京津冀协同发展：进展与展望

京津冀协同发展战略提出3年以来，三地协同共赢的发展格局正在初步形成。京津冀协同发展主要集中在三地交通基础设施互通互联、区域环境联防联治以及以首都非核心功能疏解为重点的三地产业协同发展等三方面。

但是，三地基础设施互通互联仍然以人员和货物更便利进出北京为重点，区域环境联防联治举措更多采取行政命令手段，非首都核心功能疏解由于一些逻辑难题以及相关配套措施缺乏而进展迟缓。在未来三地协同发展上，应从更多以中央理性顶层设计为主逐渐转向以基层主动创新为主，从更多以行政命令为主逐渐转向以市场化调控为主，从更多依赖北京资源外溢为主逐渐转向以津冀自身创新发展为主。

京津冀协同发展主要进展分析

（一）三地交通基础设施互通互联进展分析

在中央提出京津冀一体化“交通先行”之后，京津冀交通一体化进程不断提速，三地也达成了“规划同图、建设同步、运输一体、管理协同”的一致意见。目前，京津冀协同发展交通一体化规划（2014～2020年）》已获批，京津冀之间的交通互通互联主要包括铁路、公路、机场等方面。

综合来看，京津冀之间的交通基础设施规划，无论是铁路、公路还是航空，都是以更便利于人员和货物进出北京为出发点，规划重点是以北京为核心，而天津与河北之间的通道建设无疑要差得多，相对而言，天津收益甚至还不如河北。京津冀协同发展当然会对天津、河北路网建设及与周边省份的通道建设带来好处，但程度相当有限。

此外，从更大视角而言，当前包括中央政府在内的各级地方政府都把交通基础设施建设作为提振经济的重要支撑，北京和天津两个城市的交通路网建设本已经在全国处于领先地位，而京津冀协同发展战略使得国家更重视该区域的交通基础设施建设，使得本应放在其他区域的交通基础设施继续放在以北京为核心的环首都地区，这在一定程度上挤压了本该属于其他区域交通基础设施完善的空间和可能。因此，在资源有限的情况下，为了一部分区域的利益（如京津冀）可能限制甚至牺牲另一部分区域的利益，这种方式的京津冀协同发展是否对其他区域公平，也是一个值得深入思考的问题。

（二）三地环境联防联治进展分析

2013年初我国北方出现了严重的大面积雾霾空气，引起了全社会对环境污染的强烈关注，因为北京的周围均被河北省所环绕，因此即使北京的节能减排工作做得再好，如果没有河北省的“配合”，那么北京的环境污染问题也不会得到圆满解决。从这个角度上看，环境联防联治是京津冀协同发展的重要外生支撑变量。

环境联防联治的主要内容包括建立统一的区域空气重污染预警会商和应急联动长效机制。此外，非常有趣的是，京津冀区域环境污染特别是大气环境污染程度与国家相关环境联防联治政策力度存在着正相关。北京空气质量的恶化使得政府进一步加大了大区域环境联防联治力度。于是，2017年2月，环保部联合六省市地方政府下发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（下称《方案》），明确“2+26”个城市为京津冀大气污染传输通道，并且要求这些城市加大采暖季工业生产调控力度，按照基本抵消冬季取暖新增污染物排放量的原则，制定企业错峰生产计划。并且针对钢铁行业、电解铝和化工行业、医药和农药行业以及水泥、铸造等行业实施具体且细致的产能限产等措施。

因此，这些看起来异常严格的区域环境联防联治举措更多是中央政府在当前空气污染日益严重或不见明显好转背景下的应急之需，且更多采取单纯行政命令式的强制手段，这些手段的科学性、针对性以及具体落地的可行性则均较少考虑和涉及。

（三）三地产业协同进展分析

相对于三地基础设施互通互联以及作为协同的环境联防联治，三地产业协同无疑在京津冀协同发展中发挥着最为重要的主导作用。而当前，京津冀三地之间产业结构差异明显，存在着巨大的产业发展落差，导致三地产业难以形成有效互动。

《京津冀协同发展规划纲要》中提及，综合考虑与首都功能定位和核心功能紧密关系及疏解难易程度，应优先重点疏解以下四类非首都功能产业：

第一类为一般性产业特别是高能耗产业；第二类为区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；第三类为部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务部门；第四类为部分行政性、事业性服务机构和企业总部。

从进展上看，第一类疏解行业都是低附加值和易污染环境的普通制造业，这类产业特别是民营和外资主导的产业会逐渐疏解出北京，但进展更多取决于雾霾的严重性和地方政府的行政压力。

第二类企业会逐渐外迁出北京，向临近河北省相关区县转移。这类产业由于更多是受到地方政府的控制和影响，因此这类企业疏解会更快，进展也会更迅速。

第三类社会公共服务产业外迁需要协调的部门和利益众多，外迁存在着诸多逻辑难题，即：应该从谁开始疏解？不疏解谁？为什么从我疏解？这些都是悬而未决的问题，需要政府的强力分配而非市场自发。目前来看，第三类疏解对象进展较慢，且如果外迁，也会更多选择可以方便获取北京各种资源的北京郊区而非离开北京。

第四类疏解对象的上级单位均为党中央、国务院和国家部委等机构，牵涉的部门千头万绪，涉及的利益错综复杂，如数量众多的家属就业和孩子教育等问题，因此使得这种迁移牵一发而动全身。这大大增加了此类对象的疏解难度，目前大多数机构还处于观望阶段。

为了更好地承接北京产业转移，河北确定了40个承接平台，天津确定了“1+11”个承接平台，用于对接来自北京的产业转移。北京产业的主要落入地将集中在这52个承接平台中。

具体对天津而言，几乎所有承接北京非首都核心功能的转移平台都不是所在区域的发展中心或热点，而是待开发区域，天津方面是希望把当前发展较慢的区域借助北京力量发展壮大；同时，天津地方政府对于12个平台尚无具体顶层设计，基本上还是处于各自为战的单打独斗状态；此外，北京产业转移特别是非低端制造业产业不单需要完备的土地和基础设施等硬件资源，圈层氛围、人力资本、政府管理等软资源更加重要，而这些平台当前的承接载体和承接能力还较为滞后，因此吸引北京产业转移成效并不如意。

仅以北京投资转移到天津为例。北京投资占天津吸引内资的比例几乎稳定在1/3左右。然而，从产业上看，2016年天津吸引的北京投资中房地产业投资达到了834.25亿元，占北京投资的比例高达49.08%，真正的由于列入京津冀产业协同规划纲要而疏解到天津的北京投资比例仍然非常少。

京津冀协同发展的未来展望

（一）从更多以中央理性顶层设计为主逐渐转向以基层主动创新为主

在《京津冀协同发展规划纲要》出台之前，京津冀三地协同发展已经处于“三个和尚没水吃”的共输格局，而要避免个体理性导致的集体非理性发生，京津冀迫切需要更高层级的中央政府的强力干预才能打破这个恶性循环，因此中央政府层面的有效助力就成为了京津冀协同发展的启动点。

而实际上，中央政府确实对京津冀三地如何协同发展进行了顶层设计，如对北京、天津和河北的作用进行了重新的界定和调整，国务院成立了京津冀协同发展的领导小组以及相应的办公室，由张高丽副总理担任组长，来推动这项工作。

不过，中央对于京津冀协同发展的促进作用，应重点放在理性的制度和相关政策的顶层设计以及凭借三地各自的力量无法解决的一些制度性政策壁垒上，而非对某些地区和行业简单的重点照顾。

仅以上下游之间的生态补偿问题而言，无论是京津冀协同发展、长江经济带发展战略、主体功能区战略、精准扶贫战略等诸多国家战略都涉及到生态补偿问题。而当前国内理论界无论是对于生态补偿标准，还是影响因素及来源都存在着较大的争论。以京津冀为例，北京和天津对于放弃了一些经济发展机会的河北省相关上游地区应该给予生态补偿，但这部分补偿数额无疑与理论上或是河北省的相关诉求相比，还存在较大差距。

在现实的中国区域发展中，存在着东部地区较富（更多是下游）、中西部地区较贫穷（更多是上游）的状况，因此东部地区话语权通常强于中西部地区话语权。比方说，在生态补偿中，有关补偿主体的认定、补偿标准的计算、补偿方式等方面，如果只是由上下游地方政府而无相关中央政府及部门参加是无法达到双方满意的结果的。因此，迫切需要中央在诸如生态补偿、GDP的政绩考核标准、跨区域GDP分计和税收分成机制等方面进行理性顶层设计。

在中央理性的顶层设计之后，京津冀三地地方政府更应该发挥基层的主动创新而非被动等待中央政府的进一步照顾。中央政府对于京津冀协同发展不会给予更多真金白银的物质支持，而是采取在某些方面允许京津冀进行“先行先试”。因此，当前各个地区发展的成功与否在很大程度上取决于地方政府与中央相关部门的互动、博弈的顺利与否。当然，一些相关政策特别是涉及到原有规定和政策中的改革举措，由于没有可以允许改革失败的容错机制，使得理性上掌握行业政策和审批的相关部委和地方政府人员更多选择成本最小的少做事原则而非多做事的潜在收益最大化原则。因此，京津冀三地地方政府也应该出台相应的容错免责机制。

未来京津冀协同发展，应该在中央理性顶层设计基础上，更多地发挥三地的聪明才智，更好发挥地方政府的基层创新作用，使三地可以形成良性互动，进而合力推动京津冀协同发展。

（二）从更多以行政命令为主逐渐转向以市场化调控为主

北京从一个解放前连服装都无法生产的纯消费型城市快速发展为改革开放前轻重工业门类齐全、仅次于第一工业大省辽宁的生产型城市。改革开放后，在政府的有形之手和市场的无形之手的共同作用下，京津冀形成了当前“北京吃不下、天津吃不饱、河北吃不着”的局面，而目前这种局面的解决也需要首先发挥政府的有形调控之手。因此无论是在京津冀区域环境联防联治，还是北京非首都核心功能产业转移中，都更多是以强硬的政府之手通过行政命令来实现。

如《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》对钢铁、电解铝、化工等行业规定了非常详细的停产和限产举措，这些限制措施和具体指标如何在不同类型企业间进行分配和确定，是按照所有企业统一执行还是根据某些技术指标来精准执行，是按照企业规模、技术水平还是其他标准，这些在文件中均没有涉及。从更广泛意义上看，在当前背景下，这些拉闸限电的停产限产举措并没有给受损企业提供任何的补偿，完全都是依靠强硬的行政命令。这些受影响企业在与非受限地区的类似企业竞争时，明显处于劣势。进一步说，这些更多处于北方的相关企业的受损反过来会进一步恶化中国南北方之间本已不小的经济差距。

当前，我们主要依靠政府主导制定政策并通过强有力的行政权力和行政命令来推行京津冀协同发展，这种模式存在着非市场性、非制度性、难监督性等特点。在日益强调法制化、市场化、公平化等的中国当下，这种模式面临的压力和挑战会与日俱增，因此迫切需要在适当时候向更多利用经济、法律的市场化调控手段转型，通过构建利益相关方的利益协调机制（利益表达机制、利益分配机制、利益实现机制、利益保障机制等），仔细研究出台财政、税收、金融、产业、土地、人才等协同的配套政策，在此基础上构建出京津冀协同发展的长效机制。

（三）从更多依赖北京资源外溢逐渐转向以津冀自身创新发展为主

当前，京津冀协同发展特别是三地产业协同发展更多依赖于北京非首都核心功能的产业转移，北京也确实为了更好落实中央政府的战略，主动或被动地疏解了一些低端产业到天津和河北省。不过，北京一些高端产业由于不愿转和不能转而疏解较少，北京的一些高端制造业如汽车（福田收购的宝沃汽车正加紧在北京建设）等依然在强化行业布局而非放弃。

因此，京津冀协同发展，绝不仅仅依赖于北京产业的外移和功能疏解。北京非首都核心功能产业的转移和功能疏解不是单向的而应该是相互的，我们要把握好北京借力津冀与津冀助力北京的互促关系，形成主动承接、对接和服务首都的良性互动，并积极探索二者的结合点，最终形成优势互补、互促互动的局面。

此外，许多学者特别是天津市和河北省的学者，甚至一些两地的政府人士，都认为京津冀不能协同发展的根本原因就是津冀离北京太近，而北京凭借背靠首都的眷顾，几乎将所有的优质要素和资源都拿去了。这一方面导致了北京发展的日益膨胀，另一方面也抑制了天津和河北的发展，因而形成了“大树底下不长草”的现象，进而也使得基于利益增进基础上的京津冀协同发展更加艰难。但除此之外，津冀发展的相对滞后也与津冀自身的不给力有很大关系。

比如，天津市汽车产业，除了一汽夏利还生存之外，其余天津品牌汽车都已经消失了，这与北京汽车产业的成功形成了鲜明的对比。

对于河北省而言，同样如此。长期以来，河北省的经济发展战略自身就一直举棋不定。从“一线两厢”战略的提出到“两环开放带动战略”的实施，以及后来转向沿海发展的战略，河北省地方政府的发展战略经常摇摆不定，这在很大程度上限制了河北省的发展，使其与京津的协同发展的步伐更加举步维艰。

实际上，作为两个独立的较大规模的经济体而言，虽然当前北京资本已经成为了促进天津经济快速发展的重要力量，但北京资本在天津市GDP中所占比重仅仅为9.51%。从根本上，津冀经济发展依然更多地需要取决于自身而非单纯依赖北京因素。

总之，当前，京津冀协同发展的日益深入给了天津特别是河北省一个难得的历史发展机遇，津冀应充分利用北京非首都核心功能疏解的契机，将其作为津冀经济和社会可持续发展的一种重要外部有利条件；同时津翼也要集中精力、积极整合内部要素、创新自身发展，更多做好与北京的良性互动而非单向流动，最终形成一个三方共赢的格局，真正实现市场意义上的京津冀协同发展。