世界银行和金融行动特别工作组金融普惠文献综述及启示

近年来，国际金融组织及各国致力于金融普惠建设，尽量让更多的潜在低端客户获得有监管的金融服务，因此采取简化的金融措施是一个重要的途径，然而金融机构在采取简化的金融措施的同时，也有被洗钱和恐怖融资利用的风险。如何在保持金融稳健和推进金融普惠之间取得最佳平衡，世界银行和金融行动特别工作组提供了相关指引和经验，以期给我国推进金融普惠建设有一定的启示和借鉴。

一、世界银行—金融普惠产品风险评估模块

世界银行采取系统和基于证据的方法，建立了帮助各国对金融普惠产品洗钱和恐怖融资风险评估的单独模块。该模块从三个维度，四个步骤，对金融普惠产品的洗钱和恐怖融资风险进行评估，根据风险水平，采取相应的风险应对措施。

1.评估模块三个维度

世界银行金融普惠产品风险评估模块评估金融普惠产品/服务的洗钱和恐怖融资风险，并确定该产品/服务的洗钱和恐怖融资风险是否低风险或较低风险，评估基于以下因素的凈风险水平。

（1）产品特征，尽可能反映产品的独特性。

（2）已有或者计划制定产品的风险应对措施。

（3）总体风险环境，包括国家洗钱和恐怖融资威胁及总体反洗钱和反恐怖融资控制措施。

如果评估为较低的洗钱和恐怖融资风险，就采取简化的反洗钱和反恐怖融资措施。如果评估结果是中高风险，表明不适合采取简化的客户尽职调查，金融普惠环境下，需通过修改金融普惠产品的特征、功能、并改善风险应对机制，降低该产品的风险水平。

2.评估模块的四个步骤

步骤1：分析产品特征及其风险后果

在评估的第一步，首先要确认产品特征及其洗钱和恐怖融资风险的后果。如具有“利用国际交易”、“非面对面开户”、“匿名”、“代理人支付”、“利用非居民”、“利用法人”等特征，增加了产品的内在风险，因此有必要采取较强的应对措施。相应的，运用限制交易规模并且或者是交易笔数，或者限制一些产品功能，以降低风险水平。

步骤2：风险应对措施的评估

评估的第二步，要关注与产品的特征有关的风险应对措施的充分性和效果。例如，如果产品有交易金额和笔数的限制，模块要问分析工作形成的限制决定的问题；如果产品允许国际交易，模块要问有关监测机制的问题。此外，如果产品通过代理人建立业务关系，对代理人的监测需要评估。

步骤3：国家风险环境对产品影响的评估

一个国家的风险环境是重要的，因为金融普惠产品在一个国家是低风险，在另一个国家不一定是低风险，该步骤允许对风险应对措施再评估，考虑国家洗钱和恐怖融资威胁和脆弱性。监管效果以及机构发现和应对风险的能力也要评估。

步骤4：全面评估

此步骤有助于最终净风险水平的评估，最终净风险水平是产品特征、风险应对措施、国家风险环境的函数。只有评估为较低或低风险，国家或金融机构可以认为或解释是简化的尽职调查。如果评估是中高风险的国家，使用模块作为产品再设计和风险再评估的基础，限制产品功能、降低交易额度、改进控制和应对措施，降低产品的风险水平。

二、金融行动特别工作组补充措施

2017年11月，金融行动特别工作组发布指引，对2013年相关指引进行补充，坚持风险为本，使用简化的客户尽职调查措施支持金融普惠。

1.金融普惠环境下的风险评估和应对措施

根据评估金融普惠产品/服务的洗钱和恐怖融资风险水平，采取相应的反洗钱和反恐怖融资风险控制，用于支持金融普惠的产品/服务。

（1）低风险情形的反洗钱和反恐怖融资措施的豁免

要求金融机构提供：①低洗钱和恐怖融资风险证明；豁免要有严格的限制和条件；且是与特定类型的金融机构和业务相关。②自然人或法人在偶然或非常有限的情况下进行的金融活动。

（2）较低风险和应对措施的应用

①评估或证明低风险

金融行动特别工作组明确将“向特定类型客户提供的金融产品和服务进行适当的限制，降低风险以推进进入普惠金融的目的”。较低风险情形的确认应该与国家总体洗钱和恐怖融资风险相一致，包括与金融普惠挑战洗钱和恐怖融资风险，如涉及现金使用范围的影响；无监管服务的存在、非正规经济非法交易的吸引力、被排除人群金融犯罪和冒险的脆弱性。

应该通过后续评估对评估进行检验，确定实际风险是否确实较低，简化的尽职调查是否是适当。后续评估也要分析简化的尽职调查措施是否有效改善了金融普惠。

②适当的风险应对措施

A.分类（按层级）客户尽职调查方法

金融普惠使许多国家使用“先进”或者“分类”客户尽职调查方法。根据金融机构识别和核实的范围，客户获得一系列不同账户功能，获得第一层级服务要提供最低身份证明。获得附属账户和额外服务，客户需提供额外的身份证明和核实信息。

B.产品功能和服务的限制

当金融普惠产品和服务属于限制或具有应对洗钱和恐怖融资风险特点时，表现为较低风险。限制了金融普惠产品和服务对犯罪的吸引力以及任何滥用的后果。风险控制用于业务关系建立或交易（如面对面交易、使用安全措施的非面对面交易）、产品的持有人或受益人（只是本国的自然人）或者交易的地理范围（如只许国内交易，禁止与高风险国家跨境交易）。其他限制的例子包括限制功能，像每周/月交易笔数和总额、每笔交易的额度、每月总余额或账户总余额。

2.支持金融普惠的客户尽职调查措施—简化的尽职调查制度

简化的客户尽职调查并不意味着客户尽职调查的豁免。一套简化的客户尽职调查措施仍要最低反映FATF建议10客户尽职调查四个要素的每个要素（客户身份识别和核实、受益所有人的识别和核实、了解业务关系的目的和性质、业务关系的持续监测）。

缩小收集身份信息范圍。简化的识别措施在客户提供信息范围、核实时机方面与常规的客户尽职调查不同。

延期身份信息核实。从概念上对身份识别和核实进行分离，允许在业务关系建立后的合理时间内，进行核实客户身份信息。

广泛的可接受的身份核实方式。非正规的和可替代的身份核实方式核实潜在客户被设计为简化尽职调查的一部分。如无图像身份证、到期身份证、健康证明等。

根据客户信息对受益所有人身份识别与核实。在金融普惠环境下，受益所有人多数是客户本人，或者是关系密切的家庭成员。然而，在账户持有人不是账户实际所有人情况下，不应简单视为为较低风险或正常，或者应执行强化的尽职调查措施。

其他简化尽职调查措施。降低身份信息更新频率，或不收集详尽客户信息来推断业务关系建立和交易的目的等。

交易的持续监测。在交易的持续监测中，较低洗钱和恐怖融资风险的识别和核实并不意味着同一客户在各类客户尽职调查中是较低风险。多数简化尽职调查措施属于有明确阈值或者对交易类型和额度的限制。

3.客户尽职调查过程和数字金融普惠

随着数字金融的发展，许多国家金融机构通过非金融代理点渠道向客户特别是边远地区农村客户提供金融产品和服务，并代表金融机构履行身份识别义务，有助于普惠金融的向前发展。然而金融机构必须对稳健的安全的系统功能负责，并通过代理协议对代理点的欺诈、错误或违反反洗钱/反恐怖融资的后果负最终责任。

三、启示与建议

第一，建议把金融普惠产品和服务风险评估纳入国家洗钱/恐怖融资风险评估战略，金融机构金融普惠产品和服务的风险评估要以国家总体风险评估为基础，科学合理评估普惠金融产品和服务洗钱风险水平，量身定制金融普惠产品和洗钱风险应对措施。

第二，要以推进国家金融普惠为目标，鼓励金融机构在风险评估的前提下使用简化的反洗钱尽职调查措施。改变目前仍存在的客户洗钱风险等级高低与采取风险应对措施脱节的现状，鼓励对低风险客户、业务、产品等采取简化尽职调查措施，使潜在低端客户便利获得正规金融服务。

第三，随着数字金融和数字身份的普及应用。建议尽快修订相关反洗钱法律法规适应技术发展要求；同时，金融机构要加大新技术应用的投入力度，更好地支持金融普惠战略。

第四，加强反洗钱监管部门与政府部门、以及政府部门之间、与私人部门沟通协调，取得金融普惠和反洗钱尽职调查措施的平衡。

第五，加强反洗钱监管部门和金融机构的金融普惠方面的培训，深化风险为本反洗钱，增强和提高反洗钱尽职调查支持金融普惠意识和水平。消除过度谨慎和轻视风险对金融普惠和金融稳健产生的障碍。

作者简介：

张峰（1969—），男，汉族，山西省朔州市人，本科学历，中国人民银行朔州市中心支行支付结算科，副科长，经济师职称，研究方向：反洗钱合规。