北宋时期的社会救助

邓高峰

宋代社会救助制度下的三个重要机构：福田院、安济坊、漏泽园，分别承担着养老、医疗、丧葬三个方面的职能。那么福田院、安济坊、漏泽园具体是怎么回事？围绕这几个机构，北宋时期的社会救助制度具体内容和实施情况如何？

福田院

任何社会都存在仅靠自己而陷于生存困难的弱势群体，所以《礼记·礼运》中就有了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的社会理想。仁宗景祐四年，大臣苏舜钦上书朝廷，建议仿唐代旧制，设立悲田院（即后来的悲田养病坊）。北宋政府的做法是：仁宗嘉祐年间，在京师设立东、西福田院，“以廪老疾孤穷丐者”，开始规模不大。英宗时，“命增置南、北福田院，并东、西各广官舍，日廪三百人，岁出内藏钱五百万给其费”，规模有所扩大，经费主要来自内藏库的拨款。

哲宗元祐二年，大臣范祖禹提出“宜于四福田院增盖官屋，以处贫民，不限人数”，并建议建立相应的考绩和奖惩机制，因为他认为，京师人口众多，孤穷者也多。每到寒冬季节，朝廷临时降旨救恤，虽然皇恩浩荡，但老百姓已受冻馁，死者已多。如果朝廷先颁有律法，在百姓未遭饥饿、寒冷时就去救助，那么百姓就不至于饿死、冻死，所以他建议“宜于四福田院增盖官屋，以处贫民，不限人数，并依旧法收养”。建议得到了哲宗的同意并付诸实施。

福田院设于京师，全国其他地方呢？与之类似的机构则称居养院，设立于哲宗元符元年。这一年朝廷敕令：“鳏寡孤独贫乏不得自存者，知州、通判、县令佐验实，官为居养之，疾病者仍给医药。监司所至，检察阅视。应居养者，以户绝屋居，无户绝者，以官屋居之，及以户绝财产给其费，不限月分，依乞丐法给米豆。阙若不足者，以常平息钱充。已居养而能自存者罢。”徽宗崇宁元年又诏：“京师置居养院，以处鳏寡孤独，仍以户绝财产给养。”崇宁四年再诏：“自京师至外路，皆行居养法。”崇宁五年，徽宗赐名“居养”，居养院正式命名。从地方到京师，居养院在崇宁年间获得了较大发展。

居养院收养的老人，年龄开始为50岁以上，后因人数太多提高为60岁以上。为防止有人舞弊造假，导致“老疾、孤幼、贫乏、乞丐之人不沾实惠”，居养院实行严格的管理制度，入住者须有人担保，官府审查核实，办理登记手续。院内管理大都由寺院僧侣担任，具体事务则由州县胥吏负责。其经费来源主要是政府没收的户绝者财产，不足再以常平息钱作补充。南宋时期，这一制度继续施行。

安济坊

安济坊是收容患病的贫民并给予治疗的机构，设立于徽宗年间。此前，北宋已有地方官员尝试设立机构医治贫民，如苏轼知杭州时，面对当地疫情，曾创设安乐坊，免费为病人看病、施药，这一做法得到了朝廷的赞赏。崇宁元年，大臣吴居厚奏请朝廷设立机构收养病人，朝廷准奏，“置安济坊，养民之贫病者，仍令诸郡县并置”。自此安济坊作为官方的医疗保障机构正式设立，对患病贫民的医疗救助走向制度化。到了崇宁三年，“安济坊亦募僧主之，三年医逾千人”。崇宁四年，朝廷又令开封府依照其他诸州的做法设立安济坊：“京师根本之地，王化所先。鳏寡孤独与贫而无告者，每患居养之法施于四海而未及京师，殆失自近及远之意。今京师虽有福田院，所养之数未广，祈寒盛暑，穷而无告及疾病者，或失其所，朕甚悯焉。可令开封府依外州法，居养鳏寡孤独，及置安济坊，以称朕意。”至此，这一模式在全国得到推广。

宋代名画《清明上河图》局部

安济坊也选用僧人主持，并对业绩突出者进行奖励和赏赐。对于执行不力的官员，则在监察的基础上进行惩处。为了保证安济坊的有效运转，北宋政府对此实行监察制度，派官员进行巡视，发现救助对象进行登记；对于申请救助者则实行担保制度，并派官员核实，以防骗保。对于假冒者，政府则鼓励举报，对举报者给予奖励，对失职的官员进行处罚。

安济坊的经费来源最初依靠户绝的财产收入。这当然不能满足运转的需要，所以后来主要依靠政府的财政支持，“以常平息钱充”，由此加重了北宋政府的财政负担是无疑的。

不得不说的是，安济坊的运行与北宋末年的朝政斗争和蔡京的政治命运密切相关。安济坊设立的崇宁元年，蔡京得到徽宗重用，官拜尚书左丞，君臣二人对安济坊的推行功不可没。但由于蔡京树敌太多，政坛几多沉浮，安济坊的实施也多有曲折，其间有改进、衰退，也有重建、破坏和修复。如崇宁五年，彗星出现，反对派大做文章，夺蔡京相权，以至于徽宗不得不下诏纠正。大观元年，蔡京复职后，对安济坊和居养院进行改进。大观三年，蔡京再次罢相，安济坊的发展遭遇重创。到政和年间，蔡京重掌朝中大权，安济坊得到重建。政和二年，徽宗下诏：“鳏寡孤独，有院以居养；疾病者有坊以安济；死者有园以葬，王道之本也……自今敢有废法，以违制加二等论。”然而到了宣和二年，由于蔡京遭人深恶痛绝，徽宗令其辞官退休，同时下诏，认为居养、安济、漏泽之法“奉行失当”，安济坊的发展受到抑制。宣和六年，蔡京东山再起，朝廷又着手恢复居养、安济之法。接下来，安济坊与居养院、漏泽园的发展就是南宋的事了。一件利民的好事，由于朝廷政治斗争的反复，加上皇室生活奢靡，政府缺少足够的财力支撑，在实施中颇遭折腾。

漏泽园

“所重所爱，死而弃之沟壑，人之情不忍为也，故有葬死之义。”（出自《吕氏春秋》）自古以来，在实行殡葬改革、推行火葬以前，我国以汉族为主的民族都实行土葬。正如古人所云，盖棺事定，入土为安，这样才能让亡者安息、让生者安心。但是由于种种原因，并不是每一位死者都能够由亲人安排入土为安的，如因孤寡、贫困而无人、无钱埋葬的人，因劳役、瘟疫而导致大批死亡的人，因战乱、饥荒而客死他乡的人等。对于这种情况，就需要政府出面了。漏泽园就是宋代政府创办的安葬这些亡者尸骨的地方，类似于今天的公共墓地。

北宋时期的漏泽园设立于何时？运作情况如何？作为官方的一种安排，漏泽园制度的形成也有一个过程。《宋史》中有真宗天禧年间“于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者”的记载；嘉祐年间，仁宗也曾诏令“开封府市地于四郊，给钱瘗民之不能葬者”。可见，由官府出钱买地安葬无主者的做法，最初是在京师四郊实行。

到了神宗时期，熙宁元年诏曰：“诸州、军每年春首，令请县告示村耆，遍行检视，应有暴露骸骨无主收认者，并赐官钱埋瘗。”这是北宋朝廷首次下诏在全国范围内推行官方赐钱埋瘗。元丰年间，神宗还诏曰：“开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛之地三五顷，听人安厝，命僧主之。”所以南宋高宗年间，时人徐度在其笔记《却扫编》中有漏泽园始于神宗元丰年间的说法，并说他的外祖父陈向，作为开封府界的使者，在陈留巡视时发现“贫无以葬者，委骨于此，意恻然哀之，即具以所见闻，请斥官地数顷以葬之。即日报可”。另据《宋会要辑稿》记载，徽宗曾于崇宁三年二月“推广义葬流民之事，立漏泽园制度，以官地收葬无主及穷乏骸骨，并令州县一体仿照施行”。这与《宋史》“（崇宁）三年，又置漏泽园”的记载是一致的。“漏泽”之名无疑具有彰显皇恩浩荡之意。

上述记载虽然时间不同，但均表明漏泽园始于北宋无疑，且由京师向全国推行。或可以说，漏泽园发端于神宗元丰年间，作为制度确立于徽宗崇宁年间。

通过漏泽园而实施丧葬救助，主体同样是中央和地方政府。朝廷以诏令等形式颁布律法，确定救助的对象、标准、程序、办法，丧葬所需的土地、棺木、葬品、祭祀以及监管、奖惩等内容，为地方实施该项制度提供制度保障。丧葬救助的经费主要来自中央和地方财政拨款，不足的部分则需要地方官员自筹。对漏泽园的管理也以僧人为主，一般由政府挑选有德有能的僧人担任。为保证制度的落实，北宋政府还建立有监督和奖惩机制，“其有失职，仰劾罪以闻。若侵扰、乞取、减刻，或故为隐漏，或因而科抑，罪轻者以违制论”；对于管理的僧人，则以埋瘗尸骸的数量给予度僧、度牒、紫衣等形式的奖励。南宋时期，这一制度继续施行。

宋代福田院（居养院）、安济坊、漏泽园等制度的实施，从其积极作用来看，有利于敦化民风民俗，缓和社会矛盾，维护社会稳定和政治统治，在一定程度上体现了统治者的仁德之治。但需要说明的是，在那个社会历史条件和政治制度下，这些安排对社会困难群体的救助毕竟有限，在实施过程中也是问题百出，与今天日益完善的社会保障制度不可同日而语。