规制的变与不变我国出版业外资准入

◎ 石 亮 苗 勃

2017年中国出版业在资本市场上的表现可谓异常活跃。中国科技出版传媒股份有限公司和中国出版集团两家中央出版机构相继上市，新经典成为首家主板上市民营书企，磨铁、果麦、读客融资均过亿，北洋传媒、吉林出版集团更新预披露招股书，山东出版传媒上市申请已受理，阅文集团和掌阅科技两家网络出版企业分别在港股和A股成功上市。

中国出版业资本化改革过程中一个绕不开的话题就是境外资本的准入及其规制问题。本文从分析外资准入政策演变的时代背景入手，具体分析其演变路径、特点与规律及其背后不变的根本原则，最后探讨规制变迁过程中的始终没有解决的老问题与当下面临的新形势。

一、时移世易：从严格禁止到限制准入

改革开放之初的1980年，信息产业部电子科技情报所与美国国际数据集团（IDG）分别以51%和49%的出资比例成立了“中国计算机世界出版服务公司”，经营《计算机世界》周报，这是我国第一家从事出版服务的新闻媒体合资企业。可是，这仅仅是一个特殊的个案，并不代表我国出版业开始允许境外资本的进入。1990年经国务院批准，由对外经贸部发布的《中华人民共和国外资企业法实施细则》明确将新闻、出版、广播、电视、电影等行业列入禁止外资进入领域。1994年新闻出版署在《关于禁止在我境内与外资合办报纸、期刊和出版社的通知》中，进一步重申了禁止外资进入出版业的规定，原则上禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构。1997年，国务院正式发布《出版管理条例》，作为新中国第一部比较全面系统的出版管理行政法规，虽然未明确提及外资准入问题，但实质上已经通过相关条款堵死了外资进入的渠道，其中有关条款“具有防止业外资本通过出资合作的方式来控制出版单位的意味”。

1997年底由国家计委颁布的《外商投资产业指导目录》中，出版业被列为“限制外商投资产业”，并且均要求中方控股或占主导地位。相比广播电视业与新闻业被列入“禁止外商投资产业”，这体现了更大的政策开放空间。从这点可以看出，直到20世纪90年代末，中国出版业的外资准入规制才刚开始出现松动迹象。

2001年前后，加入世贸组织成为中国传媒业开放步伐加快的最直接也是最重要的推动因素。根据世贸组织的相关规则和我国政府对涉及出版业的有关承诺，需要制定必要的法律、法规和规章，修改或废止不相适应的法律、法规和规章。重新修订的“一法四条例”（《著作权法》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》和《计算机软件保护条例》）正是在此背景下出台的，其目的在于进一步完善准入制度、执业资格、行业规范和市场监管等方面的法律、法规和规章。

著名的17号文，即2001年8月中办、国办转发的《中宣部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，在关于拓宽融资渠道部分，明确“经中央宣传部和新闻出版总署批准，试点发行集团可吸收国有资本、非国有资本和境外资本，集团国有资本应不低于51%。印刷集团吸收境外资本须报经新闻出版总署批准”。酝酿长达三年之久才出台的这份文件有很多突破性提法，中国传媒业融资的大门就此逐渐打开。

二、演变路径：分类规制与逐步推进

“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”，是2005年12月中共中央、国务院发布的《关于深化文化体制改革的若干意见》中提出的文化体制改革的原则性要求。事实上早在该文件出台之前，分类规制与逐步推进原则已经被贯彻于出版业改革之中。

1.发行领域的对外开放

2001年12月，中国正式成为世贸组织成员国。与出版领域相关的入世承诺主要包括书报刊发行和音像与娱乐软件发行两个方面，前者有：加入1年内，外国服务提供者可在深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区和北京、上海、天津等8个城市设立中外合资的书报刊零售企业；加入2年内，开放所有的省会城市及重庆市和宁波市，并允许外资对零售企业控股；加入5年内，取消对外资从事书报刊发行服务企业在地域、数量、股权及企业设立形式方面的限制。后者有：承诺在不损害中国审查音像制品内容的情况下，允许外国服务提供者与中方伙伴设立合作企业，从事音像制品和娱乐软件的发行。

在五年过渡期结束之前，2005年4月国务院出台了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，鼓励和支持非公有资本进入书报刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等行业，同时非公资本也可进入出版物印刷、可录类光盘生产、只读类光盘复制领域，并可以投资参股出版物印刷与发行。但是，不允许非公资本投资设立和经营报刊社、出版社，不能经营报刊版面和书报刊进口业务。

2015年7月，文化部、广电总局、新闻出版总署、国家发改委和商务部联合制定的《关于文化领域引进外资的若干意见》对相关规定进行了细化，明确规定：允许外商以独资或合资、合作的方式设立书报刊分销、可录类光盘生产企业；在中方控股51%以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式参与国有书报刊音像制品发行企业股份制改造；允许香港和澳门的服务提供者在内地，设立不超过70%股权的音像制品分销合资企业和不超过70%权益的音像制品分销合作企业。

需要强调的是，书报刊、音像制品和电子出版物的总发行业务仍然禁止外商投资。也就是说，2006年以后，出版业的总发行依旧禁止外资进入，而分销业务已经全面向外资开放。

2.印刷领域的外资规制改革

在很长一段时间内，印刷业一直是特种行业，实行印刷经营许可制度。未经批准，任何单位和个人不得从事印刷经营活动。1997年版的《印刷业管理条例》明确严格禁止设立外商独资经营的各类印刷企业，只允许以中外合资或合作形式出现。2001年修订版的《印刷业管理条例》适度扩大了印刷业的对外开放，允许设立从事包装装潢印刷品印刷经营活动的外资企业，而出版物的印刷与经营活动仍是外资独资企业的禁区。

2002年1月，新闻出版总署与对外经贸部联合发布《设立外商投资印刷企业暂行规定》，详细规定了设立外商印刷企业的条件、审批程序、经营期限及范围等内容，要求从事出版物、其他印刷品印刷经营活动的中外合营印刷企业，合营中方投资者应当控股或占主导地位。其中，从事出版物印刷经营活动的中外合营印刷企业的董事长应当由中方担任，董事会成员中方应当多于外方。2002年11月和2003年2月，国务院先后取消了印刷业的特种经营许可证、国家级和省级定点印刷企业的许可证。2004年进一步下发通知，明确表示原定点企业和其他印刷企业享有平等的权利和义务。2017年最新修订的《印刷业管理条例》，在外资规制方面延续了2001年版《印刷业管理条例》的相关规定，仍然不准设立外资独资的出版物印刷经营活动的企业。

3.出版领域的禁止与变通

在整个出版产业链中，发行、印刷、广告、用户等环节都是边缘地带，而其核心环节则是编辑与出版。也正是因为此点，根据相关规定，图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物的编辑与出版这一关键领域不允许外资进入。因此可以说，外资直接进入编辑出版环节的渠道基本被堵死。

但是，通过出口与版权合作等方式实现间接进入仍很常见。根据相关规定，外资既可以在中国通过设立办事处等方式进行关系营销和市场推广，也可以同国内出版机构开展多种形式的单一项目合作或版权合作。出口进入模式与以版权为纽带的合作出版，既符合相关管理规定，也是政府部门所积极鼓励和提倡的。

就以合作出版为例，可以发现尽管这一合作形式不但涉及编辑内容，而且是境内外出版机构采取的变相项目合资，这在原来的版权合作基础上又跨出了一大步，但由于其不涉及外资建立出版机构或参股出版社等敏感问题，故此举也被主管部门所允许。

综上所述，我们可以发现，在整个出版产业链中，发行与印刷两个环节的开放程度远远大于出版环节，除了总发行权和外资独资的出版物印刷企业的设立这两项以外，其他方面已经完全放开，而出版环节虽说是外资的禁区，但也不是完全没有变通的渠道。

三、演变的特点：被动、渐进与产权控制

与改革开放40年的大趋势相适应，中国传媒业的对外开放总体上呈现逐步扩大的态势，而具体到不同的时代、不同的行业又呈现出不同的特点。我国出版业外资准入政策的演变特点主要可以归纳为以下三个方面。

1.被动性改革

从政策演变过程来看，出版业的外资规制改革具有明显的被动性特征。从严格禁止到限制准入，再到细分领域的区别对待与逐步放开，这些举措均是在加入WTO的大背景下被动出台的，也就是说形势所迫，不得不如此。直至20世纪90年代末，出版业的对外开放仍然非常有限。可是为了达到加入世贸组织的相关要求，在2001年及此后几年的过渡期内，密集出台了包括“一法四条例”在内的一系列规制措施，以此来应对出版业在入世后面临的外资冲击与挑战。过渡期结束后的十余年时间内，出版业的外资规制基本上没有多大变化。在中国传媒改革的过程中，政府是决定性力量，而加入世贸组织是一个极其特殊的关键节点，正是由于外国政府、国际组织与中国政府的互动与博弈，推动传媒改革向前迈进了一大步，出版业外资准入的放宽只是开放大局之下的被动应对之举。

2.渐进式改革

中国传媒业的开放趋势被认为是由表及里，由广告到渠道，由经营到内容的。开放的过程可以分为三个阶段：第一阶段是媒体经营性业务的逐步放开，如渠道和广告；第二阶段是非新闻性内容业务的放开；第三阶段是非时政新闻内容的放开。具体到出版业而言，开放趋势大体如此，但是具体实施不尽相同。出版业的外资准入的业务类型是从边缘到核心的，即从印刷、发行，再到编辑与出版，越往核心开放的尺度越小，对外资的限制越多，直至完全禁止。这也符合相关文件中所要求的“循序渐进与逐步推开”。“转型期的中国传媒改革采取的是一种在维护传媒既得利益的前提下进行妥协式、过渡式的渐进改良。”出版业外资规制的渐进式变迁的目的在于，一方面追求改革效益的最大化，另一方面将外资进入的风险最小化、可控化。

3.以产权控制为主

在中国传媒的改革过程中，国有产权的主导地位始终是不可动摇的。无论是境外资本还是民营资本都不可能通过资本手段来控制媒体。这种以产权控制为核心的规制手段贯穿于改革的各个阶段，20世纪80年代和20世纪90年代中前期基本不存在传媒的产权纠纷问题，20世纪90年代末问题开始突显，最著名的就是《中国经营报》和《精品购物指南》的产权纠纷事件，由于当时出版业的国有资产管理并没有明确规定，只能按主管部门批复中要求的，“谁投资谁所有”不适用于报刊社，只能按债权债务关系处理。此后，出资比例开始成为各个文件中的重要规制手段。新闻出版总署于2002年6月发布的《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》，明确发行集团、印刷集团可吸收国有资本、非国有资本和境外资本（国有资本不低于51%），设立有限责任公司或股份公司。从规制的角度来讲，产权控制的优点在于简单明了、可操作性强，而其缺点同样显而易见，重形式上的绝对控股、轻实际上的有效控制。

四、不变的根本原则：意识形态安全

传媒具有双重属性，政治属性归之于意识形态范畴，商品属性要求进行产业经营。“政治属性是中国媒介本源性特征，喉舌论与意识形态宣传功能始终是中国媒介主要论断与首要职能”，而其商品属性则是第二位的。进一步说，产业化、市场化改革是为了更好地实现其政治属性，而不是削弱或反对，这是党和政府推行传媒改革的最主要初衷。意识形态安全是国家安全的重要组成部分，也是中国传媒改革的底线与根本原则。

作为传媒改革一部分的出版业的外资规制改革，是这一根本原则指导下的必然结果。对外资开放的初衷在于有效利用外资，而其底线在于不能为外资所利用，更不能成为危及国家安全的不确定性因素。分类规制是不搞一刀切，根据各个细分行业和细分领域的具体情况具体分析；逐步放开是为了留足试错空间，避免一着不慎陷入被动。回顾出版改革与外资关系的演变过程，我们可以看出印刷、发行等远离意识形态的领域开放时间较早、程度较大，而编辑与出版环节由于与意识形态安全密切相关，所以至今仍不在开放之列。

五、变与不变：老问题与新挑战

变的是方法与手段，不变的是理念与原则，这是过去二十多年外资规制变革的主线。这种管理办法在有效维护了国家意识形态安全的大前提下，把外资进入所带来的风险与负面影响降到了最低，但同时我们也应注意到，这是以牺牲掉外资利用的有效性为代价的。

出版业的开放包括对内和对外两个部分，对内是指对其他行业资本以及民营资本的开放；对外是指对境外资本的开放。在相当长的历史时间内，我国出版业不仅对外资搞闭关锁国，而且也对国内其他行业和民营资本设置了非常高的进入门槛。随着改革开放的深入推进，政府规制对民营资本的束缚已经越来越小，而在外资规制方面往往是外松内紧、设置隐形门槛以及政策的不确定性，所以在经过了20世纪初那几年的进入热潮之后，此后数年各路境外资本或难有作为或早已知难而退。对境外资本进入本国传媒业加以严格规制，借以维护意识形态安全和文化安全本是世界各国的通行做法，但需要强调指出的是，这是传媒规制的底线，而不能成为搞自我封闭借以规避风险的“挡箭牌”。我们必须承认，境外资本进入中国出版业的首要目的还是“获利”，即使真的发生危害国家安全的行为，政府部门完全也可以通过后续规制手段将风险降低或消灭。过度依赖市场准入、资本准入方面的前置深沟高垒，忽视市场覆盖、广告效应和内容传播等后续规制环节对社会价值观的冲击与影响，最终只能既阻碍了本国出版业的健康发展，又难以达到维护意识形态安全的目的。

关于规制手段与方法的改进是一个老生常谈的话题，而随着网络出版的崛起及其所引发的外资进入则是出版规制面临的新形势与新挑战。

随着移动互联网时代的到来，当前中国的传媒生态与媒体格局已然发生深刻变革。对于境外资本而言，进入的方式与途径也变得更加多元、多样与多变。这一点显然已于近年被出版业主管部门注意到了。2002年的《互联网出版管理暂行规定》并没有明确提及外资问题，而2016年的《网络出版服务管理规定》第十条则明确规定，中外合资经营、中外合作经营和外资经营的单位不得从事网络出版服务，即便是已取得《网络出版服务许可证》的网络出版服务单位与境内中外合资经营、中外合作经营、外资经营企业或境外组织及个人，进行网络出版服务业务的项目合作，也需要事前报新闻出版广电总局审批。该规定的出台引发了很大的争议：一是网络出版的边界及其规制权限问题；二是新规定到底如何实施，对于已经涉嫌违规的网络出版服务企业会如何处理。

即使我们越过网络出版的定义与范畴不谈，单就新规定的可操作性而言，就是一个剪不断理还乱的难题。因为国内几大互联网巨头几乎都涉及网络出版服务业务，如腾讯的阅文集团、阿里的阿里文学、百度的百度文学，等等，但同时他们又都是VIE模式下境外注册、境外上市的法律意义上的外资企业，这种情况该如何处理，一直都没有明确的说法。还有一例就是Kindle入华。由于亚马逊作为美国企业在中国根本拿不到网络出版服务执照，所以它选择与拥有牌照的中文在线合作，此举是否审批通过不得而知，即便通过，它恐怕也与《网络出版服务管理规定》的相关条款相违背。理由是Kindle电子书店，从域名、服务器空间、阅读软件到购买电子书的支付，使用的都是亚马逊中国的服务，基本与中文在线无关。也就是说，两者之间的合作只是名义上的，可是按照《网络出版服务管理规定》第二十一条的规定，网络出版服务单位不得转借、出租、出卖《网络出版服务许可证》或以任何形式转让网络出版服务许可，且禁止网络出版服务单位允许其他网络信息服务提供者以其名义提供网络出版服务。亚马逊与中文在线的这种合作方式显然与此项规定相违背，但是亚马逊的网络出版业务至今仍正常运转。

网络出版的崛起对传统出版业的外资规制模式构成了冲击与挑战。在禁止与放开之间，多年延续下来的政策习惯显然更倾向于前者，可是若能一禁了之，事情倒也简单了。现实的尴尬之处就在于若按《网络出版服务管理规定》严格执行，中国的网络出版产业将遭受重大打击，若依然是相关条款根本无法落地，那么监管的权威性又何在。在变与不变之间，中国出版业特别是网络出版的外资准入规制，恐怕更多地需要在变的问题上与时俱进。

注释

：

① 魏永征.中国传媒业利用业外资本合法性研究[J].新闻与传播研究,2001(2):3.

② 郝振省,主编.中国新闻出版业改革开放30年[M].北京:人民出版社,2008:48-49.

③ 李春.当代中国传媒史（下）[M].桂林:漓江出版社,2014:601.

④ 姚德权,曹海毅.外资进入中国传媒业态势与政府规制创新[J].吉林大学社会科学报,2007(2):110.

⑤ 周劲.转型期中国传媒制度变迁的经济学分析——以报业改革为案例[J].现代传播,2005(1):98-101.

⑥ 李继东,胡正荣.中国政治意识形态与传媒改革：关系与影响[J].新闻大学,2013(4):11.

⑦ 石亮,苗勃.网络出版的边界及其规制问题辨析[J].现代出版,2018(2).

⑧ 腾讯网.浅谈外资企业到底能不能参与到互联网出版[EB/OL].（2016-07-07）.https://xw.qq.com/c/autoxiamen/ 20160707035164.

书言书语

人类最伟大的思想在哪里？在书里。一个人的精神发育史就是他的阅读史。没有阅读就不可能有人的精神发育，阅读不能改变人生的长度，但是可以改变人生的宽度。阅读不能改变人生的物象，但是可以改变人生的气象。—朱永新

（引自杨牧之：《论编辑的素养》, 中华书局2013年版）