行政决策风险的法律规制路径选择

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行政决策是政府管理的首要环节。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“健全依法决策机制”，并提出重大行政决策的五大法定程序，用以防范和控制行政决策风险，从而规范政府权力运行和决策标准的设定，对于行政决策风险法律规制的路径给予更具体和明确的指引。

一、行政决策风险及法律规制现状

关于行政决策风险，不同学者观点不同。大致可以分为三种层面的风险。第一，现有行政决策立法风险，这是在宏观方面所显示的行政决策风险，主要体现为立法欠缺程序规则的设定，从而导致决策的非法治化倾向。第二，行政决策执行风险，主要指行政决策在执行过程中产生的可能性倾向而对社会稳定造成的影响。这种决策执行而产生的风险可归为中观层次。第三，行政决策失误，对社会造成较大的破坏性影响而产生的风险，这是通过具体行政决策失误案例分析而得出的结论，此为微观层面行政决策风险。

世界大多数国家对行政决策风险控制大都提出法律规制的方式。Robert Alan Dahl谈到团体决策论时指出美国社会大多数公民是不具有政治倾向性的，但是非政治性和非冲突性的行为也能引发对政府决策的影响，当他们的生存利益或者生活需要受到威胁的时候，他们转向政治行动以避免所面临的危险，建立正式的利益集团，寻求支持和同情以实现自身利益的需要。因此对于此种决策的法律规制涉及到国家民主政治的程度及社会的资源分散格局，需慎重考虑。Michael G.Roskin提出政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害，并阐释对政府决策进行法律规制的本质和内容。David Miller指出在研究行政决策行为中，对于行政决策过程进行法律控制是有效监督行政决策权滥用和防范风险的有效途径。Roscoe Pound认为文明、社会控制和法律三者之间的关系密切，强调随着文明的发展，法律成为社会控制的主要手段，法律控制是社会秩序维护必然要求。

随着对行政决策风险的重视及风险识别的研究，我国对行政决策风险的法律规制提出明确要求，体现在政府职能随着社会发展而做出重要调整。自党的十六大以来，我国政府着重推进管理体制改革创新，取得显著成效。而作为政府重要管理手段的行政决策则成为管理体制改革的重要关注领域。不置可否，在我国行政决策中，由于一些管理部门“拍脑门”决策等方式产生决策风险问题。因此，要实现行政决策客观、科学，只有对行政决策风险进行法律规制，才能使行政决策风险降低，从而推进行政决策的执行。

我国目前制定了8部关于《行政程序规定》的地方政府规章，其中主要对于不同省份行政程序做出具体规定，这是对政府行政行为进行控制从而减少决策风险的重要法律规制手段。在多部行政程序规定中,基本涉及到行政程序主体、重大行政决策程序、规范性文件的制定程序、行政执法程序及监督和责任追究等几个方面内容。这使得我国行政决策的程序通过地方政府规章的形式予以规定，体现其法律效力。这也是防范行政决策立法风险的重要前提和依据。

就行政决策执行过程中的风险，主要体现为在行政决策执行过程中行政人员错误理解决策内容，行政决策执行程序违法。目前我国部分地方政府规章中对行政执法程序已有明确规定，其可以应用于行政决策的执行中，但该程序法对于执法主体资格，执法主体执法权限和范围，执法主体承担责任等并未有明确界定，因此在行政决策的执行中，仍存在类似问题。目前不同部门对于本部门履行职责均有规定，但是该规定宽泛而不具体，针对该种风险的法律规制主要表现为预防大规模群体性事件的发生而制定的预防措施，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》等，对于决策执行中的个案风险大多没有提及。

针对可能行政决策失误，造成破坏性影响的微观风险规制，主要体现在对于个案的跟踪反馈，及时评估，以及对于重大行政决策的责任追究等相关制度的建立。目前针对行政决策的风险进行事前、事中与事后的评估，我国许多省市相继开展，如《合肥市人民政府重大行政决策第三方评估实施办法》、《东莞市重大行政决策后评估办法》等，在相关的规范性文件中，对于行政决策的实施进行如何评估作出规定。同时针对我国重大行政决策的终身追责制度，许多省市在立法中也作出的相关规定。这些立法规定对于行政决策失误的具体后果，针对决策者进行了惩罚，部分消除了行政决策失误带来的破坏性影响，但是站在决策相对人的角度，对于决策失误带来影响的消除，则在法律规制的角度规定较少。

二、法律规制中存在的问题

对行政决策的立法、执行和决策后的法律规制现状进行分析，同时结合目前我国在行政决策实践中的具体行为，可以看出行政决策风险的法律规制存在以下几个方面的问题。

(一)行政决策过程规范化程度不足

在我国虽然对于行政决策决策程序有相关规定，但对于行政决策主体，行政决策内容并没有高位阶的法律法规予以规范，对于行政决策主体而言，不同层级的行政机关其决策层次不同，目前一些省市对于行政决策主体规定了相关内容，如安徽省出台《安徽省人民政府重大行政决策公众参与程序规定》对于在重大行政决策中的公众参与给与明确规定，进一步增加了行政决策的透明度。但目前除了行政决策主体以外，行政决策议题的选择存在不足，一些省市出台重大行政决策目录，如深圳市《重大行政决策事项目录》、《苏州市重大行政决策目录》，但这些规定仅仅对于决策目录予以公示，并未对议题的选择作出明示。一些省市《重大行政决策程序规定》中对于重大行政决策的建议提出主体有明确规定，但对于具体的议题的选择并没有涉及。由此可见，对于行政决策的议题选择仍存在不规范情况，大多数议题的确定仍然是出于行政机关的偏好或者社会公众的压力或者为突发公共事件。基于上述原因确定的议题存在官僚主义作风及公众回应不足、公众以越轨行为反抗社会现实、突发公共事件发生等问题。而这些问题往往基于行政机关行政决策议题的随意性而产生。归根到底行政决策的不规范性导致行政决策主体缺乏有效的公众参与和监督机制，行政决策的内容缺乏一定的社会现实性和政策的连贯性，从而造成部分行政决策无法回应社会现实，造成社会公众对政府缺乏某种信任感而产生政府信任危机等现象。

(二)行政决策执行中标准缺失模糊

行政决策执行中存在问题主要体现为以下几个方面：首先政府信息公开缺乏相应标准。在行政决策执行中，对于涉及行政相对人的何种资料在什么范围内通过何种方式予以公开不同省市做法不尽相同，大多数省市通过政府信息公开网予以公示，但是对于公开内容有所不同。如有些省市对于行政处罚进行公示，有些省市并未进行公示。虽然《政府信息公开条例》中对于公开范围有规定，但其中有些规定属于概况性规定，对于具体信息公开标准缺乏统一规制，导致实践中政府信息公开程度有所不同。目前行政决策执行主体根据行政机关相关职权而定，但其在执行行政决策过程中就执行情况的信息公开目前缺乏统一的程序要求，有些行政机关执行行政决策中作出中期执行报告和终期执行报告；有些则无具体过程记录，仅仅记录执行结果，无跟踪记录的内容。由此可见行政决策执行中的信息公开缺乏统一标准，导致执行风险的发生。其次行政决策的执行缺乏相应的程序性控制。行政执行是行政机关履行行政职能的重要手段，按照行政学理论，行政执行包括执行的准备、执行的实施和执行的监控。我国目前无统一的《行政执行法》，也无统一的《行政程序法》，因此对于行政决策的执行程序不同省市做法不完全相同。在执行准备阶段虽然不同省市重视程度不同，但基本包括组织、人、财、物、技术、法规等方面的支撑。在执行实施过程中，各部门的协调、配合与沟通是行政决策实施的最重要内容。在行政执行的监督中，内外监督成为最有效的监督手段。由于实践中，无统一的程序性法律规范，导致三阶段过程中均存在执行风险，由此而引发产生群体性事件。最后行政决策执行后风险防范措施规定不足。行政决策执行的效果如何，由各方面因素决定，如决策本身的科学性与系统性，决策对象的配合程度，决策执行主体的执行力度等，各种因素都可能引发因决策执行而带来的风险，如何对各种风险进行有效的防范，目前我国各种规范明显规定不足。如前所述，我国部分法律法规仅对突发事件发生后的紧急预案有所规定，但对于防范风险发生而采取的具体措施却无明确而具体的规定。好工程是过程控制的结果，同样防范风险发生是有效控制风险的重要手段。

(三)行政决策实施后评估监督制度不完善

对于行政决策实施后发生情况进行法律规制主要体现为重大行政决策的风险评估制度。目前多数省市已出台对于重大行政决策的评估办法。通过评估方式是对行政决策实施情况进行客观评价的有效手段。但我国主要是对重大行政决策的评估，对于普通行政决策并未采取评估措施。目前行政决策后法律规制不完备主要体现在以下几个方面：首先法律规制对象范围狭窄。在我国对于行政决策实施后进行法律规制的相关规定中可以看出我国主要针对行政主体及主要责任人进行责任追究，缺乏对于行政相对人的反映情况作出法律规制。行政决策并不是单方行为，因此在对行政决策实施情况进行追究时需考虑行政主体和行政相对人的双方状况，从而作出综合判断。其次法律规制可操作性欠缺。目前针对多数省市的评估办法可以看出，多数风险评估办法具有原则性和框架性，且无统一的上位法进行规范。该种现象导致在实践中所谓风险评估基本属于走程序，并未起到对于行政决策的实施进行修正和规范的作用。同时缺乏上位法的统一规定，大多数评估办法对于评估主体、评估范围、评估责任等规定用语较为模糊，无法真正操作。最后法律规制缺乏相应的监督制度等内容。对于行政决策实施后的实施效果、责任追究等相关制度的规定中，缺乏对于该种行为的监督规定。监督制度是有效防止权力滥用的有效手段。针对行政决策实施后的法律效果的评价及其决策后果责任追究应设置具体的监督程序。

三、明确法律规制的路径

(一)实体性法律规制

无论是在行政决策的作出阶段、执行阶段还是决策后监督阶段均需实体性法律规范进行约束。在作出行政决策过程中，遵循行政法合法性原则与合理性原则，在考虑行政行为带来收益的同时兼顾对相对人权益损害的救济。充分保障当事人的知情权、陈述权、参与权，在作出行政决策之前通过各种手段使相对人了解行政预决策的内容，尤其是行政决策将对相对人的合法权益产生重大影响的情况下，使行政相对人知悉决策内容是重要的行政决策风险防范措施之一。相对人对行政决策存在质疑时，给与相对人充分表达意愿的自由，这也是行政法基本原则所要求给与相对人最基本的权利。在充分的保障相对人的知情权的前提下，明确规定相对人对于行政决策享有陈述权，充分听取相对人对于该决策的详细评价和建议，积极吸收相对人参与到行政决策中来，使决策直接影响主体和潜在影响主体能充分参与到决策的作出过程，使其个人意愿充分体现，使决策具有合理性。

在行政决策执行及监督阶段，降低行政决策风险的有效措施首先为行政决策部门与行政决策执行部门的适度分离。目前我国行政机构改革中已逐步采取决策、执行、监督相分离措施，但是在“行政三分制”改革中，针对决策部门的决策主体、决策目标、决策制定等内容需要通过实体性的法律等规范性文件予以明确。

针对执行机构中执行体制的设置或者专门执行局的组织设置，以及执行内容均需明确。在行政决策的监督阶段，需要具体规定监督主体、监督方式、监督内容。针对决策、执行、监督进行实体性控制的规范性文件的效力层级，正如前所述，我国并没有统一的《行政执行法》，对于行政执行主体、执行内容、执行依据等相关内容并没有明确规定。同时我国《政府信息公开条例》中虽然对于公开范围进行了规定，但由于行政管理活动具体多样，在实践中导致公开内容不一情况等，由此对于行政执行需要由较高层级的法律规范予以规定，以对全国的行政执行给与确定的指引。而在政府信息公开条例的框架下，每个省应有具体而明确的政府信息公开办法或者指南，给与本省的信息公开予以具体的指引，同时每个市在本省的政府信息公开办法的范围内完善本市政府信息公开平台，使公众能够简单快捷检索到需要内容。通过不同层级的规范性文件的设置，在纵向管理依据中做到实体性法律规范完备，给与行政机关和行政相对人予以确定的指引。

(二)程序性法律规制

程序性法律控制针对行政决策过程、行政决策执行、行政决策后的评估和监督等进行程序规制。程序性法律规制主要防范行政决策过程可能出现的非法倾向，从而对行政决策过程进行合法性控制，依法确定行政决策启动方式、决策事项范围，合理设置会议议程。虽然决策事项范围的标准不同省市并不统一，但行政决策是否符合法定程序则是依法决策的重要体现。针对行政决策的启动程序，惯例是由行政机关启动，但为了与社会公众的知情权、陈述权、参与权相对应，需要将社会公众参与程序纳入规制范围，在相关的程序中规定参与行政决策的人员选拔，具体流程，决策结果的公示等内容，从而防范因行政决策的作出而产生的社会风险。在明确决策事项范围时，可以设置相关程序根据决策前的社会预评估制度和社会公众的意见等内容，使真正公众诉求得到满足。同时对于行政决策的讨论程序，表决程序均需由相关的程序法律进行规范。讨论程序中可以明确讨论次数，讨论内容，讨论的记录等。表决程序时要明确规定逐项表决，同时作出同意、修改、不予通过等表决结果，通过明确的程序性控制使行政决策更加完备、系统。

行政决策执行程序及决策后评估程序实质表现为行政机关履行职责，依法行政的过程和工作的具体实效。目前我国《政府信息公开条例》中对于信息公开程序在第三章予以明确规定，该阶段的风险主要表现为《条例》对于政府信息公开的程序规定较为简略，而政府信息公开的程序和公开的内容在一些省市的政府信息公开办法中并未提出更加便捷和有效的方式。就大数据时代政府在数据开放中的积极义务而言，政府可以在更高效、更广泛的范围内进行信息公开，为政府信息公开设定更便捷的程序。行政决策后风险规制主要体现为对行政决策后评估制度的程序性设置中。行政决策的后评估制度的程序性设置其应遵循行政决策的正当程序原则，为后续的行政决策的科学与系统提供有利借鉴，而制度化和法律化的后评估程序则是正当程序原则的深刻体现。对于评估主体的选择、评估制度的设置、评估结果的采纳均纳入程序性的规定中，对于决策的执行情况及时跟踪与反馈，促使行政机关适时调整与完善决策内容，从而实现对于行政决策的监督。