中国刑事诉讼制度进一步改革的路径选择

文/郭松

党的十八届三中全会开启了新一轮司法改革，一系列改革举措逐渐落地并进入具体实施阶段，这使得刑事诉讼运行所处的技术与制度环境发生了较大变化。顺应这些变化的刑事诉讼制度改革也被提上了日程。中国刑事诉讼制度确实需要进一步改革，但到底采用何种路径、运用什么方式推进改革却需要认真谋划与审慎选择。因为改革路径与方式相比于改革本身可能更具实质意义，它不仅决定了改革成本的高低，还影响着改革的最终绩效，甚至是事关改革成败的重大问题。从这一点来看，在刑事诉讼制度进一步改革展开之前，实有必要先选择并确定恰当的改革路径与方式。本文将指出，根据中国既往刑事诉讼制度改革发展的经验，以及未来改革可能面临的问题与挑战，中国刑事诉讼制度进一步改革应该根据不同的改革项目，灵活运用不同的改革方式，整体采用一种复合型的推进模式。

中国刑事诉讼制度既往改革发展的基本经验

中国的刑事诉讼制度在过去的30多年经历了深刻的转型变迁，其间既有自上而下的突变式改革，也有自下而上的循序式改变；既有立法主体的强力推进，也有司法主体的努力推动；既有一步到位的强制建构，也有渐进主义的循序调整。这一变迁景象蕴藏着刑事诉讼制度改革发展的重要经验。

第一，自上而下与自下而上相结合。在多数时候，尤其是在20世纪90年代中期以前，中国刑事诉讼制度改革主要由位于国家权力体系顶端的立法机关与司法机关所主导，它们主要通过立法修律或发布规范性文件来确立与改变刑事诉讼的基本制度，从而实现制度变迁。可以说，这是一种自上而下的改革模式。在20世纪90年代中期以后，中国刑事诉讼制度的改革中很多标志性的制度变迁首先发生在基层，由地方的基层司法机关所推动，然后或是被上级乃至最高司法机关推向全国，或是被其他司法机关所模仿而扩展制度变迁的范围，或是被立法机关确立为正式的法律制度，最终带来了刑事诉讼制度整体性的变革。相比于由中央层面立法机关与司法机关主导的自上而下的变革，这一变革过程的运行轨迹是反向的，即先地方，后全国；先局部，后整体，因而可以将之称为自下而上的变革模式。当然，中国刑事诉讼制度改革发展也并非绝对的要么沿着自上而下的路径进行，要么按照自下而上的方向展开，这其中的“上”与“下”更多是指改革的主动发起者，在改革的具体展开过程中都没有抛开对方的作用而完全独自进行。因此，中国的改革应该被理解为自上而下与自下而上双向改革的结合。

第二，立法机关与司法机关的协同推进。立法机关是推动刑事诉讼制度改革发展的“关键行动者”。通过立法修律，立法机关不仅将刑事诉讼制度改革的成果以成文法的形式固定下来，还使得刑事诉讼制度获得了持续的发展，更是在较短的时间内确立了相对稳定的刑事诉讼秩序。不过，从中国刑事诉讼制度改革变迁的事实来看，立法机关并非是唯一的推动主体，司法机关也是一股重要的推动力量，在很多制度变革中都有其身影，所起的作用不可小觑，甚至在某些时候还主导着整个改革进程。实践表明，司法机关推行的某些制度在一定范围内改变了刑事诉讼的实践面貌，并最终引发了刑事诉讼制度的整体变革。正是立法机关与司法机关并非有意识的协同推进才促成了中国刑事诉讼制度的深刻转型。立法机关与司法机关的协同推进凸显了司法机关在中国刑事诉讼制度改革发展中的重要作用。具体来讲，司法机关推动刑事诉讼制度改革发展的方式主要有以下几种：其一，制发规范性文件及司法解释；其二，组织实施相关制度的试点改革。通过司法机关多年且持续深入的规则创制与改革实践，刑事诉讼制度确实发生了深刻的转型，它们同样也是刑事诉讼制度改革发展的推动者与实践者。

第三，突变式改革与渐进式改革并存。通过立法机关立法修律而一步到位的改变既有法律制度属于一种突变式改革，很多刑事诉讼制度的确立的确是通过立法修律而一步到位，而不是渐次调整既有制度的结果。然而，这并不意味着中国刑事诉讼制度的改革历程都可以用这种方式来解释。因为实践同样表明，很多制度变迁特别是那些由司法机关试点改革所引发的制度变迁，最初都发生在地方的某个局部范围之内，然后在总结经验的基础上逐步扩展到更大的范围，最后才产生全国性制度变迁的效果。这是一种渐进性的改革方式。即使是立法机关所主导的立法修律在某些时候也是采取了“边干边学”的方式，带有强烈的试验主义与渐进主义意味，同样是一个渐进的学习与实践过程。由此来看，中国刑事诉讼制度的深刻转型并不完全源于立法机关主导的一步到位的突变式改革，其中还穿插着以司法机关的改革试验和立法的渐次调整为具体形式的渐进式改革，从而形成了一种“双轨制”改革。中国刑事诉讼制度改革正是有机地融合了这两种方式，并针对不同的改革任务采取不同的策略，才使得刑事诉讼制度在废旧立新的过程中以一种平滑的方式向前发展。

中国刑事诉讼制度进一步改革可能面临的困境

在刑事诉讼所处外部环境持续变动的背景下，改革必然成为刑事诉讼制度发展的重要主题。然而，与其他改革领域一样，刑事诉讼制度进一步改革也会面临更多且更大的矛盾、挑战与困难。

第一，刑事诉讼制度进一步改革的复杂性很强。当前，中国正处于由传统社会向现代社会的转型之中，从政治权力结构到社会构成、从国家与社会的关系到国家的治理方式，都在经历深刻变迁，并会向纵深发展。中国社会在当前及未来很长一段时间内都将是一个复杂的综合体，呈现出多重转型的局面。这决定了刑事诉讼制度的任何改革都须谨慎行事，很难完全复制域外法治国家的改革经验，只能根据自己的政治、社会与经济发展情势探索改革的路径与方案。进一步地看，刑事诉讼制度改革不可避免地牵涉司法体制的调整。对中国而言，司法体制实际上处于相互交错、互相掣肘的状态，司法体制改革在中国从来不只是“司法”的改革。这势必导致本身就复杂的刑事诉讼制度改革变得更加复杂。另外，由于中国司法与政治在功能上高度交错，这使得刑事诉讼还承担着过多甚至是无力实现的政治与社会功能。这也会进一步加剧刑事诉讼制度改革的复杂程度。

第二，刑事诉讼制度进一步改革的阻力较大。从中国目前的情况来看，由于公安司法机关可以深度参与法律的制定与修改，它们将自己的意志与利益渗透进了正式的制度安排之中，成为刑事诉讼中的既得利益者。为了固守既有利益，防止改革造成自己的“不便”，它们往往以国情为由反对改革，从而构成了一股反对改革的强大力量。由于刑事诉讼制度好改、易改的方面差不多已完成改革，剩余的大多涉及复杂关系、触及深层利益、指向深层结构的重要领域与关键环节的改革，因而可以预计公安司法机关反对改革的声音会更加强烈，甚至还会有意或无意地采取一些积极与消极的抵抗行为，阻滞改革的展开。中国刑事诉讼制度进一步改革的阻力并不仅仅来自既得利益集团的反对，还存在于既有体制与观念所形成的“路径依赖”效应之中。纵观各国刑事诉讼制度的改革，或多或少都带有某种程度的“路径依赖”问题。但这一问题在中国可能更突出，因为既有体制机制、权力格局与程序观念具有深厚的根基，它们所产生的惯性作用更为强大，并已产生了一种路径“锁定效应”，会继续制约刑事诉讼制度的进一步改革，成为延宕改革的重要阻力。

第三，刑事诉讼制度进一步改革的风险较高。在未来的一段时间内，刑事诉讼制度改革将处于中国社会激烈转型的背景之中，而这种转型本身就威胁着社会秩序的稳定。刑事诉讼制度进一步改革实际上将在社会可能失序的现实危险下展开，这显然会使改革进程更具风险性与复杂性。不仅如此，由于刑事诉讼制度进一步改革必然涉及诉讼体制与结构的调整，改革的推进会触动既有利益格局，派生出新的权利，从而也就难免在博弈中发生碰撞和冲突，改革风险随之大大增加。即使不考虑刑事诉讼制度变革可能引发社会秩序震荡，只是着眼于刑事诉讼制度运行的内在逻辑分析也能发现其进一步改革存在较高风险。刑事诉讼法不能只在制度层面做出声明或进行宣言式规定，还需考虑制度的具体运行及其保障条件。如果罔顾这些问题而仓促改革，不仅制度本身无法得到有效实施，反而还可能带来制度无效率、破坏既有法治秩序等一系列问题。因此，刑事诉讼制度的构建并不是一个可由改革决策者任意选择的问题，而是制度逻辑本身与社会选择的问题，改革所确立的制度可能难以有效实施的风险将始终存在。

中国刑事诉讼制度进一步改革的推进路径

正如前文所揭示出来的那样，刑事诉讼制度进一步改革的复杂性很强，并将面临较大阻力与风险。这需要我们立足于现实的困境与障碍，在充分吸取既往刑事诉讼制度改革发展有益经验的基础上，审慎选择恰当的推进路径。改革的具体路径与方式以及应该注意的问题，简述如下：

首先，加强改革的顶层设计与顶层推进。为了从全局把握改革的方向与步骤，维系改革赖以进行的基本秩序，并顺利推进一些急需解决的重大问题的改革，我们需要进行战略规划，做好顶层设计，形成一个路径清晰、方向明确、措施健全的总体改革方案。我们不能盲目地迷恋于“摸着石头过河”“单线突进”等改革策略与方式，而是应该做好全局性与系统性的顶层设计，从而使改革能够积极、稳妥地向前推进。即便是相关试点改革，也需要在改革的顶层设计与总体规划之下进行。刑事诉讼制度进一步改革不仅需要顶层设计，还需要顶层推进。在改革本身面临较大阻力且复杂程度较高的背景下，尤其是还需要在重大领域与关键环节取得突破的情况下，刑事诉讼制度进一步改革需要采取自上而下的模式，运用政治权威与科层力量由顶层向下推进。特别是对于一些改革难度较大的领域，最好由中央层面的主体来发动与组织，并利用其动员能力向下推进。

其次，鼓励与支持司法机关的试点改革。在任何时期与任何条件下，司法机关尤其是地方司法机关的改革试验都能为全局性的制度改革提供制度资源与实证素材，也可以作为全国层面改革的“实验室”。另外，面对异常复杂的改革局面、前所未有的改革风险与日益增加的改革压力，很难说改革决策者一定就有足够的能力应对改革中的种种不确定性问题，并完全掌控改革进程。更为恰当的策略应该是循序渐进，在降低改革交易成本的基础上稳步推进，而试点改革正是这种改革策略较好的实施载体。鉴于试点改革存在冲击法治秩序与破坏法律统一的潜在危险，因而也要针对其中可能出现的偏离甚至背离国家法治框架的风险，预设有效的制度红线。对于没有明确法律根据或者与既有法律冲突的试点改革，司法机关应该通过相应途径获得立法机关的授权，确保改革“于法有据”。同时，为了纠偏试点改革中存在的功利主义倾向，司法机关一方面要尽可能地克制利用试点改革谋求利益与扩张权力的心理冲动；另一方面还应积极创造条件让社会主体参与试点，以打破试点改革几乎完全由司法机关主导与控制的局面。针对试点改革中存在的激励扭曲问题，还可以考虑建立基于利益相容的激励机制，容错免责。

再次，重视一步到位式的立法修律。作为专事利益分配与规则制定的机构，立法机关可以摆脱利益的牵绊，以“正义分配者”应有的中立姿态确定改革议程、制定改革方案，从而在源头上便能拧紧制度公正的龙头，避免权利与义务配置失衡，促进改革的合理性与公平性。对于一些改革时机成熟与条件充分的制度领域，由立法机关在立法层面进行一步到位的调整，不仅可以满足社会各界的制度需求，加速制度变革的进程，还能纠正制度自我演进中的“路径依赖”现象，促发或引领其他制度领域的变迁。在刑事诉讼制度进一步改革可能面临既得利益集团强力阻击的情况下，立法作为一种经由民主程序获取“分配正义”与配置恒常利益的机制，可能是破除改革障碍与平衡各种利益重要的甚至是唯一途径。因此，改革决策者仍要重视并善于利用一步到位式的立法修律，审慎选择需要改革的问题，适时根据社会的制度需求修改或制定法律，从而在立法层面推动刑事诉讼制度发展。根据中国此前刑事诉讼制度立法变革的经验与教训，改革决策者在利用这种方式的过程中需要改进立法技术，切实增强程序制度的可操作性。同时，鉴于社会转型时期价值取向的多元化与改革诉求的多样化，改革决策者与其“费力不讨好”地寻求“最优”的改革方案，还不如让各种主体与多元利益充分博弈、平等协商，在释放与缓解价值冲突和利益紧张的同时，达成“正义分配”的共识。

最后，恰当运用指导性案例制度。通过司法判例发展法律，历来是法律成长的重要方式，这种方式也被域外法治国家广泛用于刑事诉讼制度的改革发展。国外的经验与司法判例的自身优势，使得我们没有理由不重视司法判例的法律发展功能。在中国已经确立了较为完善的指导性案例制度的背景下，未来完全可以在某些蕴含程序法争议的案件中，通过对刑事诉讼原则或规则的解释，在解决个案争议的同时附带形成某种程序规则，并以指导性案例的形式发布，由此实现刑事诉讼制度的发展变迁。鉴于最高司法机关发布指导性案例的目的更多在于统一法律的适用与规范自由裁量权的行使，因而可能需要调整指导性案例制度的功能定位，即在强调指导性案例的司法管理格式化功能的同时，明确赋予指导性案例以规则形成与创制功能。同时，还要改变目前指导性案例过于关注实体法适用的倾向，强化指导性案例在程序法适用方面的指导功能。

结语

世界上没有完美的法律制度，任何法律制度只有在不断变革中才能渐趋合理。这正是世界各国刑事诉讼制度都在不断改革的重要甚至唯一理由。中国刑事诉讼制度可能确有进一步改革的必要，至于如何推进却需要改革决策者审慎抉择。这不仅是因为改革路径与方式是事关改革成败的关键问题，更是因为中国刑事诉讼制度进一步改革将处于异常复杂的场域之中。在推动刑事诉讼制度进一步改革的过程中，决策者需要在客观、理性地审视与把握改革各种困境的基础上，充分吸取中国刑事诉讼制度改革变迁的有益经验，选择恰当的推进路径，灵活运用不同的改革方式。为了破除利益固化的藩篱与深层次的体制障碍，刑事诉讼制度进一步改革需要在总揽全局，统筹兼顾各方利益的基础上，加强顶层设计并从顶层推进。面对改革的诸多不确定性与较高的制度风险，已被证明为行之有效的试点改革应该成为改革决策者重要的选择，但不能寄希望于任何改革都通过此方式得到有效推进。这就决定了一步到位式的立法修律仍将是不可替代的改革方式。同时，鉴于中国目前指导性案例的公共政策形成功能彰而不显，刑事诉讼制度进一步改革也应该重视对指导性案例的使用，充分利用其程序规则的形成作用。