中国经济法治的问题及其改进方向

文/张守文

问题的提出

中国在取得经济奇迹的同时，社会财富分配不公问题却令人堪忧，对于上述涉及效率和公平的两大方面，法治究竟发挥了何种作用？其对于推动经济和社会发展有何种影响？这些疑问构成的“法治与发展之谜”，尚需通过探寻和揭示中国经济法治的问题和改进方向来加以破解。

尽管中国的经济法制取得了突出成就，但对于与此相关的经济法治究竟应如何评价，其对经济发展是否构成有效促进？与此同时，什么样的经济法治能够兼顾效率与公平，真正推动全面的发展？如何看待法治的现实与理想之间的差距，并明晰中国经济法治的未来走向？这些都是在国家全力推进法治建设的新时代，需要学界深入探讨的重要问题。

本文试图说明，持续的经济法制建设，为经济法治水平的提升奠定了重要基础；立足于中国本土形成的经济法治，更适合中国经济和社会的发展阶段，但存着刚性不足的问题，并呈现相对“柔性”的特色；对于“柔性”法治的长处和不足，应一分为二，扬长避短，使其向宽严相济、刚柔并济、统分结合、激励相容的方向改进；随着中国经济和法治的整体发展，应进一步提升法律的统一性、确定性、可预见性，增强法治的刚性，同时，基于发展中的大国所面对的诸多复杂问题，还应适度保留法治的柔性。

本文将通过分析中国经济法治的形成，研讨其存在的刚性不足问题以及由此形成的柔性特色，进而探究柔性法治对经济发展以及法治体系自身建设存在的正反两方面的影响，并总结其中蕴含的法治经验，以明晰经济法治的改进方向。

中国经济法治的形成、问题与特色

中国的经济法治，是伴随着中国市场经济体制的确定和发展，在不断解决各类经济问题的实践中形成的。正是在经济的兴衰沉浮过程中，经济法治才得以发展，并由此使相关问题和特色得以显现。

（一）中国经济法治的形成

要确立经济法治的基本架构，必须经济立法先行。为此，我国在1993年通过专门修宪，确立实行市场经济体制，继而在1993年至1995年的三个年度，分别进行市场规制法、财税法、金融法的大规模集中立法，初步建立了与市场经济体制相适应的基本经济法律制度，从而为1997年提出“依法治国”方略，推进市场经济条件下的经济法治奠定了基础。

1997年的亚洲金融危机和2008年全球性金融危机的应对，是我国实行市场经济体制后所经历的两次“大考”，也是对我国法治水平、法治能力的重要检验。经济领域每个重大问题的产生，或者每次大危机的到来，也都会推动经济法治的完善和进步。由此可见，经济法治与经济发展的交互影响始终存在。

中国经济法治形成的重要背景，是特定时空维度下的“三化”，即市场化、全球化和国家治理的现代化。中国经济法治的形成，与国家对市场经济规律认识的深化，对经济政策和其他公共政策的把握，以及对相关政策法律化的推进密不可分。

经济法治是国家整体法治体系的组成部分。研究经济法治，不仅要看到特定个人、政治生态、社会道德的影响，更应关注和强调整体经济法律运行对经济和社会发展的影响，以及中国经济法治自身的特殊问题。

例如，中国在经济法治的形成方面，会呈现出一系列的特殊性，这与经济生活的极端复杂性，以及政府与市场这两大资源配置系统不断转型所带来的复杂性等直接相关。能否在中国这样的转型大国，在政府和市场的职能巨变，以及复杂的宏观调控和市场规制过程中，为各类复杂问题的解决提供有效的法治保障，则是对经济法治的重要考验。

又如，在经济法治领域，还要关注法律的政策性、变易性，以及法律的分散性、柔性和任意性，由此涉及法治的确定性和灵活性、公平和效率之间的张力和协调问题，这与市场经济条件下对经济自由、公平竞争等方面的考量直接相关。

总之，中国经济法治的形成，有其特殊的时空背景和社会背景，因而具有不同于其他国家和传统法治领域的特殊性。因此，有必要结合其特殊性，分别探讨其存在的突出问题和主要特色。

（二）刚性不足：中国经济法治存在的突出问题

中国经济法治的特殊性，既与一定的发展阶段相对应，又会带来阶段性的突出问题，因此，既要看到其对经济社会发展的促进作用，也要关注其存在的突出问题或消极影响。

中国的经济法治，不仅要处理好其与人治、政治、德治的关系，还要协调好政府与市场、中央与地方、改革与法治等“三大基础关系”，在此过程中，经济法治“刚性不足”的问题也体现得非常突出。

首先，在处理政府与市场关系方面，由于此类关系蕴含着经济法治领域需要关注的基本问题，并且，基于政府配置资源所形成的公共经济，以及基于市场配置资源所形成的私人经济，都需要相关经济法律的综合调整，因此，经济法治要覆盖政府和市场主体的各类经济行为。通常，对政府权力应有更多的约束和限制，以体现经济法治的“刚性”，而对私人经济应给予更多的空间和自由，在法治方面体现更多的“柔性”，但基于计划经济的转型惯性，我国政府对市场的不当干预仍然较多，对政府的约束始终刚性不足。

其次，在处理中央与地方关系方面，由于我国单一制与差异性并存，使得国家不得不在集权与分权方面反复平衡，即一方面要强调中央的统一集权，另一方面又要允许地方自定大量有地方特色的制度，致使许多统一的制度未能得到严格执行，从而在整体上削弱经济法治的刚性。如何实现有效的“统分结合，激励相容”，是未来经济法治改进的重要方向。

最后，在处理改革与法治关系方面，我国的许多改革探索都是对现行法律制度的突破，在“突破”后完善法治是中国经济法治形成和发展的重要路径。但随着改革的深化和法治的推进，改革必须“于法有据”，且要符合法治的精神，这是经济法治的应有之义。在改革过程中大量存在的法律边界不清的“灰色地带”，同样是经济法治刚性不足的一种体现。

上述普遍存在的刚性不足，与非常基本的法定原则未能落实直接相关。这涉及对“政策与法律关系”的认识。在推进法治乃至国家治理现代化的过程中，必须考虑政策与法律的各自功能、定位和相互协调，这对于加强经济法治更为重要。

总之，在处理上述“三大基础关系”的过程中，无论在政府的权力约束还是地方过于分散的制度安排，以及改革的“于法无据”或制度缺位等方面，始终存在着经济法治刚性不足的问题。上述问题与法定原则的落实不够、法律实施过程中的不严格依法办事，以及政策与法律关系的处理失当等直接相关。

（三）经济法治的“柔性”特色

与上述经济法治的刚性不足相对应，“柔性法治”是我国经济法治的一个特色，主要体现为两方面：一方面是某些法律或规则没有得到严格执行，从而影响法律实施和法律遵从；另一方面是某些法律制度相对较为宽松，不够严苛。“柔性”特色的经济法治，有助于在转轨时期和不断深化改革的时期，为相关利益调整留出较大空间，但同时也存在诸多不足。

柔性法治对促进经济增长有诸多“长处”，其所体现的宽松和包容，有助于提升经济效率，为市场机制对资源的配置提供了更大的自由空间。经济法治唯有体现和尊重经济规律，才能取得好的效果。在法治框架下，需要的是真正体现成本收益分析、能够促进经济长期良性增长的规则，而不是人为的、不顾客观实际的训诫或命令。

要促进和保障上述的市场自由，就要解决好市场主体的负担适度、公平竞争以及创新保障这“三大问题”，而柔性法治恰恰有助于解决这些问题，并由此形成了中国经济法治重点着力的三个侧面：一是不断减轻各类主体的负担，使其能够轻装上阵；二是建立统一开放、竞争有序的市场体系，使市场主体能够展开公平竞争；三是鼓励和保障技术、产业、制度等方面的创新。上述三个侧面，贯穿着对三大基础关系的协调，对法定原则与公平、效率、秩序、安全等重要价值的平衡，以及协调、开放、创新等重要发展理念。

对于市场主体的负担调整、公平竞争和创新保障，柔性法治同时存在其积极效应和负面影响，因此，必须厘清其长处和不足，并在此基础上不断完善经济法治，做到宽严结合，刚柔并济，以期既给市场主体留出更大的空间，推动有效创新，又能促进公平竞争和维护市场秩序，解决市场失灵问题，从而防控风险，化解危机，推动中国经济的持续稳定增长。

除了上述对市场主体的重要影响外，柔性法治对各级政府的影响也不可忽视，其导致的“法治软约束”，虽然使政府可以审时度势，更灵活地应对实践中的问题，并因而可能有助于提升效率，但与法定原则和公平原则的要求却相去甚远。因此，整体经济法治的侧重点是公平和合法性，还是效率和合理性？如何实现两个方面的兼顾与交融？这是研究中国经济法治不容回避的基本问题。

总之，在中国经济法治的形成和发展过程中，存在着刚性不足的问题，并相应地形成了柔性法治的特色。从有利于各类主体的包容性发展，以及为市场主体减负、推动创新和公平竞争的角度看，柔性法治有其积极意义，但也会导致相关法律制度执行不力，从而难以保障相关的公平和效率。因此，对待经济法治的柔性特色应一分为二，扬长避短，这对于明晰中国法治的未来走向非常重要。

中国经济法治的重要经验和改进方向

自1997年提出“依法治国”方略以来，倡行法治日渐成为社会共识。对于“法治”一词，人们历来有不同的解析，但既然“法”“治”二字皆“从水”，则在国家力推法治的过程中，就应像治水一样疏堵结合，刚柔并济，而不能像“刀制”一样只强调刚性，或不顾规律地“抽刀断水”；同时，在法治中之所以要体现“水治”的柔性，是因为上善若水，水能包容万物，且“水利万物而不争”，因此，法治的各个环节都不能仅强调刚柔之一端，唯有刚柔并施，才能构建具有包容性的“好的经济法治”。因此，保持柔性法治的长处，适当增加经济法治的刚性成分，既是中国经济法治发展的重要经验，也是未来经济法治建设改进的方向。

从法治体系自身建设的角度，结合法律的制定、实施和遵从，探讨“柔性”法治之得失，有助于明晰如何保留柔性法治的积极因素，摒弃其消极因素，增强法治的刚性。

第一，在法律制定方面，基于政府履行调控和监管职能的立场，还应加大对破坏市场秩序、侵害市场主体权益行为的惩处力度，强调立法的“严紧”，提升法律的确定性、安定性和可预见性，解决“市场”与“制度”这两个方面的“不确定性”问题。良好的经济法治更需要立“良法”，尤其应通过不断提升立法质量，确保相关立法的合理性和合法性，切实体现法治精神。

第二，在法律实施方面，整个经济法治体系是一个复杂系统，执法和司法也要考虑投入和产出，要避免“好的立法”在实施环节被打折扣或被消解，从而尽量减少制度效力的减损或衰减。从整个法治体系建设的角度看，各个环节如能相互补台则最好。唯有正视整个法治系统运转的复杂性，尽量保持系统的“协调性”和法治精神的“一致性”，才可能更好地实现法治的整体目标。

基于经济活动的复杂性和变易性，在法律实施过程中，确需保留一定的裁量空间，既使执法部门可以有相机抉择的裁量余地，也使司法部门能够在解决纷争的过程中形成裁判规则。在此过程中，宽松的立法可能在实施中被“收紧”，而严紧的立法也可能在执行中被“放松”。可见，中国经济法治的宽与严、柔与刚，只是一种描述，并没有不变的、清晰的界限。

第三，在法律遵从方面，对于不严格守法的行为，柔性法治有时缺少严格的追究，这无疑会降低市场主体的法律遵从度，诸如税收逃避、非法集资、不公平竞争或不正当竞争、侵害消费者权益等，都是法律未能得到有效遵从的体现。因此，加强宏观调控和市场规制领域的法治刚性，维护整体的经济秩序，已成为社会的重要共识。

上述市场主体的法律遵从固然非常重要，但政府部门的法律遵从问题更应受到关注。随着市场主体维权意识的不断增强，对政府的法律遵从提出了更高的要求。此外，使各类主体认识到法治框架下权利的多元性，并彼此尊重各自的法定权利，也是在法律遵从方面应关注的重要问题。

上述三个方面着重从法治建设的角度，强调了柔性法治的长处、不足以及其中可能蕴含的法治经验，提出了在相关领域提高法治刚性的必要性。据此，在涉及社会公共利益的宏观调控和市场规制领域，在限制政府公权力等方面应增强经济法治的刚性，从而针对柔性法治的“软约束”，强化刚性法治的“硬规制”，使“相对柔性的法治”向“适度刚性的法治”转变，这是中国经济法治改进的重要方向。

结论

经济法治的理想与现实总会存在一定差距，只有揭示其现存问题，才能确定改进的方向，从而有针对性地推动法治的完善。本文探讨了经济法治形成和发展过程中存在的刚性不足问题，以及由此形成的柔性法治特色，强调对“柔性”要一分为二地看待：对于有正面影响的符合法治精神的柔性应予以保留，并总结其中蕴含的法治经验；而针对那些有负面作用的柔性则应代之以刚性，这是中国经济法治改进的方向。

研究经济法治领域存在的各种问题，探讨由此形成的法治特色及其中蕴含的经验，有助于丰富和完善中国的法治理论，推动整体的法治建设。在经济领域所需要的“好的法治”，是包容性的、发展导向型的法治。未来的经济法治应当宽严结合，刚柔并济，使各类主体能充分感受并享有自由，并通过公平竞争而各得其所；同时，还应统分结合，激励相容，以保障公平分配等各类公共物品的供给，从而实现整个经济和社会的良性循环和稳定发展。中国的经济法治在促进经济增长方面要比保障公平分配做得更好，因此，在政府公共物品的提供方面，增强经济法治的刚性更为重要。

中国要实现包括经济法治在内的整体法治的现代化，至少要严格遵循法定原则，严格依法办事，确保法律被各类主体严格遵守，使法治的刚性不断增强。经济法治的宽与严，松与紧，应与特定的经济、社会发展阶段相适应，并在体现国际共通性的同时，呈现其独特性。而对于上述独特性的研究，尤其有助于形成中国特有的法治理论，并由此为世界法治理论的发展做出贡献。