新时代下的监察制度创新

陈雷

从宪法到监察法

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。宪法是我国制定其他法律的立法基础和依据，包括了刑法、刑事诉讼法、监察法等由全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、决定和立法解释。如果说，宪法是母法的话，那么，包括监察法在内的其他法律就是子法。

修改宪法是国家政治生活中的一件大事，是事关全局的重大立法活动。本次修改宪法的一项重要内容就是设立国家监察委员会，将深化监察体制的改革成果入宪，将原有的行政监察体制确立为国家监察制度，作为我国政治制度和法律制度的重要组成部分。

第十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月11日通过了宪法修正案，紧接着3月20日又通过了监察法。宪法修正案涉及监察体制改革的立法共有15个宪法条文，主要内容涉及监察委员会的性质、产生和组成，主要领导人的选举，各级监察委员会与各级人民代表大会及其常务委员会的工作关系，上下级监察委员会的领导关系，独立行使监察权等。根据宪法制定的监察法有九章，内容包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任、附则，共69条。

从机构定位到制度地位

目前，在我国法律体系中，宪法确立的我国新时代监察制度的主要内容，体现在以下几个方面：

一是明确了各级监察委员会法律性质是国家监察机关。宪法第一百二十三条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”第一百二十五条还规定了“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关”。

二是确立了各级监察委员会的宪法地位。宪法第一百二十四条规定：“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。”第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第一百二十六条规定了“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责”。宪法第六十七条第六项和第一百零四条还分别规定了全国人大常委会和地方各级人大常委会有权监督国家监察委员会。此外，宪法第一百二十四条第三款规定：“监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。”第六十二条、第六十三条和第一百零一条第二款分别对国家监察委员会主任和地方各级监察委员会主任的选举和罢免作出规定。

三是确立了上下级监察委员会的工作领导关系原则。宪法第一百二十五条第二款规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”

四是确立了独立行使监察权的监察工作原则，宪法第一百二十七条第一款规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

五是明确了与司法机关和执法部门的相互配合、相互制约的办案原则。宪法第一百二十七条第二款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”

六是确立了监察职责法定的原则。宪法第一百二十四条第四款规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”这是授权立法，制定监察法，赋予监察机关法定职权的重要宪法依据。

从工作原则到法律原则

根据我国宪法制定的监察法，其立法的主要特点：

一是职能特色明显，法律调整的范围和对象明确。监察法第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”该法第十五条具体规定了六类的监察对象。

二是确立了监察工作坚持党的领导原则和监察工作的指导思想。如监察法第二条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”

三是将宪法确立的监察制度及监察工作原则进一步细化在监察法中。如监察法第四条规定的独立行使监察权和相互配合、相互制约的工作和办案原则，第七条规定的国家监察委员会的性质和设立地方各级监察机关条款，第八条规定的国家监察委员会的产生、组成、人员任免、任期，对全国人大及其常委会负责，并受其监督条款，第九条地方各级委员会的产生、组成、人员任免、任期，以及对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受其监督的“双负责、双监督”条款，第十条规定的监察委员会工作的上下级领导关系条款，均直接体现了宪法的内容和精神。

四是将宪法和其他法律已经确立的适用法律原则、刑事政策等内容融入监察法中。如该法第五条规定，“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济”等。

五是将监察机关在长期工作实践中形成的有效工作原则上升为法律原则。如该法第一条规定的“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”。第六条规定：“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。”

六是借鉴、吸纳并消化了其他法律，主要是刑事诉讼法、刑法等法律的相关内容。如监察法第十七条规定的指定管辖原则，第十八条规定的收集、调取证据和调查保密原则，第二十条讯问涉嫌职务犯罪被调查人条款，第二十一条询问证人条款，第二十二条留置条件条款，第二十三条查询、冻结涉案单位和个人存款、汇款、债券、股票、基金等财产条款，第二十四条搜查条款，第二十五条调取、查封、扣押涉嫌违法犯罪财物等及其程序条款，第二十六条勘验检查条款，第二十七条鉴定条款，第二十八条技术调查条款，第二十九条在逃被调查人通缉条款，第三十条限制出境条款，第三十一条投案自首、立功和认罪认罚条款，第三十二条揭发有关被调查人职务违法犯罪行为条款，第三十三条诉讼证据使用条款，第三十四条线索移送条款，第三十五条管辖移送条款，第四十条全面收集证据和禁止非法收集证据条款，第四十一条采取讯问、留置、搜查等各项调查措施的基本程序和全程录音录像条款，第四十三条留置时限及其延长，以及留置措施不当及时解除条款，第四十四条采取留置措施后通知家属和单位，以及留置期限折抵刑期条款，第四十五条第四款对涉嫌职务犯罪的移送检察机关审查、提起公诉条款，第四十六条对违法和犯罪赃物分别处置原则条款，第四十七条检察机关对移送案件采取刑事诉讼强制措施、审查起诉，以及退回补充调查条款，第四十八条适用被调查人逃匿或死亡的违法所得没收程序条款等。

七是原行政监察法较为成熟的条款得以保留，或基本保留，或相关内容整合到监察法条款内容中。如行政监察法第三条规定的“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉”。第八条规定的“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。监察机关派出的监察机构或者监察人员，对监察机关负责并报告工作。监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理，对派出的监察人员实行交流制度”。第十七条规定的“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项；必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。监察机关之间对管辖范围有争议的，由其共同的上级监察机关确定”。第二十四条第一款规定的“监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以作出监察决定或者提出监察建议：（一）违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的；（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。”上述条款分别体现在监察法第四条第一款、第十二条、第十六条第三款、第十七条第一款、第四十五条第二款、第四十六条条款内容中。

八是立法突破，并与国际反腐先进立法经验接轨。如监察法第十五条规定的对公职人员的监察范围（即6项监察对象）比刑法规定的“国家工作人员”的范围更广，也更加具体、明确。根据刑法第九十三条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”而依据监察法第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照公务员法管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员； (四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。”监察法对“公职人员”的法律界定，既突破了刑法第九十三条对“国家工作人员”的界定范围，也突破了公务员法涵盖公务员的范围。而“公职人员”作为国际通行的法律概念，第一次在我国的立法中得到体现，比原有的立法更为科学，更加接近“行使公权力”的职能特征。此外，我国监察法第十五条规定与《联合国反腐败公约》第二条规定的“公职人员”定义、内容和范围的立法精神也十分契合。

九是立法创新，将近些年纪检监察工作实践总结出来的办案工作经验和做法以立法的方式固定下来。如监察法第三十六条、第三十七条、第三十八条和第三十九条规定的问题线索处置、调查、审理、立案程序机制，第四十三条和第四十四条规定的留置程序，第四十五条对监督、调查结果的处置程序，第四十九条规定的不服监察处理决定的申请复审程序，第五十条、第五十一条和第五十二条规定对反腐败国际追逃追赃工作的统筹协调、组织协调程序，以及第六十五条规定的监察机关及其工作人员违纪违法行为的法律责任程序等。