非营利组织参与居家养老服务存在的问题及对策——以西安市为例

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在各项法律与政策的支持下，我国居家养老服务得到了长足的发展，同时也暴露出社区居家养老服务机构资金投入不足、融资渠道狭窄、服务人员非专业化、服务水平低等问题。本文拟在剖析现状和问题基础上，给出解决问题的相关对策。

一、西安市非营利组织参与居家养老服务的现状

近年来，越来越多的家庭呈现出“421”的组成模式以及“未富先老”的情况。以西安市为例，2017年西安市60岁以上的老人157.2万人，占总人口的16.35%。市政府从2009年开始推出社区居家养老服务，虽然社区居家养老服务暂时缓解了养老问题，但完全依靠政府承担养老服务职能显然是不可能全面解决养老问题的，非营利组织参与居家养老服务应运而生，缓解了政府养老的压力，推动了政府职能转变，但目前仍然存在一些困扰着非营利组织发展的问题。

(一)规模小、硬件设施投入不足、服务内容单一

通过调研发现，目前在西安市从事居家养老服务的非营利组织普遍规模较小，租一套60—70平方米的房屋、雇佣一两个保姆就办起了一个养老服务站，3—5张床铺，电视、灶具等基本的生活用品即为养老服务站的硬件设施。由于非营利组织普遍规模较小，硬件投入不足，因此其能够提供的居家养老服务项目数量有限。在调研中发现，从事居家养老服务的非营利组织提供的服务以餐饮、住宿为主，个别机构提供日间照料、护理业务。多数非营利组织除了电视以外，能够给老人提供的文体娱乐活动几乎没有，而照顾老人的服务人员也仅是能做饭，能给老人喂药，缺乏提供养老服务所需的专业素质。

(二)专业人员缺乏，服务能力弱

在非营利组织中从事居家养老服务的人员主要是保姆，他们没有经过专业培训,对老年人的生理、心理等多方面需求了解不够。而作为养老服务重要补充力量志愿者们也大都未经过专业培训，因此他们在居家养老务中也发挥不了多大的作用。专业人员的缺乏必然导致非营利组织居家养老服务能力水平跟不上。

(三)资金来源单不足，有偿服务推进困难

调查显示，目前西安市参与居家养老服务的非营利组织的资金主要来源于政府补贴，也主要用于老年餐桌、日间照顾。虽然有政府的支持投入，但由于资金有限，服务处于较低水平，且难以满足老人的个性化需求。而“公益性”的特点也禁锢了非营利组织通过有偿服务拓展服务内容，提升服务水平，限制了非营利组织的发展。

二、原因分析

(一)法律制度不健全

目前，从国家层面看，相关政策、法规要么规定笼统，操作性不强，要么干脆就没有非营利组织参与养老服务的规定，无法为非营利组织参与居家养老提供有效的法律保障。

(二)准入门槛低，非营利组织发展不平衡

近年来西安市很多社区的居家养老站点不断递增铺开。而这种居家养老站点的设立铺开几乎没有什么准入要求，只要有固定的场所，非营利，即可取得资质并备案。对于非营利机构还可以从政府领到补贴。目前政府急于铺开居家养老服务站的数量，忽视了对非营利组织的日常管理，虽然西安市每年会组织对非营利组织参与居家养老服务的成绩和效果进行评估，但评估的对象主要是领取政府补贴的非营利组织，覆盖面窄，加之公民监督的途径不完善，导致各方对非营利组织的监督不到位，更是影响力非营利组织居家养老服务的整体发展。

(三)制度运行机制存在问题

从长远角度看，政府介人过多，缺少市场调整，并不利于非营利组织居家养老服务市场的培育，更会削弱了非营利组织自身的造血功能,不利于其良性发展和保持长久的活力。

(四)非营利组织内部管理体制不规范

家庭化、作坊式的经营模式导致非营利组织内部管理体制不规范、不完善，这是影响非营利组织提供的服务质量和服务效率不高的主要原因。作为兼具公益性和慈善性的非营利组织应该在其建立之初就应该具有组织理念和公共责任感。但是目前有关的非营利组织普遍缺乏公共责任理念，也尚未建立自身的组织理念和文化氛围，更多地考虑的是自身的生存，在参与居家养老服务中表现出盲目性和无序性的特点。另外，非营利组织在提供居家养老服务时，尚未建立完善的服务标准和服务流程，存在着随意性，这样非营利组织很难在激烈的竞争立有一席之地。非营利组织只有规范自身的管理体制，才能获得更大的发展空间。

三、促进非营利组织参与居家养老服务的对策

(一)建立健全法律政策，逐步构建法律体系

只有将非营利组织参与居家养老服务的行为置于完备的法律下，才能保障我国居家养老服务事业顺利的运行。关于非营利组织参与居家养老服务的相关法律的制定应当一边进行全面、科学的实地调研，一边梳理我国现有养老领域的法律法规，并在此基础上经行科学论证制定完成。同时随着非营利组织参与居家养老服务项目的不断向前推行，法律制度也要不断跟进、不断完善。要制定非营利组织参与居家养老的政策法规，包括制定非营利组织的市场准入标准、统一非营利组织运行的标准和规范，制定统一标准的管理制度。

(二)理顺与政府的关系，推动非营利组织居家养服务老市场化

由于政府承担了过多的社会职能和经济职能，导致政府工作效率低。要从根本上改变这一局面，必须分离政府的部分职能。政府与非营利组织分工合作，便于实现养老服务的社会化，满足老人对居家养老服务的需求。从这个角度看，政府与非营利组织是合作关系而不是隶属关系。

(三)加强非营利组织的自身建设，提升服务能力服务水平

我国非营利组织的起步较晚，组织发展并不完善，自身还存在着大量问题，严重阻碍了非营利组织的发展。因此，必须加强非营利组织的自身建设，首先要要完善组织内部控制制度，建立组织内部的会议制度、议事规则、财务制度、管理制度、监督制度等。其次建立内部考核制度，包括对从业人员的职业道德、服务能力、服务水平，建立奖惩机制，调动从业人员的积极性，同时稳定服务队伍。第三，加强非营利组织的融资能力，实现规模化经营，提升服务水平。第四，加强从业人员管理、培训，提高服务能力。拥有一支高素质、乐于奉献的专业化队伍是提供优质服务的重要保障的前提，这就要求非营利组织居家养老服务从业人员要专业化，同时要加强人员管理，定期对从业人员培训，严格对从业人员的考核，从而确保形成一支人员稳定、服务水平高的专业化队伍。

(四)加强对非营利组织参与居家养老服务的监督

政府对非营利组织的参与居家养老服务的监督目前还主要依赖于对于非营利组织的管理体制。通过每年一度的年检对非营利组织进行考核。在年检的基础上，还应该强化对非营利组织的日常监督，定期检查，发现问题、解决问题；同时发挥新闻媒体、群众的作用，一方面邀请媒体对非营利组织的合法行为进行正面宣传，提供非营利组织的社会公信力；另一方面曝光非营利组织的不合法行为，督促非营利组织遵守法律法规，合法经营。在媒体监督的基础上，鼓励群众关注非营利组织，激发群众的监督热情，从而形成政府——媒体——群众三位一体的监督系统。