职称制度基本概念界定与政策取向的辨析

□ 孙一平 蔡学军

2016年《关于深化职称制度改革的意见》（以下简称《意见》）印发实施，标志着我国的职称制度改革进入了新的历史阶段。按照中央深化职称制度改革的部署要求，各地各部门迅速行动，积极谋划。截至2018年7月初，基本完成了省级层面的改革实施意见制订工作。各系列职称制度改革与地方改革同步推进、配套进行。截至2018年5月底，技工院校教师、高校教师、基层卫生技术专业技术人员改革意见已经发布；会计、工程、农业、卫生、船舶等系统改革意见已经形成文稿，并在本领域内广泛征求了意见；社会科学研究、统计、文博等系列改革意见已具备良好基础，其他系列改革意见也正在稳步推进[1]。

改革推进过程中，各地各部门主动研究，围绕专业技术人才反映突出的问题领域，提出了许多有针对性、特色鲜明的改革举措，取得了积极成效。与此同时，改革仍面临一些共性问题。比如，职称的功能定位，特别是与职业资格的关系，还不明晰；职称与事业单位改革同步推进的协同性不足；职称评审社会化改革困难重重；等等。这些问题既是长久以来困扰职称制度改革的核心问题，也是新形势下贯彻落实《意见》、构建我国多元化的人才评价体系必须亟待理清的基础问题。对这些关键问题不梳理、不理清，则后续的改革在理论上就缺乏基础和共识，方向上缺乏顶层设计和统筹安排，职称制度改革只能在原地打转、自娱自乐、难以有效服务经济社会和人才职业发展的需求。

一、关于职称和职业资格的关系

职称制度和职业资格制度是我国专业技术人员评价和管理的两种基本制度。从历史演进来看，特别是20世纪90年代初职称探索评聘分开模式和拓展评价对象以后，两者长期交织在一起。

在职称制度改革深入推进的同时，2013年以来，国务院经过“七连清”共取消434项职业资格许可认定事项，削减比例达原职业资格总量的70%以上，取消了地方设置的各类职业资格，过去职业资格过多过滥的问题得到有效解决。2017年《国家职业资格目录》公布，标志着我国职业资格制度进入了新的发展阶段，国家职业资格证书制度的初步确立：与竞争性中介管理体制不同，我国的国家职业资格证书制度属于集中性政府管理体制；国家按照规定的条件和程序将职业资格纳入国家职业资格目录，实行清单式管理，目录之外一律不得许可和认定职业资格；目录接受社会监督，保持相对稳定，实行动态调整。

而《意见》中明确指出：“促进职称制度与职业资格制度有效衔接。以职业分类为基础，统筹研究规划职称制度和职业资格制度框架，避免交叉设置，减少重复评价，降低社会用人成本。在职称与职业资格密切相关的职业领域建立职称与职业资格对应关系。”这些规定，一方面明确了职称与职业资格制度都是我国人才评价的基本制度，是多元化的人才评价体系的组成部分，另一方面确立了两个制度各归其位、各行其道、并行发展的方向。

转变职称制度改革的渐进主义模式[2]，推动人才评价机制体系性改革和统筹谋划。长久以来，职称制度改革是从现实的角度出发，按照环境变化需求，通过局部性、小范围的调整，逐渐实现政策目标。一方面与计划经济时期单一管理模式相比，社会主义市场经济体制下专业技术人员的结构比例与分布已完全不同，国有企业、事业单位和非公有制单位对专业技术人员有完全不同用人机制和人才评价的需要：私营企业、外资企业等大型企业及专业技术人员对传统行政评价的职称认可度低，他们更倾向于市场经济下行业有影响力的、国际等效可比的职业能力标准。另一方面，由于职称制度改革和国家职业资格证书制度建设仍在推进之中，定位清晰、分工明确的多元化人才评价体系尚未形成。而现行职称制度又属于政府人事部门调整社会经济关系的重要手段和职能，仍具有很大的社会人才评价功能，因此，获得职称仍是大部分专业技术人才追求的重要目标，“走评职称的路达到评资格的目的”。总体的人才评价体系不理顺、功能不健全，依靠单个评价制度去满足多元评价体系，只能造成单个制度功能超载，总体改革难以深入推进。

明晰功能定位，及时纠正职称制度与职业资格制度相互替代与补充的观点。将职称制度纳入职业资格制度或是将职业资格制度纳入职称制度也是长期争论的问题。有观点认为，对于没有进入国家职业资格目录的职业（工种）可以通过职称制度进行评价，从而实现专业技术人才的职业发展。这种观点模糊了职业资格制度与职称制度的根本不同，应及时纠正。职称制度与职业资格制度虽然都是人才评价制度，但两者应各司其职、各有不同[3]：职称制度是以职务（工作）和单位特定人力资本为基础的公共部门用人评价制度；而职业资格制度是以职业和通用的人力资本为基础的社会化人才评价制度。让两种功能作用各不相同的制度纠缠一起，其结果必然是职称越来越资格化、资格越来越职称化。

表1 职称和职业资格的区别

尽快理顺多元化人才评价体系，构建职称评价体系和职业资格评价体系层次分明、并行发展的人才评价新格局，满足各方人才评价和人才专业发展需求。进一步科学界定职称制度和职业资格制度的功能定位和适用范围。在改革方案设计和实践中，应注意两个制度在框架体系和适用范围、评价方式、运行机制和治理模式的不同：职称制度主要覆盖人群是专业技术人才。职业资格主要服务对象包括专业技术人才和技能人才；职称的框架体系由职位（职务）、职组、职系、职级和职等构成，面向事业单位、国有企业和专业技术类公务员；而职业资格则由许可类职业资格和职业水平资格构成，面向全社会。

二、关于职称功能定位和分类改革

职称是“职务”，还是“称号”，仍然是理论研究和工作实践中各方面频繁提出的问题，也是职称的本质属性问题，是新形式下深化职称制度改革、进行职称制度框架设计必须解决的首要和最基本问题。历史经验表明，功能定位不明晰，就会导致职称工作的混乱。

《意见》指出，“职称是专业技术人才学术技术水平和专业能力的主要标志。职称制度是专业技术人才评价和管理的基本制度”。职称不仅是服务于国有企事业单位，也要服务非公单位。“畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人才职称申报渠道。”

表2 我国职称制度发展的四个阶段比较

这些指导意见和论述表明，现阶段我国的职称制度仍然兼具“职务/岗位”属性和“称号/资格”属性。当前的职称制度既是针对公共部门内部岗位的人才能力的评价、与国有企事业单位的岗位管理与聘用制度相衔接，也是针对某一行业或者职业从业人员职业能力的评价，与非公组织的劳动用工制度相配套。职称这一阶段性属性对改革持续推进和实践中的贯彻落实有决定性影响，这就需要把握以下几点：

一是把握“分类推进职称制度改革”的新内涵。“职务”与“称号”属性，是两种根本不同的制度安排，必须分类推进，统筹实施。试图用一套统一的制度体系和改革方案去解决公共部门与市场体系内的问题，只会使职称制度改革陷入路径依赖。那么，新形势下“分类推进职称制度改革”也就有了新的含义：除了把握不同领域、不同行业、不同层次专业技术人才特点，分类评价，还要把握不同属性下职称制度的功能定位和制度核心，分类分析改革面临的形势、问题和需求，采取相应的改革措施。

二是梳理不同属性下职称制度的设计特点。

（1）主要服务对象和相关方不同。“职务/岗位”属性下，职称是针对公共部门内部岗位人才能力的评价，是政府对公共部门的人事管理进行规范与指导，核心主体是政府与公共部门，主要的制度功能是政府对公共部门的人才评价和岗位管理进行设计和规范，核心环节是“评与聘”，目标是“人岗相适”。“称号/资格”的属性下，职称是针对某一行业或者职业从业人员能力的评价，是对从业人员能力水平的评价，核心主体是社会评估机构与从业人员，核心环节是评价标准制定和评价质量保证，目标是“社会（行业/专业）人力资源培养与开发”。

（2）制度框架与运行机制不同。“职务/岗位”属性下，职称是针对公共部门内部岗位人才能力的评价：①与岗位聘用衔接，有聘期，受单位岗位数额限制，“哪里评了哪里有效”。②与工作岗位紧密联系，相同的职称，用人单位不同，评定标准也可能不同。③能否被聘相应职务，首先取决于岗位需要，其次才取决于自身具备的条件。考核专业技术人员是否具备任职条件，重点要根据岗位需要考察其专业水平、工作能力及工作实绩、职业道德、发展潜力等方面的情况，看其能否履行相应的职务职责。④与工资待遇挂钩。⑤评聘结合或评聘合一。“称号/资格”属性下，是针对某一行业或者职业从业人员能力的评价，是专业技术人员学术水平、工作能力及过去成就的标志，①它与岗位使用无关，一旦取得，终身享有，不受单位岗位数额限制，有可能受国家对行业的总体控制；②与行业/职业紧密相关，相同的职称系列与专业，评定的标准相同，不应因工作单位、地区等因素而有所差异；③不与工资待遇挂钩。④评聘分开，在“聘”这一环节，用人单位根据自身岗位管理规定不同，采取不同做法。

（3）评聘关系模式不同。在“职务/岗位”属性下，职称制度解决的是公共部门人力资源“人岗相适”问题，“评”的目的是“聘”,两者不可分割，在评聘关系上只能是评聘结合或者评聘合一。对于全面实行岗位管理、专业技术人才学术技术水平与岗位职责密切相关的事业单位，一般应在岗位结构比例内开展职称评审。对于不实行岗位管理的单位，以及通用性强、广泛分布在各社会组织的职称系列和新兴职业，可采用评聘分开方式。“称号/资格”的属性下，职称是针对某一行业或者职业从业人员能力的评价，是政府授权指定机构对从业人员能力水平的评价。核心主体是社会评价机构与从业人员。核心在于“评”，评聘分开，“评”目的在于提高专业技术人员整体素质和推广先进技术，加强人力资源开发，促进人才合理流动。人员符合条件即可参加评审，关注社会与行业对评价的认可。

三、关于推进职称评审的社会化

职称评审社会化是市场经济条件下对我国现行职称制度的发展和完善，已成为各地人事制度改革重点难点之一，也是当前社会关注度较高的问题。

《意见》指出，“推进职称评审社会化。对专业性强、社会通用范围广、标准化程度高的职称系列，以及不具备评审能力的单位，依托具备较强服务能力和水平的专业化人才服务机构、行业协会、学会等社会组织，组建社会化评审机构进行职称评审”。

随着社会主义市场经济体制的不断完善、我国经济体制和政治体制改革的不断深化以及我国人力资源市场的建立和人才资源配置市场化步伐的加快，职称评审社会化改革势在必行，必须重新定位和正确认识职称评审社会化的制度设计、分类改革和国家互认等问题。

一是实行社会化考评的职称（资格）向职业资格过渡。目前有一些职称是通过地方人事考试中心组织的职称考试评审获取专业（技术）职务资格的，这里要避免与职业资格的交叉重叠。同时，有些行业对单位有“资质”性要求，如建筑设计施工企业等，这就产生了专业（技术）人员又要考职业资格，又要考职称的现象，应当逐步减少或者取消重复性评价。对于社会化考评的职称，本身就与职业资格性质相近了，未来按照职称功能定位和分类推进的发展方向，应当逐步向职业资格转化[4]。

二是分类管理，实现同一领域人才评价贯通，实现同行评价是职称评审社会化改革的一个重要出发点。职称评价社会化分类改革，要从以下三方面入手：一、科学界定职业资格和职称的分类，探索专业技术人才和技能人才评价体系的贯通；二、明确职级划分和评价方法的分类，真正实现同行评价；三、以推进工程师国际互认为契机，借鉴国际经验，完善注册工程师、医师等制度，为建立一支国际化的专业技术人员队伍服务。

三是制度设计上转变政府职能，关注职业通用能力的评价。职称评审社会化是基于共同治理理论的制度设计，发挥社会组织作用，意在承担社会管理和服务两大职能。未来职称社会化评审的角度必须调整，不能围绕着职务、工资、待遇、指标这些微观组织中的人力资源管理具体的问题来评价，而应从专业技术人才的整体性开发来设计考虑。政府部门要从社会的经济发展水平及目标出发，兼顾国家、个人、用人单位的眼前利益及长远利益设计职称评审社会化的相关制度。职称评审社会化改革需要政府和社会组织的共同努力，其中政府自身的职能转变是改革的关键所在。

四是要促进人才评价与国际接轨。随着境内外经济文化交流的发展，专业技术人才的国际往来交流日益频繁，各类专业技术人才来国内就业的人数正不断增加，人才评价问题也成为他们和企业非常关心和亟须解决的问题。例如，国外建筑工程和设计企业，因为自身专业技术人员具备的是本国工程师职称，无法等同于国内的工程师职称，容易导致专业技术人才在总量和层次上达不到国内规定的资质标准，从而影响外资企业的经营规模和发展，必然会打击国际高素质的专业技术人才来国内就业的积极性。职称评审工作不仅应重视培养本土专业技术人才，也应为促进国际知识专业技术人才的交流服务，吸引高层次的人才来国内就业创业；与国际现行的专业技术人才评价制度互相衔接、等效可比。

四、关于职称与事业单位改革同步推进

职称制度是事业单位专业技术人才评价的主要管理制度，也是事业单位岗位管理的核心环节。事业单位改革是推进职称制度改革的重要背景和动力。实施评聘结合后，职称制度与事业单位人事管理的联系更加紧密，但是目前仍然存在脱离事业单位改革的背景、就职称论职称的现象，导致两者在改革方案设计中统筹不够、在实践中同步推进不够。下一步改革中两者如何统筹设计、同步推进是各方面关注的焦点问题。

2014年4月，我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规《事业单位人事管理条例》颁布，确立了事业单位人事管理的基本制度框架。2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》正式颁布，其中关于事业单位改革部分指出，“全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。

从《决定》可以看出，事业单位改革方向是强化其“公共部门”属性只分为两类：政府服务类、社会服务类。在这种形势下，同步推进职称与事业单位改革必须注意以下几点：

一是事业单位的职称评价回归“职务/岗位”属性，成为专业技术人员人事管理制度的重要一环。从目前事业单位人事制度改革整体来看，改革正处在新老制度转换交替期间，“全员聘用、岗位管理、绩效考核、薪酬管理”的机制尚未建立起来，自我管理、自我约束、自我发展、能上能下的运行机制还不顺畅，这就导致职称所承载的福利待遇依然不堪重负，评价结果难以有效运用。评价与使用相结合，离不开“能上能下”“干好干坏不一样”充满生机与活力的用人机制。未来职称将与岗位结合更加紧密，以职务管理为基础构建职称制度体系。实行职位管理制度是世界各国对公共部门专业技术人员进行综合管理的重要举措，也是通行的做法。

二是职称评价必须以事业单位科学管理为基础，与岗位管理相衔接。从目前事业单位人事管理的基础——岗位管理来看，尚未实现从依法依规管理向科学管理的转变。工作分析、岗位描述、任职资格、岗位价值评估、绩效管理等基础性工作薄弱。职称作为事业单位专业技术人员岗位管理的核心环节，其评价内容、评价标准、结果应用与岗位管理密切相关，先行的基础性制度薄弱，相互分离，导致职称制度改革难以深入推进。随着事业单位聘用制和岗位管理制度的建立，岗位工作分析、岗位价值评估、任职资格体系构建、绩效管理、薪酬管理等基础性制度必须环环相扣、逐步完善。推行科学管理，是未来事业单位改革方向，既是职称更好发挥基础的作用，也是落实单位用人自主权的重要内容。

三是要避免“休克疗法”，实行逐步推进。职称制度改革直接或间接地在工资、福利、专业发展等方面影响着广大专业技术人员的切身利益。评聘分开一劳永逸，与工资、奖金、福利等直接挂钩，比聘任制的竞争上岗、优胜劣汰、岗位考核等有着明显的高收益性，所以评聘结合遇到阻力是意料之中的事。比如先对部分重要岗位进行聘任；保证大部分专业技术人员能在目前条件下聘上岗位等；对于改革前已经取得专业技术职务任职资格但没有聘用到相应岗位的人员，已经取得的资格依然有效，聘用到相应岗位时不再需要经过评委会评审。此外，在实际工作中，对如何解决高职低聘、低职高聘人员的档案职务工资，对考核不合格的专业技术人员实施解聘或低聘后，其工资、福利等待遇如何调下来等问题都需要妥善解决。必须加强配套改革，在深化事业单位编制和专业技术职务结构比例控制改革的同时，适当下放职务管理和岗位管理权限。

五、关于评聘合一和评聘分开

“评聘分开”还是“评聘合一”，是我国在实行专业技术职务聘任制过程中长期存在的争论,其本质是“把职称（任职资格）与职务合二为一还是两者完全分离”。

《意见》在推动职称评价与使用相结合部分指出，“对于全面实行岗位管理、专业技术人才学术技术水平与岗位职责密切相关的事业单位，一般应在岗位结构比例内开展职称评审。对于不实行岗位管理的单位，以及通用性强、广泛分布在各社会组织的职称系列和新兴职业，可采用评聘分开方式”。评聘结合与评聘分开同时存在、各有适应范围。

从国外看，处理评价与使用的关系，各国模式不尽一致，大致有三种管理模式：一是“资格（学衔）—职务”并行模式（即评聘分开的双轨制），这种模式主要是对专业技术人员评价和使用相分离，资格（学衔）的授予和专业技术职务聘任既相互联系又相对独立。苏联、东欧（除匈牙利）基本上使用这种模式。二是“资格—职务”相关模式（即评聘结合的双轨制），这种模式主要是对专业技术人才的评价和使用紧密相联，要求担任某项专业技术职务，必须有相应的任职资格，大多数国家采用这种模式。三是“资格—职务”合一模式（即评聘合一的单轨制），这种模式强调有职务就有资格，无职务就无资格，通常在高等学校实施，代表是美国和日本。

从我国职称制度演进看，1986年实施专业技术职务聘任制之初，“专业技术职务是指专业技术岗位，它受机构编制和岗位结构比例限制，与工资待遇挂钩”。1991年，国务院职称改革工作领导小组第一次会议提出，实行职称评定和职务聘任“双轨制”，这时的职称实际上是一种任职资格评价，评职称是取得已达到担任专业技术职务任职条件的证明或依据。在未来的改革中，不同属性下的职称评聘模式有不同的发展方向：

一是国有企事业单位的职称评聘应“强化聘任，淡化资格”，实行评聘结合。在这种情况下，专业技术职务聘任制的原则精神是正确的，是深化事业单位人事制度改革和职称制度改革必须坚持的正确方向。具体而言，就是强化职称聘任中的“职务属性”，以专业技术职务聘任制为基础，在事业单位和国有企业全面推行“评聘结合”或“评聘合一”，增强职称制度的系统性、完整性[5]。

二是面向市场的职称评聘应“强化资格，淡化聘任”，实行评聘分开。要根据社会用人制度改革赋予职称在市场经济条件下新的内涵。从促进人力资源市场配置的角度，强化职称评价中的“资格属性”，推动职称制度向适用全社会各类专业技术人员的社会人力资源管理和开发制度转变，向以通用性、职业化能力为主要标准的评价转变。

六、关于职称与学历文凭的衔接

解决职称制度与学历文凭制度、继续教育制度的衔接关系是职称制度改革的重点问题。

《意见》明确指出，“促进职称制度与人才培养制度的有效衔接”。

部分省市在《意见》贯彻落实中提出要建立与职称制度相衔接的专业学位研究生培养制度，但是如何推动职称与学历文凭的互相衔接问题更多需要系统谋划，而国家资历框架为职称与学历资历衔接提供了可能。

建立国家资历框架是我国十三五规划的重要任务。近年来《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于开展国家教育体制改革试点的通知》以及《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》）先后对国家资历框架建设工作做出了规划。其中《规划纲要》明确指出，要加快学习型社会建设，大力发展继续教育，构建惠及全民的终身教育培训体系；“推动各类学习资源开放共享，办好开放大学，发展在线教育和远程教育，整合各类数字教育资源向全社会提供服务；建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认”。这实际是职业资格制度改革的一种思路。

一是资历框架为实现国家的学历文凭和职业资历相向而行、相互衔接提供一个共同的制度基础。（1）资历框架（Qualifications Framework）是根据一套学习所获得的层级标准进行资历开发和分类的工具[6]。具体来说，就是用以整理和编排、规范和认可整个国家范围内存在的不同层次和类型资历（如学历、学位、文凭证书、资格证书等）的结构或体系。欧盟将资历框架定义为“一个反映能力水平(学习结果)的等级体系，其中包括等级、各个等级的能力水平要求。资历框架可以囊括从出生到死亡的所有等级，也可以只包括特定阶段的若干等级”。国家资历框架是跨部门、跨领域的顶层设计，是国际通行的制度安排，其理念和原则将促进人才工作与教育工作密切结合。（2）国家资历框架偏重“通用职业能力”的标准设计和等级划分为学术资历制度（学历文凭、学位证书等）和职业资历制度（职称、职业资格、继续教育与职业培训、职业技能等级认定等）的衔接提供了基本遵循。（3）国家资历框架是整合和统筹国家各类各级资历的通用系统，其学习成果认证机制和平台将为贯通学术资历制度和职业资历制度搭建一座连贯有序的“立交桥。”

二是我国已经在国家资历框架建设方面开展了大量的基础性工作[7]，迫切需要统筹规划、推进实施。从政策层面对终身学习立交桥建设提供了政策基础，从学术范畴对资历框架基本制度的构建方法及雏形进行了讨论，而实践也对操作层面上的发展策略进行了探索。但是从本质上看，行业之间、区域之间、人才培养与使用之间仍然是各行其是，不同线索的理论探讨和制度建设都遇到掣肘，难以逾越，离建设系统科学的资历框架还有很长的路要走。

七、结语

建设多元化的人才评价体系是我国人才评价体制机制改革的重要目标，而现阶段职称制度改革是这一体系构建的必经阶段。要实现改革目标，还需要长期的努力。进一步深化改革，应采取主动策略，加强顶层设计和统筹规划。统筹职称改革与事业单位改革、统筹职称与职业资格、统筹职称与学历文凭，破解我国人才评价制度困局和转型发展的人才困境。