高校学生自我管理若干法律问题分析

张新勤 江苏师范大学法学院 江苏徐州 221006

我国高校学生参与高校管理的核心内容普遍是行使知情权、监督权以及建议权。高校的信息公开制度是学生参与高校管理的基础，其一旦缺失，狭隘的信息公开情况必然限制学生的知情权。信息公开涉及学生主体权益的内容必须及时、全面地向学生公开。[1]高校的学生代表大会制度、领导约见制度、学生评议制度等是高校学生参与高校管理的途径，很多高校的这些制度并不健全，或者这些学生参与高校的管理途径并不缺乏，但展开面较窄。学生需要发声机制来保障自身参与学校管理的权益，只有少部分学生了解并参与了“民意”传递的机制。高校学生决策权、表决权、投票权机制的建立，亟需完善现行法律及规章制度，将它们作为民主发声机制的突破口，实现全体学生的自由意志、参与自我管理。

一、现行法律法规中的学生权利规定

高校学生既具有普通公民身份，又具有学生的身份，因此高校学生不仅享有普通公民的基本权利，还享有作为高校学生的一些特殊权利。高校出于管理的需要，会对学生的权利进行一定的限制，却忽视甚至侵犯了法定的学生特殊权利的享有。相关法律法规主要有《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《》学生管理规定》）等，以上法律法规对学生享有的特殊权力作了较为明确的规定。如《高等教育法》第五十七条：“高等学校的学生，可以在校内组织学生团体。学生团体在法律、法规规定的范围内活动，服从学校的领导和参与管理。”

高校学生享有的特殊权利按照其性质分类，主要可以分为实体性权利和程序性权利，还有一部分存在于两者之间的其他权利。学生享有的实体性权利，主要有使用校内设施资源的权利、获得奖助学金的权利、获得公正评价的权利、组织社团参加活动的权利、获得学业证书与学位证书的权利，等等。程序性权利主要有知情权，申辩权，听证权，申诉权，起诉权和上诉权等。其他权利如参与权，监督权。

当下的高校学生管理中，重实体轻程序的倾向仍旧十分常见。高校对于学生程序性权利的保护很少给予重视。尽管，目前我国教育部门规章对学生的程序性权利较之以往更加重视，在新的《学生管理规定》中也有体现，对学生违纪处理程序更加规范化。如第五十五条规定：“在对学生作出处分或者其他不利决定之前，学校应当告知学生作出决定的事实、理由及依据，并告知学生享有陈述和申辩的权利，听取学生的陈述和申辩……可以利用学校网站、新闻媒体等以公告方式送达。”然而在操作层面，学生群体并未全然体会到规章等的切实施行。《学生管理规定》要求学校作出涉及学生切身权益的处分行为时，必须遵守全部的法定实现条件，尤其告知、送达等程序必不可少；尤其在涉及对学生处以开除学籍的处分决定时，要报高校所在地省级教育行政部门备案；尽管还规定了高校管理的自由裁量权应在一定范围之内，且明确规定受处理学生申诉的答复期限，理论层面能够一定程度地确保申诉案件的处理效率。实施过程中，各高校相应地缺乏具体规则，因而相关规章制度并未真正付诸实施。

二、学生自我管理相关规定存在的问题

（一）具体规章制度缺失

具体规章制度缺乏对高校与学生的权利义务明确化的规定。高校具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十九、三十条也为高校设定了权利义务，这些规定不仅是高校推行“法人治理”的法律依据，也是高校如何建构内部结构的法律基础。依据《教育法》、《高等教育法》这两部法律对高校法人性质的定位，高校有义务保障其内部相关权利主体的权利义务得到合理配置和均衡，从而促进高校学生自我管理的协调发展。学生作为高校内部基数最大的权利主体，在高校实施管理过程中的法律职责和义务并不明确，以上两部上位法能够做的仅仅只是一些原则性的规定，非常概括、笼统。

“法”的生命在于实施，高校学生自我管理需要好的法律规章制度还不够，最终要的是确保其有效实施。高校有权在法律法规规定的范围内制定内部管理规则，尤其是各类配套的实施细则。明确的权利义务规定是确保法律法规落实的基础，高校才能顺理成章地成为严格遵守制度的主体。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这一理念放到高校同样适用。制定规则是治校的重要手段，好的规则才能实现好的治理。规则制定权，事务管理权，争议裁决权是高校管理权的组成内容。以规则的制定实现事务的管理，管理过程的争议遵循制定的规则加以解决，方能推动依法管理学校，实现高校的法治化、民主化。

（二）高校管理机制落后

我国的高校管理机制还存在一些问题和不足。行政管理人员之类的“内部人”往往容易过于将自身利益最大化，而损害了学校其他利益相关者的利益。在很长一段时间里，我国高校内外对学生权利没有相当的关注和重视，导致高校学生主体地位缺失，学生的利益在高校所有利益相关者中已然边缘化。西方高校决然不同于中国高校，他们有着共同决策和相互制衡的机制。更有“利益相关者委员会”这种机构的存在，外有政府、社会公正人士代表，内有高校行政管理人员、教师以及学生代表。[2]在资源配置的角度下看，学生群体有机会参与涉及专业的设置及其他管理事务的决策、章程规则的制定和实施。各方根据他们参与高校管理的能力和意愿，在管理结构中各得其所，各行其责。

我国高校还会采用“一刀切”的办法，用尽可能多的条条框框和禁令来束缚管制学生，防止学生犯错或出轨。学生事务管理者坚守等级观念，强调自身权威，无从耐心听取学生的意见和想法，惯用垂直的、单向的、权威性的交流方式，根本没有自由平等的讨论氛围和服务意识，综合考虑我国现阶段的各种现实因素，既要合理借鉴西方现代高校内部管理的成功经验，还要紧密结合我国的国情。类似“利益相关者委员会”的机构视高校的具体情况按进程推进，重点要注意该机构的指导思想要牢牢把握党内政策的主流思想，对学校发展中的重大问题以及重要事项进行决策，坚持党委会作为学校领导核心的地位，不可动摇。教代会以及学代会作为全体教师及学生的的群众性代表，在学校党组织的领导下，以利益相关者的身份参与高校管理，行使民主管理和监督权。[3]

（三）学生权益受侵犯

学生具有双重的社会身份，作为公民应该享有的基本权利，以及作为学生应当享有的特殊权利，均与高校的管理权，存在一定的矛盾和冲突，从而致使高校学生权利在不同程度上受到漠视与侵犯。

高校学生首先具备公民的身份。在我国，任何公民都享有平等的宪法赋予的各项基本权利和自由。包括基本政治权利，如选举权和被选举权、监督权等，还享有人格权尊严权、获得社会保障与物质帮助的权利、受教育权。当然，公民还享有个作为民事主体享有的民事权利，如财产权。这些权利，都是宪法或其他基本法律赋予公民的法定权利。高校不管是在学生事务管理，还是在行政管理、学术管理上，都不能随意侵犯学生的法定权利。这些法律法规极大限制了高校规范性管理制度的制定，也构成了对高校管理权的限制和约束。在高校的学生管理实践中，普遍存在超越法定权限范围行使职权而侵犯学生权益的问题。

高校学生的参与权和监督权，最能够真正体现高校与学生的关系，是充分体现学生其他权利的标志性权利。[4]《学生管理规定》多处提及了应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。这些部门规章不乏对学生行使参与权的准确描述，但在管理实践中，出于对管理的成本、效率以及程序的考虑，高校往往忽略了让学生参与管理实际。即使存在学生参与的各种形式，也并没有真正将学生们反馈的意见纳入管理决策议案的考量范围。高校的实际管理者经常以各种合理或不合理的理由来接受或是否定学生的合理诉求，也没有让学生充分实现其知情权。

三、高校学生自我管理路径探索

（一）“自我管理协议的书”

学校管理的一个关键原则是，决策应以所有受影响方的协商、合作、相互信任和参与为基础。所有的角色扮演者都应该永久地参与对话。[5]有部分高校在不断探索高校与学生之间的合理关系定位。学校、家庭的合作关系有益于学生的成长与学习。努力建立并维持所有相关方之间的健康关系，尤其重要。

南京、广州和山东一些高校与学生签订协议，如：《学生自律与教育管理协议书》。“协议书”内容广泛，涵盖了高校的教育管理及日常生活管理中的一些内容，分别明确了高校与学生的权利义务及各自应承担的相应的“法律后果”。“协议书”由学校专门成立的“学生工作法律指导小组”起草并实施。针对协议中争议较大的非学术性条款：学生在校外发生事故、校内自杀自伤，校方无需承担法律责任。因此《协议书》被学生戏称为“生死状”。部分学生认为“生死状”既不合情理，又不合法，校方即为甲方有逃避责任之嫌，签订协议书并非基于乙方完全自愿的行为。2002 年教育部出台的部门规章——《学生意外伤害管理办法》（2010 年12 月13 日修改）明确规定：“学校对未成年学生不承担监护职责，但法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的情形除外。”高校学生应对自身行为负责，若有意外事故出现，只非校方的原因造成，学校无需承担任何法律上的责任。可以说“学校不承担监护职责”是高校出台《学生自律与教育管理协议书》的可靠依据。“协议书”的存在无可厚非，但这一协议是由各高校单方制定。笔者建议各高校或许以某种联盟的形式，共同制定类似于《学生自律与教育管理协议书》的高校学生自我管理协议。通过广泛征求意见，专家论证，教育部备案，各高校联名发布，可以避免权威性、科学性、合理性不足的问题。

（二）惯例“成文化”

部分高校会出现这样的硬性规定，表现为“非明文”的惯例。在评奖评优制度中表现为“高标准”，存在某些规则会变相强迫学生服从于学校的管理活动事项。以名额有限或符合有关管理规定为由，限制学生的评奖评优资格。如此这般，学生获得公平公正评价的权利无端遭受侵害。高校学生评奖评优的基本单位往往限定为以班级为单位，各班级学生整体评价的成绩因素各不相同却适用同一标准，处在评优边缘的学生或多或少都遭受过不公平的待遇，这与高校学生自我管理的法治理念相悖。

“法”即规则，是一种“社会契约”，这些不成文的规定运用应当得到学生的认可，笔者认为这是对学生权利的最有效维护。应秉承“凡符合条件者及优秀的”皆可申报的评优理念。[6]通过查看几所高校的“优秀奖学金评定细则”发现，均未包含对“高标准”的规定。至少将类似的“惯例”以明文的形式确定下来。在进行学生工作时有章可循。高位阶的国家法律对学生群体享有的一些权利义务表示了直接的认可。法律或规章制度旨在保护、巩固一定的秩序，它由适用范围内的人制定或认可。在任何管理中，只有通过法律以及制度才能创造一种平衡。避免管理中混乱秩序的出现，受到广大学生们认可的惯例“成文化”未尝不是有效的解决途径。