老旧小区加装电梯项目后评估——以北京毛纺北小区为例

刘佳燕 陈思羽

1 研究背景

1.1 老旧小区改造成为新时期城市更新的重要内容

在我国快速城镇化的背景下，大量的老旧住宅与住区已难以满足人们日益升级和复杂多元的生活需求，对这些建筑物和住区环境的升级改造成为城市更新的重要内容。过去的二十多年间，我国绝大部分的城市住区改造主要集中在旧城平房区。近年来，以北京、上海、广州、深圳、厦门等大城市为代表，城市更新的工作重点日益转向城市中心城区内的老旧小区。

基于对北京市居住小区基础数据（截止2017年底）的统计分析，北京市城六区范围内建于1990年（含）之前的老旧小区个数约占目前居住小区总数的40%，存量住房套数占比约35%。在空间上，老旧小区主要分布在二环到四环之间，尤其集中在城北地区①。由于建设标准和配套标准普遍偏低，加上单位制解体等制度转型带来管理维护的长期缺位，这些老旧小区面临着建筑质量较差、管线老化、配套设施不足、环境脏乱差、人口老龄化严重、物业服务缺乏、管理混乱等现实困境。这些问题不仅严重制约了广大居民生活质量和幸福感的提升，也影响了城市整体形象和发展水平。因此，城市老旧小区更新改造是迫在眉睫的重大民生工程，也是关系到城市长远发展的重大战略性议题。

1.2 北京全面推进老旧小区综合整治，加装电梯遇难题

2012年北京市颁布《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》，对1990年之前建设且建设标准、设施设备、功能配套明显低于现行标准的老旧小区，实施了以抗震节能为主、环境治理为辅的综合整治。“十二五”期间，全市共完成6 562 hm2市属老旧小区综合整治，共涉及小区1 678个，楼栋1.37万栋，居民81.9万户[2]。在试点小区项目实施经验基础上，2017年，北京市启动新一轮老旧小区综合整治。根据《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020年）》，主要工作包括房屋建筑本体改造、小区公共区域整治和完善小区治理体系等，具体整治内容采用菜单式，分为基础类和自选类（表1）。

加装电梯，作为自选类项目的一个重要内容，是这次综合整治所有项目中最突出、也是最富挑战性的。市住建委数据显示，截止2018年8月，全市老楼加装电梯已开工588部、运行72部，到2020年老楼增设电梯的总量将力争达1 000部以上[3]。一方面，加装电梯是便民利民，特别是小区适老化改造的关键举措。老旧小区中普遍聚集了大量老年居民，部分小区中60岁及以上老年人口比重甚至超过50%，由此带来对于增设电梯以改善上下楼便利度的迫切诉求。但另一方面，加装电梯又面临困难重重，不仅有关建筑结构、交通组织、市政管线、采光通风等工程性问题，更涉及各楼层居民协调、改造和维护经费来源、部门审批等社会性和制度性难题，成为当前老旧小区综合整治中最受关注的难点和焦点议题。

表1 北京市老旧小区整治改造菜单Tab.1 renovation items of old communities in Beijing City

图1 毛纺北小区区位图Fig.1 location of Maofangbei Community

图2 毛纺北小区各单元加装电梯情况示意图Fig.2 situation of adding elevators to each unit in Maofangbei Community

1.3 加装电梯项目有待评估和优化

关于老旧小区更新改造的既有研究主要可分为三类视角：一、从微观视角，研究室内和楼栋的更新改造，多集中在工程技术领域，如户型调整和增设电梯等，兼顾共性设计与差异化配置、空间可变性与适用性。特别围绕增设电梯这一热点问题，探讨结构加固、梯井选址、电梯选型等工程难题[3-5]；二、从中观视角，对小区的外部空间结构提出改造原则、标准和要素，包括道路、绿地、公共空间、配套设施、色彩标识等方面[6-7]；三、从政策视角，认为改造的制约性因素更多来自社会层面，涉及利益协商、施工组织、运营维护、物业管理等，并对改造相关的规划管理、技术标准和配套政策提出建议[8-10]。

但相对而言，现有相关研究多为对项目计划和方案的设想和建议，缺少对于项目实施之后的后评估。随着近年来一批示范性整治项目的逐步完工，及时跟踪和进行后评估，对项目改造方案、实施过程和最终效果等方面进行全方位评估，总结经验，发现问题，将有助于为后续更大范围的综合整治工作提供借鉴和参考建议。

2 评估对象和方法

2.1 毛纺北小区现状

本次评估的对象为北京市海淀区清河街道的毛纺北小区（图1）。小区始建于1992年，占地面积3.99 hm2，总建筑面积6.33 hm2，共有楼房9栋，其中8栋共54个单元没有电梯。小区常住人口902户，2 470余人。居民构成以原老毛纺厂退休职工为主，约占70%。60岁以上老年人口近700人，老龄化率达31%。

2017年，毛纺北小区入选全市新阶段老旧小区综合整治10个试点小区名录。毛纺北小区综合整治试点项目自2017年8月开工，截至2018年7月，这里成为试点小区中唯一一个三类自选项目（老楼加装外挂电梯、新建立体停车设施、增建养老驿站）全部落地的小区。关于加装电梯一项，2个单元已完成电梯加装并已投入使用，13个单元电梯加装基本完工，11个单元即将开工，剩余28个单元未得到全部居民同意，暂时不考虑加装（图2）。

2.2 评估内容和方法

评估内容主要围绕毛纺北小区加装电梯项目，从以下三个方面展开。

第一，项目需求评估。老旧小区综合整治工作作为北京市近年来的一项重要民生工程，各级政府、企事业单位和社区为此付出了大量投入。这些投入是否很好地应对了居民在小区内最迫切的生活需求，不同的居民群体对于加装电梯项目的需求度是否有差异，会受到哪些相关因素影响，通过辨析上述问题，有助于因地制宜、因人制宜，提升项目的针对性和适用性。

第二，实施过程评估。既有住区改造项目和新建项目一个很大的区别在于，整个实施过程的复杂性、互动性，使其成为影响甚至决定整治项目能否顺利开展的一个决定性因素。复杂性体现在改造内容涉及多个部门和主体之间的协调，手续多，流程复杂，之间相互制约，特别其中多个环节涉及到居民的意见征求，一旦受阻，整个过程可能因此停滞。互动性体现在整治项目的实施过程通常持续时间从数月至数年不等，会对小区内生活环境和居民的生活质量造成很大影响。所以，项目实施过程中的施工组织、是否扰民也成为影响居民改造意愿和满意度的重要因素。

第三，实施效果评估。包括居民收益和使用效果两方面。对于前者，在老龄化程度逐年加剧的当下，给既有多层住宅加装电梯被认为是方便中老年居民生活的重要民生工程。预期能带来的收益主要有：便利出行，进而提高居民特别是老年人的出行频次和活动范围，促进身体健康[12-13]；改善邻里关系；房屋升值等。文章对居民在各方面的实际收益情况进行了评估。关于后者，了解居民对于新安装电梯在使用过程中的感受和存在问题。

评估采用文献收集、实地踏勘、焦点小组座谈会、深度访谈、问卷调查等方法。深度访谈共计22人次，对象包括街道办事处、社区居委和施工单位相关负责人，以及2部已投入使用电梯所在单元的居民住户（共24户，调研期间5户不在北京，其余19户均接受了问卷和访谈）。问卷调查共回收问卷88份，有效问卷83份，涉及住户来自已投入使用电梯的单元、已加装电梯的单元，以及尚未加装电梯的单元。问卷填答对象在居住楼层、身份等方面分布基本均衡，能较好反映各类群体的意愿。在年龄分布上，60岁及以上的占54.2%，其一是因为调研时间以工作日为主，且社区人口老龄化程度高；其二也反映出老年群体对电梯一事关注度较高，填答问卷的意愿较强（图3）。

3 项目需求评估

3.1 整治要素的满意度和需求度比较：加装电梯并非总体最急迫需求

居民对小区综合整治开始前各方面的满意度评价显示，上下楼便利度的平均得分为-0.11，总体偏向于不满意；但相对而言，居民的不满意度更多聚焦在机动车停放（-0.49）和非机动车管理（-0.35）方面（图4）。居民对小区各项整治工作重要程度的评价中，加装电梯的平均得分为3.57，排在上下水改造（6.14）、外墙保温（3.70）和建停车楼（3.66）三项之后（图5）。可见，总体而言，居民对于加装电梯工作表达出较高的需求度，但相比于政府和社会各界对加装电梯的高度关注，居民的需求迫切度并非最为突出，后者最关注的是停车和上下水改造问题。

图3 受访群体分类图Fig.3 the classification of the respondents

3.2 分楼层的需求差异：楼层越高，需求度递增显著

对调研问卷的分析显示，影响居民对于加装电梯的需求度的各项因素中，楼层的影响因子排名首位。

不同楼层住户的相关满意度和需求度呈现显著分化：1-2层住户对于现状比较满意，3层及以上的住户倾向于不满意；楼层越高，不满意程度越明显；6层住户的需求增长最为显著（图6）。这一差异也在项目实施过程中不同楼层居民的首次签约率中得到体现。

3.3 基于家庭结构的需求差异：老年和婴幼儿家庭需求突出

家庭结构是影响居民需求的另一个重要因素。家中没有60岁及以上老人或6岁以下婴幼儿的居民对上下楼便利度的满意度评分平均为0.15，倾向于满意；其中即使住在4-6层的，也只有14.3%对上下楼便利度“不太满意”，没有表示“非常不满意”的。而有行动较为不便的老年人或需要使用婴儿车的家庭，对于电梯则表现出较突出的需求。

3.4 其它需求影响因素

除了上述楼层和家庭构成两个最主要的因素外，影响居民对电梯需求度的其它因素还包括：

图4 居民对小区综合整治开始前各方面的满意度Fig.4 the residents’ satisfaction towards every aspect before the comprehensive innovation

图5 居民对小区各项整治工作的重要程度打分Fig.5 the residents’ grading towards the degree of importance of every innovation work in community

一、邻里关系。毛纺北小区居民多为毛纺厂退休职工及其亲属，邻里关系一直较为紧密。从方便邻居日常生活的角度出发，成为不少居民（特别是低层住户）同意加装电梯的重要原因。可见，拥有密切社会互动和较高社会资本的熟人社会网络，能在居民利益协调这一难题中发挥重要的积极作用。

二、电梯使用费。毛纺北小区的电梯加装费用采取政府补贴建设、居民有偿使用的办法，目前关于电梯使用费的既定方案是一层不交租金，其余楼层按月缴纳租金（实际可能按年收取），楼层越高，租金越高，从数十元至200多元不等。由于小区内现状物业费较低，加上很多居民是以退休金为主要收入来源的老人，对后期电梯使用费的租金数额和缴纳方式的担忧成为许多住户犹豫的原因。另一方面，由于电梯采用非平层入户的方式，二楼住户的使用意愿很低，但按方案仍需缴纳一定数额的租金，是造成这部分群体不愿签约的一大原因。

三、电梯设计方案。部分居民表示，电梯设计的不合理影响了他们对电梯的需求。其中，最主要的问题就是电梯不能平层入户，使用不方便，并不能完全解决出行困难。另一点是认为转角单元加装电梯可能带来遮光影响，却未见针对性设计或专门说明。

4 实施过程评估

4.1 实施流程及难点分析

图6 各层居民对上下楼便利度的满意程度Fig.6 the residents’ satisfaction towards the convenience of walking up and down stairs

图7 加装电梯流程图Fig.7 adding elevator process

根据从居委会和建设单位得到的信息，加装电梯的实施流程可总结为以下五个阶段（图7）。

一、业主意见征询。首先就加装电梯项目进行前期宣传工作，并召开业主代表会议，为居民答疑解惑，之后进行业主意见征询。虽然《北京市2016年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》中提出“增设电梯应征得所在楼栋专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意”，但从实际操作的可行性而言，仍然需要单元全体业主同意才可进行加装工作，这给项目的开展造成了很大困难。对于不同意的业主，居委会、楼门长会进行深入沟通，不乏反复上门、历经数月之后终获同意的例子。

二、工程条件检查与准备。全部业主签署同意书之后，对电梯施工的工程条件进行检查，主要涉及到影响电梯施工的违建拆除和管线挪移。主要难点在于燃气管线的挪移，一方面是因为必须由燃气公司进行方案设计、审核及施工，耗时较长；另一方面则是有些管线挪移需要对个别房屋进行燃气切割，相关业主不同意导致项目无法实施。

三、电梯设计与审批。投资方制定初步方案并上交有关部门审批，继而进行电梯加建方案设计并交有关部门进行审批。同期一些并行的改造项目，如上下水管道改造等，可能引起居民间矛盾，甚至导致个别住户毁约，电梯加装无法继续进行。

四、电梯施工。施工包含墙体拆除、电梯结构施工、饰面施工和轿厢安置等。施工过程中产生的一系列噪音、环境卫生等问题，对居民生活造成了一定的影响。

五、电力增容审批与施工。电梯安装完毕后，需向电力部门申请电力增容，电力部门进行设计、审批，组织穿线施工。电力供应到位后，电梯方可投入使用。这一阶段耗时较长，小区中13部已基本完工的电梯，都是由于电力增容未完成而未投入使用。

可见，加装电梯的实施流程十分繁复，涉及诸多部门审批环节和反复征求居民同意，其中在流程组织和决策机制优化，以及多层次沟通协商平台搭建等方面都存在改进的空间。

图8 居委会前期协调工作流程Fig.8 neighborhood committee ‘preliminary coordination process

4.2 居民对各实施主体工作满意度评估

在电梯项目的实施过程中，需要设计方、建设方和居委会三方与居民之间的沟通协调。调研显示，居民们对这三方实施主体的评价不一，反映出实施过程中的一些问题。

设计方：方案针对性不足，沟通有限。居民对于电梯设计方案存在一些不满意的地方，包括转角单元缺乏特殊设计、存在遮光问题，轿厢内没有扶手、通风不好，造成使用不便、舒适性差等。但最大的问题在于设计环节与居民沟通严重不足：居民只能从施工方获取关于设计方案的解释，同时缺乏向设计主体反馈意见的途径。

建设方：施工扰民，工期过长。由于各单元加装电梯的签约和开工时间不同，加上燃气线路改造和电力增容等工程协调困难等问题，导致施工持续数月，对小区居民的日常生活造成很大影响。施工过程中的噪音、对公共环境卫生的破坏，以及施工现场缺乏夜间照明提示，也是居民意见比较集中的地方。

居委会：很有诚意，但权力有限。居民对作为协调方的社区居委会的满意度最高，普遍倾向于满意。在加装电梯的整个过程中，居委会通过前期的入户意向调研，签约过程中反复上门沟通和开会座谈，施工过程中及时了解、发现和解决问题，在民意收集、邻里协调等方面发挥了重要作用，得到了绝大多数居民的认可（图8）。不过，面对在设计和施工中的实质性问题，居委会并没有参与讨论和决策的权利，导致很多时候“提了问题无法解决”，这成为部分居民对其持保守意见的原因。

5 实施效果评估

5.1 居民收益评估

一、生活出行：方便上下楼，但没解决最突出困难

居民们基本认同“有电梯后上下楼更轻松了”的观点；但对于“老人/婴幼儿上下楼更方便”，有近1/5的居民表示“不太认同”，主要原因是电梯停靠在半层，对于真正出行不便的部分人群而言，并未解决他们的困难（图9）。

此外，关于加装电梯后提高老年人出行意愿和出行频次、促进身体健康的预期，调研结论尚无法提供正面支持，这可能与电梯完工时间不久、小区路面正在施工制约居民出行意愿等因素有关，尚待后续跟踪调研。

图9 居民对各项收益的认同程度Fig.9 residents’ acceptance of every benefit

图10 2017年6月至今毛纺北小区及周边房价变化（元/m2）Fig.10 house price changes of Maofangbei Community and the surrounding area from June, 2017 till now (yuan/m2)

二、邻里关系：尚无正面影响，部分可能激发矛盾

对于电梯“促进邻里交往”这一预期，居民更多倾向于“不太认同”。成功加装电梯的两个单元中，居民们普遍认为邻里关系本就和谐，并未受到加装电梯的正面或负面影响。与之对比的是，有居民提出，在那些有部分住户不同意的单元中，加装电梯的协商过程反而可能使邻里关系恶化，“特别容易激化年轻人与老年人之间的矛盾”。

三、房屋价值：略有升值迹象，整体完工后可能上涨

大多数居民表示，签署加装电梯同意书前后都没有考虑过房屋升值问题，这与其作为自住房有很大关系。也有租户表示，开工后月租金增加了700元，还未算上额外的电梯使用费。

为进一步研究加装电梯对房屋价格的影响，选择临近的阳光北里、毛纺南两个小区作为参照，它们建成年代相近，未进行综合整治。根据安居客等房产网站提供的数据，2017年6月至今，毛纺北小区房屋售价和租金正常波动，与周边小区和清河地区平均水平相比略有升值迹象（图10）。考虑到小区当前施工进程会对房价和租金产生负面影响，预计工程全部结束后，价格可能会有一定幅度的增长，有待继续观测。

5.2 电梯使用评估

在实际使用或看到其他居民使用电梯后，部分居民表示加装的电梯与原来预期有一定差距。总结不满意的原因主要有以下几方面。

一、非平层入户。居民意见最集中的就是电梯无法平层入户，最后还需步行半层，这样“对于二层来说太不值了”，“在真正需要的时候反而派不上用场”。有居民提到，自己不久前重病去世的丈夫，就因为电梯不能直接入户，最终没能实现再回家看看的愿望。

二、电梯质量问题。电梯投入使用的两个单元的住户多数表达了对电梯质量和设计细节的不太满意。具体问题包括使用过程中出现故障，以及电梯轿厢中没有扶手、通风设施效果不佳等，导致乘坐体验受到很大影响。

三、光污染和视线干扰。电梯梯井的维护结构采用透明玻璃，在设计时主要是出于美观和少遮光的考虑。但居民反映，玻璃反光有时会对周边住户造成光污染。此外，从部分电梯的门厅平台与相邻住户房间之间存在对视问题，后来通过与施工队协商，贴上了磨砂纸，居民对这种处理方式表示基本满意。

6 总结与建议

6.1 经验总结

毛纺北小区在短短不到一年的时间内在10余个楼门成功加装了电梯，相比于当前各地普遍遭遇的安装困境而言，是一个难能可贵的成功案例。总结其经验：一是充分发挥了“后单位制”的优势，利用原来单位家长制和熟人社会的传统，例如社区党委书记、居委会主任曾任原单位的工会主席，拥有丰富的基层工作经验和群众声望。二是注重社区自组织建设，搭建民主协商平台，良好对接居民诉求与政府工作。例如在全面开展整治工作之前，通过公开招募、业主自愿报名、社区党组织推荐等方式，民主选举社区议事委员。事实证明，以居委会、议事委员和楼门长为代表的社区社会组织，在加装电梯过程中很好地发挥了居民、政府与各实施主体之间的桥梁作用。三是选取示范楼栋，有序推进整活工作，例如选取党员居民多、违建少的楼栋单元先行启动，发挥了很好的示范和带动作用。

6.2 效果评价

总体而言，加装电梯确实使居民上下楼的便利度提高了。受益群体主要为三层及以上（特别是六层）的住户，尤其是有老人和婴幼儿的家庭。

然而，对比居民生活需求，目前投资巨大、协调甚难、最受关注的加装电梯项目并非应对了居民生活中最关键的痛点问题，实施后由于不能平层入户，也无法完全解决最需要人群的困难。同时，复杂的项目进程、较长的施工周期及其对居民生活的干扰，以及电梯运行故障、乘坐舒适度不佳等问题，在一定程度制约了居民对整治工作的满意度。

近期来看，加装电梯对于促进居民特别是老年居民出行、改善健康，以及提升房屋价值等方面尚未见显著效果。由于涉及邻里利益协调，如若处理不好，还可能对邻里关系造成负面影响。

6.3 主要建议

第一，关注点从单个项目转向老旧小区整体环境宜居度的提升。避免“为了加电梯而加”，明确其最终目标是方便居民特别是行动不便人群的出行，电梯仅仅解决了上下楼的问题，更需要营造适宜步行、充满活力的小区外部空间环境，吸引人们走出家门，增进邻里交往。由此，需要因地制宜制定小区整体环境全面提升的系统性方案，而不是简单的项目叠加。

第二，加装电梯应重视“最后半层楼”的问题。尽量采用平层入户方案，或结合爬楼机解决最后半层入户难题。在单一化的加装电梯办法之外，还可以探索结合部分住户的住房置换，对局部单元或楼层进行整体性适老化改造，通过一次性改造全面提升居住品质。

第三，加装电梯不仅是工程技术问题，更需关注社会沟通与协商。实践证明，加装电梯涉及到对既有各层住户利益的调整，如何搭建协商和动员平台成为关键。毛纺北小区的经验显示，引入外部智力团队支持②，培育和发展社区自组织力量，推动社区协商议事平台建设，是成功推进电梯加装的前提。另一方面，既有老旧小区的综合整治不同于完全新建，改造设计方案与现状居民生活紧密相关，不仅需要针对不同小区的自身特点制定专门的改造方案，还应从设计初始阶段就注重与居民的沟通，提高方案的针对性和适应性。

第三，优化项目施工过程管理，尽量降低扰民程度。即使加装电梯一个项目，就涉及结构工程、市政管网、设施设备、道路交通等多方面的改造和建设任务，导致整个小区在长达数月甚至一年多时间内成为一个“大工地”，给居民日常生活带来诸多不便。要使民生工程得民心，过程管理尤其重要。建议注重协调工种、精简程序、优化流程，尽所能缩短工期；注重施工降噪、卫生维护、有序管理，保持良好施工环境；注重设置临时照明和指示牌，避免施工现场的安全隐患。

第四，积极探索可持续、可推广的老旧小区有机更新模式。当前老旧小区中的诸多问题都来自长期管理维护的不到位，目前以政府大规模补贴为主的加装电梯工作也存在难以持续和大范围推广的问题，更不用说电梯的后期维护。需要积极探索引入社会力量和社会资本，探索多方参与的建设、运营和维护模式，真正实现老旧小区的可持续更新发展。

注释：

① 小区层面的基础数据抓取自链家网（北京）的住宅小区基本信息页面，数据更新时间为2017年10月，基本可以实现对允许交易过户的所有住宅小区的全面覆盖。

② 自2014年至今，清华大学“新清河实验”课题组扎根清河街道，持续开展基层社会治理创新和社区规划等工作，在毛纺北小区综合整治项目中发挥了重要的智力支持和专业协作作用。

图表来源：

表1：北京市人民政府办公厅关于印发《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020年）》的通知[EB/OL]. [2018-03-04]. http://zhengce.beijing.gov.cn/libra ry/192/33/50/438650/1540580/index.html.

图1-10：作者绘制