非洲可以借鉴中国的治国理政经验

张 春

(上海国际问题研究院外交政策所所长、研究员)

随着中非关系的快速发展，中非合作的维度正迅速增加。当代中非关系研究应避免简单的“十年一阶段”分期法，而应从中非关系的内涵逐渐丰富的视角加以考察。自20世纪50年代中期始至90年代中后期，中非关系更多是“独轮车”，即政治关系独大，其他维度均相当弱小；自20世纪90年代中后期起，经济合作迅速强化，甚至给外界以中非关系只有经济合作的错觉。此后中非关系进入“自行车”时期，一方面政治合作稳步推进，另一方面则是经济合作迎头赶上。进入21世纪第二个十年特别是自中共十八大以来，安全合作、人文交流等维度也获得充足动力，中非关系正进入“小汽车”时期，四轮驱动特征明显。随着世界转型过渡期的加速发展，治国理政思想与经验交流的重要性正迅速凸显。可以认为，中非合作正不断加速前进。正是在这一意义上，中共十九大报告才正确地指出，中国特色社会主义进入新时代，“拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择”。 需要指出的是，非洲除少数国家外都曾有过较长的被殖民历史，深受前殖民宗主国影响，因此对中国治国理政经验的兴趣大增背后，必然有着某些深层原因，而其核心是中国应对发展—安全—治理关联的成功及由此带来的替代性发展思维。

改革开放40年：中非发展“大逆转”

推动治国理政思想和经验交流重要性快速上升的，是中国与非洲在过去40年里发展的“大逆转”。改革开放前夕，中国所面临的发展和安全形势都相当严峻，甚至远比今天诸多非洲国家的形势还要恶劣。正如前非盟委员会主席让·平所指出的，“仅仅50年前，亚洲(日本除外)曾处在与我们类似的不发达和令人绝望的境地。‘饥荒的名字叫中国，苦难的名字叫印度’……韩国当时的发展水平甚至不及肯尼亚、科特迪瓦或者加纳。”但改革开放40年后，中国不仅克服了严峻的发展、安全、治理挑战，而且一跃成为新兴大国中的领头羊。

首先，中国与非洲的国内生产总值(GDP)总量在40年里发生了“大逆转”。根据世界银行数据，中国1978年的名义GDP仅为1495.40亿美元，而当年撒哈拉以南非洲的数字为1805.76亿美元，南非为467.37亿美元，尼日利亚365.27亿美元，肯尼亚53.03亿美元。但40年后的2017年，中国GDP增长了81倍多，达到12万亿美元。相比之下，整个撒哈拉以南非洲增长了9倍(16490亿)，尼日利亚增长10倍达3760亿美元，南非增长7倍多达到3490亿美元，而肯尼亚仅增长5倍为750亿美元。

其次，以人均GDP衡量，中非发展“大逆转”也同样真实。同样依据世界银行数据，中国人均GDP在1978年时仅为156.4美元，远低于南非(1651.6美元)，尼日利亚(527.1美元)、肯尼亚(351.6美元)，不到整个撒哈拉以南非洲的1/3(495.4美元)。但在40年后的2017年，中国实现了全面超越，达到8827美元；而南非仅6160.7美元，尼日利亚仅1968.6美元，肯尼亚仅1507.8美元，整个撒哈拉以南非洲平均为1553.8美元。

最后，从相对更为全面的联合国开发计划署人类发展指数的角度看，中非发展“大逆转”也同样明显。1990年该指数开始设立时，中国的人类发展指数为0.499，与津巴布韦持平；有10个非洲国家排在中国之前，包括利比亚、南非、加蓬、毛里求斯、博茨瓦纳、纳米比亚、阿尔及利亚、突尼斯、埃及和刚果(布)。但到2015年(人类发展指数的最新年份)，中国得分已达到0.738，尽管整体排名仅上升10余位，但15年前排在中国之前的10个国家仅2个仍排在中国之前(毛里求斯、阿尔及利亚)，其余8个已经落后于中国。

发展、安全、治理相关联：中国经验与替代性方案

在中非发展“大逆转”的背后，是中非治国理政思想的重大差异，其中最为核心的是如何处理发展、安全、治理三者的相互关系，中国也常使用“发展、稳定与改革”三者的关系来加以表述。事实上，稳定往往意味着西式话语中的安全，而改革的目标则是提高治理能力。因此，发展、稳定、改革的关系事实上正是困扰非洲的发展、安全、治理相关联。

必须指出的是，发展、安全、治理三者并不存在何者更为优先的定律，事实上是“鸡生蛋与蛋生鸡”的关系，或者说是一种循环关系。正是由于这种循环关系，西方发达国家在给非洲国家开处方时往往如此提问：一是贵国是否希望实现发展？答案当然是肯定的。二是贵国的安全环境是否有利于发展？如果对发展不利，是否应当改善安全环境以促进发展？对大多数面临安全威胁的非洲国家来说，答案也都是肯定的。三是贵国不够安全进而难以发展的原因是什么？是缺钱还是治理不佳？由于腐败、非法资本外逃等现象广泛存在，因此大多数的答案都是治理不佳。四是既然治理不佳导致不够安全进而难以发展，是否需要实现良治？在上述逻辑推理下，答案也是肯定的。上述逻辑推理不仅总体正确，而且有着大量的现实证据支撑。但正是这一逻辑推理，很大程度上实现了西方的另一目的，即如著名学者沃尔特·罗德尼(Walter Rodney)于1973年就提出的“使非洲难以发展”。

西方很大程度上正确的逻辑推理及战略、政策缘何导致了非洲的欠发达？单纯从逻辑推理角度驳斥比较复杂，中国过去40年的实践却能提供相当有力的驳斥。自改革开放以来，中国在处理发展、稳定与改革三者的关系过程中，遵循的路径与西方为非洲开出的处方完全不同。在这一不完全闭合的循环中，中国的切入点是发展，而非西方所强调的治理。以发展为切入点，中国形成一个良性循环：通过发展领先一步继而带动安全、治理的方法，中国实现了螺旋式上升，即首先致力于实现发展1.0版，然后再以其成果推动实现发展2.0版的同时实现安全1.0版、治理1.0版，然后以发展2.0版的成果推动实现发展3.0版和安全2.0版、治理2.0版，如此循环，呈现发展、安全、治理并进的可持续发展格局。其关键是，发展领先一步可为安全、治理等的改善提供必要的资源，从而使“发展是解决一切问题的总钥匙”得以实现。

相比之下，非洲总体上接受了西方发达国家所提供的处方，走安全、治理领先一步，以带动发展的道路；但40年来成果并不明显。其关键在于，安全、治理先行一步所需的资源始终无法实现可持续。因为，最初启动安全、治理先行一步的资源根本上来自于外部，难以实现资源内生性和可持续性。而这恰好是中国方法的优势所在，也是中国经验可为非洲提供替代性方案的根源。

非洲到了可借鉴中国经验的阶段

必须追问的问题是，中国改革开放的成果早在10年甚至20年前就较为明显，同时非洲提出“向东看”也已有10年左右的历史。为什么中非治国理政思想和经验交流直到今天才真正获得动力？一个重要原因在于，非洲已基本摆脱其发展的历史路径，到了可有效借鉴中国经验的阶段。

非洲自20世纪70年代起总体接受西方的处方，原因不仅在于二者的历史性联系，更在于其安全和治理的形势过于严峻，使发展问题不得不一推再推。尽管发展步伐相对缓慢，但进入21世纪以来的“非洲崛起”仍为非洲积累了非常重要的基础，可有效推动其发展—安全—治理关系的应对方式的转型。

一方面，非洲各国面临的安全挑战的基本性质发生了变化，自下而上的社会性暴力逐渐占据主导，安全挑战的发展根源日益凸显。回顾自冷战结束以来的非洲安全挑战，可发现大致三个阶段的演变：冷战结束的第一个十年，由于冷战格局消失，大量历史和现实矛盾释放使非洲多国陷入战火，既有国家间战争也有内战；进入21世纪第一个十年后，非洲战乱逐渐缓解，但美国“全球反恐战争”再次使安全压倒发展；直到进入21世纪第二个十年，传统战乱和恐怖主义等恶性暴力的压力均大大缓解，而现代信息技术发展、公众政治觉醒加上“非洲崛起”时常伴随“有增长无发展”的尴尬，自下而上的非结构性暴力迅速上升。根据多家数据库的统计，自2010年以来，由国家发动的结构性暴力特别是武装团体战斗和针对平民的暴力均大幅下降，从2010年的82%迅速下降至2017年的50%左右，下降了30个百分点；同期，各类暴乱、抗议及其他社会冲突所占的比重则迅速从18.9%上升到48%。迅速上升的社会抗议、冲突的根源，很大程度上是发展不充分不均衡所导致的，与传统的国家间战乱或武装冲突等关联不大。

另一方面，自2011年“阿拉伯之春”以来，非洲政治治理也得到较大改善，特别是民主政治发生了重大转型，非洲各国治理自主性持续上升。西式民主在非洲尽管“水土不服”严重，但近年来仍有明显变化。一是选举暴力明显下降。可能有很多原因，历史上非洲往往“逢选必乱”，选举中失败的一方经常会采取暴力性的“输家政治”以示抗争，最近的记忆是肯尼亚在2007年大选后造成约3000人死亡的选举后暴力冲突。近年来，虽然选举失败者仍经常性地对选举结果表示不服，但却出现了两个变化：尽管不服但却少有采取暴力手段加以反对；国际社会特别是美欧往往采取既承认选举结果、又默认“输家政治”的手法介入，这某种程度上使非洲各国的治理变得更加复杂。二是非洲各国的治理自主性明显上升，不论是其对自身发展战略的规划，还是大力推动国内资源动员实现更大的财政自主，还是在政治转型时公开反对外部干预，非洲都表现出更强的独立性。三是非洲“强人政治”的合法性明显提升，尽管仍存在较为明显的“强人政治”现象，但合法性不高的“强人政治”正逐渐退出，如安哥拉和津巴布韦，而有的国家仍在延续的“强人政治”则或者具有较强合法性，如卢旺达，或通过修宪提升合法性。

正是安全挑战性质变化、民主政治转型，使非洲今天应对发展—安全—治理关联的环境远不同于过去，使其真正“向东看”、借鉴中国经验成为可能，而不再只是一种口号或“政策组合”。

推动合作交流的路径

中国一贯坚持所有国家都应独立自主地追求自身发展道路，中国经验更多只是一种参照。比较过去40年中国与非洲发展的“大逆转”，中国经验对非洲有较高的借鉴价值；但必须指出的是，中非治国理政思想和经验的交流绝不是单向的，非洲国家也有大量值得中国学习的地方。

就如何更好地推进中非治国理政思想与经验交流而言，中国应在坚持不干涉内政、支持非洲探索自身独立发展道路的前提下，重点围绕以下方面展开思考：一是与有需求的非洲国家分享中国实现发展—安全—治理三者良性循环的理念与经验，特别是如何确保发展先行一步得以落实、并为后续的螺旋式上升提供可持续动力；二是围绕财政规划能力培养展开交流与合作，确保在发展起步阶段能够合理、有效地利用相当有限的财政资源，以规避潜在的债务风险；三是围绕国内资源动员能力展开交流与合作，推动财政资源从外部依赖转变为内生增长；四是围绕国内统计能力建设展开交流与合作，从而更为准确地判断国家发展形势、规划未来发展战略，避免战略规划对有限资源的不当利用；五是围绕安全与治理能力建设展开交流与合作，重点是实现与发展之间的良性循环。○