的范围是局部的，各试点之间是可比较的，最后带来的制度创新不是某个试点经验的提升推广，更多时候是多个试点经验的综合提炼。而双轨式制度更新在空间上是完整的，适用范围更大，或者是某个区域，或者是政策对象中的某个部分，新制度与旧制度形成对比，最后实现新制度对旧制度的替代。

促进社会和谐的制度化努力

改革开放以来，随着经济的快速增长，收入差距开始拉大，社会内部出现分化，与公平正义相关的经济社会问题凸显出来。在20世纪80年代末，邓小平作为改革的总设计师，就开始关注社会分化问题。20世纪90年代中期以来，以“三农问题”为代表的城乡差距问题、与权益维护相关的社会冲突问题等得到社会更广泛的关注。对这些问题的广泛关注也说明中国社会在取得经济快速增长的同时，社会权利意识在明显增强。互联网的出现和广泛应用，有力推动了这些问题讨论的公共化和社会权利意识的普及提升。这些变化，为改革开放以来形成的中央—地方互动的制度化图景，增加了社会的维度，并使社会领域成为制度化的重点领域，社会参与成为推进制度化的重要方式。

2003年是中国社会建设领域制度化实现转折的一年。这一年春夏之交爆发的“非典”疫情，暴露了中国社会建设中的诸多短板，也引发了决策层的深刻思考。在当年10月举行的党的十六届三中全会上，“科学发展观”被正式提了出来。2007年，党的十七大首次把社会建设纳入中国特色社会主义“四位一体”建设格局中。“和谐”成为国家发展的目标，并写入宪法。

为了推进社会建设，财政的公共性被明确下来，从中央到各级地方在财政支出中加大了民生项目的比例，一些地方还规定了每年财政增长中用于民生项目的增长比例。一些重点领域的问题得到持续关注并有效解决。显然，与经济领域的制度化相比，社会领域的制度化有其自身的特点：投入的周期更长，产生的效果更泛化，不能马上见到直接的效果，也不能用成本—收益的标准来简单地衡量。因此，社会领域的建设不仅仅要增加投入，更重要的还是根据在现有的体制框架下，根据社会经济发展水平和具体领域的特点规律，构建出运行良好、服务精准、参与有效的制度，确保投入的可持续和公平使用，实现保持社会秩序，激发社会活力的目的。

制度化障碍与国家治理现代化

经过30多年的快速发展，中国在治理绩效上取得了明显的成绩，有学者将其归纳为“治理适应型的渐进式改革”模式。但是，随着国内情况和外部环境发生的巨大变化，制度化进程也进入了攻坚期和深水区。

对于决策者来说，存在着三个方面的挑战。首先，就改革遇到的问题来说，习近平形象地指出：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这些问题给“摸着石头过河”式改革方式留下的空间和时间有限。其次，就改革的环境来说，国内凝聚改革共识难度加大，存在思想观念的障碍和利益固化的藩篱，国际社会对中国有压力，也有更大的期待，希望中国承担更多更大的国际责任。第三，就改革的过程来说，存在着碎片化和执行难的问题。部门利益严重，各自为政，政出多门，缺乏协调，在一些重大的监管领域，出现了“九龙治水”现象。在政策执行过程中，一些地区、部门“上有政策，下有对策”，使执行效果大打折扣。针对这些挑战，决策者提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加强改革的顶层设计。

顶层设计改革理念的提出，体现了中国决策者的紧迫感和自信心。这种紧迫感一方面来自对改革面临的难题困难的判断，另一方面来自决策者对实现发展目标的时间压力。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了国家治理现代化的总目标，既是顶层设计理念的首次尝试，也是重要领域制度化改革的基础性和框架性文件。2018年3月党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，则明确勾画了中国的现代化国家治理体系应该具有的制度形式以及实现的路径。

从党的十八大以来的重要政治文本中，我们可以梳理出通过推进国家治理现代化克服体制机制障碍、提高制度整体效果的基本思路。第一，实现国家治理现代化是对现有体制的完善和制度优越性的发挥。第二，通过党的领导这个制度优势来推进顶层设计，冲破改革中的体制机制障碍。第三，运用党的领导方式来重塑国家机构和社会组织，提高国家治理的整体效力。第四，强调制度化进程的内生性，注重从历史传统和革命传统中汲取思想资源和制度学习对象。

与改革开放以来以“摸着石头过河”为主要特征的制度化方式相比，党的十八大以来的制度化有三个鲜明的特点：一是整体设计；二是明确的时间表；三是重视执行。

简要评论：制度自信与制度自省

40年的制度化进程虽然短暂，但是大体上发生了三次主题转换。第一次的主题是丰富主体数量、激发主体的发展活力，出现在20世纪80年代到90年代末期；第二次的主题是维护社会秩序与和谐，出现在新世纪之后；第三次的主题是国家治理现代化，出现在党的十八大之后。这三次主题转换，逐渐构建出中国的制度化主体图景，即政党、国家、社会、市场、个人，也清晰地勾画出中国的制度化顺序，即经济领域—社会领域—政治行政领域，呈现出一个大国现代化需要遵循的逻辑，即发展—稳定—治理。

对于许多中国人来说，尤其是决策者来说，中国已经步入了自己的正常制度发展轨道，并且不断通过令人震撼的物质成就证明着这条制度道路的合理性和有效性，强化着对自我选择的肯定。中国的制度化进程并不是白手起家，有着传统、革命、建设多层次的资源。只是在改革开放之初，这些制度都无法有效回应中国发展的需要，解决当时的迫切问题，因此更强调制度改革和创新。而随着发展进程的展开，决策者开始有时间、耐心来更全面地对待这些被搁置的资源，由此也开始了对传统的激活。因此，中国的制度化是更新制度和复兴制度的双重进程。

必须看到，与许多发展中国家根本不同的是，中国的制度化不是执政者更换式的，而是执政者主导的。共产党作为组织化的执政者始终掌控着制度化的进程和节奏，将执政方式的改善和执政地位的巩固融入到制度化的目标之中。正因为如此，我们会在改革的不同阶段，会看到许多惊人的类似现象，一些长期搁置的制度化方式被重新激活，一些经过多次“改革”的制度依然以不同形式保存下来。制度化中的“路径依赖”与“锁定”并存。

中国的制度化正在朝着成熟稳定定型的方向前进，变革依然是其鲜明的主题。在今后的发展进程中，如何保持制度化的动力，凝聚制度化中各主体之间的共识，在完善制度的同时保持制度的灵活性，将形式和程序上的制度内化为理念中的制度，平衡国际期待与国内需求的关系，解决关键行为者与制度的关系等问题，依然需要得到理论的解释和实践的回答，而这不仅需要坚定制度自信，还需要不断进行制度自省。