地方政府投融资平台公司的财务转型

陈 俊，张敏娜

一、研究背景

作为在微观层面解决地方政府建设资金和财政收入不匹配的投融资错位问题和作为在宏观层面起金融加速器作用并能够熨平经济波动[1]的地方政府投融资平台公司（以下简称“平台公司”），因其自身债务风险积聚、操作运行不规范以及政府与市场之间角色定位不明确等原因可能导致地方政府隐性债务剧增进而引发地方政府的信用危机。自2010年起中央政府开始对平台公司进行严格的管控，一方面要求地方政府剥离平台公司的政府融资职能并且对地方政府性债务进行甄别，划清地方政府债务与平台公司债务的界限；另一方面赋予了地方政府合法的融资举债的权利。2018年3月，财政部明确要求国有金融企业不得违规新增平台公司的贷款。在中央政府严控地方政府债务、力促平台转型的高压下，转型升级已经成为平台公司生存发展的必由之路。根据银监会最新的地方政府融资平台名单的统计：2010～2017年已有2547家平台公司退出地方政府融资平台，退出的数量超过平台公司总数的21%；2017年退出的平台公司总数为136家，为近四年来新高。

但对于已退出的平台公司而言，退出地方政府融资平台并不代表其完成转型。退出地方政府融资平台后，与作为融资平台时开展的业务相差不大，基础设施建设项目收入、土地使用权转让收入等公益性项目收入之和占比依然在80%以上，而且还在逐年提高。

从平台公司转型发展的现状而言，平台公司转型发展的整体效果并不尽如人意，因此亟须实务界对其进行更深入的战略战术指导。目前学术界对平台公司转型发展的研究比较多，但基本上是从经济、金融等宏观层面进行全局性指导，从财务管理等微观层面来指导平台公司转型升级的战略战术性的研究相对较少，而且学术界的此类研究并没有太多地基于当今社会发展的新技术、新趋势、新阶段等时代背景开展，因而对该类平台公司转型升级的指导作用不佳。平台公司从性质上讲是一种以资金管理为主的具有财务性质的特殊目的的公司，因此，笔者认为有必要从财务转型战略的角度对平台公司进行全面、系统的研究，从财务管理的视角来深度研究平台公司，以期帮助平台公司顺利度过其转型发展的关键时期。同时笔者在研究中试图深度融入“物联网”等时代元素，以期提高平台公司的经营效率和适应能力。此外，笔者还期望通过此次深入的研究来帮助社会上处于成长期的各类公司，为其解决投融资等发展方面的问题提供参考。

二、平台公司财务转型战略模型的构建

财务转型战略是在分析新时代、新技术、新趋势和自身优劣势等内外部环境要素的基础上，为实现企业生存和可持续发展的目标，以识别全球范围内的价值链要素（包括可能关联的价值链延伸段要素）和创造价值为核心内容，通过加强财务战略管理工作，全面参与公司的业务管理活动，强化对公司经营全过程的决策支撑和价值管控的创新性谋划与总体构想。

（一）平台公司财务转型战略模型构建的背景

1.外部环境。随着十八届三中全会后国有企业深化改革工作的推进，以及一系列财税文件的出台，国家不断强化对国有企业的监管，尤其是对平台公司的监管。平台公司的政策环境发生了巨大不利的变化，同时城投类企业原先赖以生存的城市基础设施建设业务也开始趋于饱和，我国经济面临转型调结构压力，逐步转向以消费拉动经济，而非过去单纯地依靠投资建设提高GDP，这一系列形势变化对平台公司产生了不小的影响。

物联网时代，商业基础技术以惊人的速度在发展、更新和迭代，以移动互联、大数据、云计算、区块链、人工智能等为代表的新技术不断推动企业在商业模式及管理方式方法上的创新。

2.内部环境。平台公司内部法人治理结构不完善。平台公司是公司制下的法人单位，但其本质是需要发挥重要宏微观职能的营利组织，其高层管理人员绝大部分来自于地方政府的财政局等机关单位。平台公司具备准政府的性质，其经营不是以营利为目的[2]。

平台公司自身业务发展能力不强，其一般都是严格按照当地政府指定的项目来投资，平台公司仅负责按照项目要求完成融资任务及建设任务。

平台公司拥有地方政府优势资源，如货币资产、土地资源、项目资源、融资渠道、政策资源、信用资源等；同时拥有具有一定特色的核心能力，即较优秀的政府资产与债务管理能力、多渠道及区域（园区）综合开发的筹划能力和低成本大规模融资的能力等。

（二）平台公司财务转型战略模型的构建

1.战略目标管理。战略目标反映了企业对全局性、长远性和宏观性发展机会的筹划、指导和期望，是对内外部环境发展风险和机会的连续性判断[3]，它一般是由企业层战略目标、业务层战略目标和职能层战略目标组成。财务转型战略目标隶属于职能层战略目标，它是在企业运营等价值链创造环节和价值链延伸过程中，利益群体建立关联与整合创新的选择与设计。

平台公司的财务转型战略目标则是基于自身资产等优质资源和债务管理等核心能力，由准财政性质的指令性的核算型财务转型升级为运用物联网技术来管理全球范围内的所有关联价值链要素的“互联体价值链”，转型的基本目的是实现价值最优化并促进平台公司顺利实现管理升级。平台公司的财务转型包括两个阶段：一是转型升级为具有自身造血能力的现代化管理型财务；二是转型再升级为适应物联网数字化商业背景的具有管理创新能力的战略型财务。平台公司财务转型成功的关键在于它必须将两个阶段的任务合二为一，在短时间内连续跨越两个阶段，唯有如此，平台公司才能够在转型的关键时刻实现弯道超车，达到生存和可持续发展的目的，进而实现国有资产保值增值的最终目标。

基于战略目标的重要地位和作用，笔者将战略目标管理设置成平台公司“财务转型战略模型”的一个维度。

2.智力整合管理。物联网发展的进程以巨大的“破坏”性驱动力加速推进了财务的转型，并使得公司中的人能够得到全面自由的发展。一方面，它通过数字化、智能化简化了工作量，推动公司服务的全面升级，用科技手段创新、变革公司财务管理涉及的各个领域，进而促进业财融合，实现企业业务系统与财务系统的集成应用；另一方面，它充分释放了人的创新潜力，逐步将人从简单重复工作中解放，使得人能够全面自由地发展。随着物联网的推广应用，公司将成为一种“大众创业、万众创新”的载体。

对于平台公司而言，人是一种资源，更是一种资本，它是具有“特殊资产”的资本，拥有其他资源或资本所没有的能力，即具有深度学习、价值管理的“特殊能力”。

平台公司如何在物联网时代获得长期的竞争优势、如何识别和开发自身的隐性价值，其关键是平台公司能否认识到物联网时代给人带来的便利以及能否重视并积极整合、引导、培育公司中的人力资源，努力使公司储备人才成为公司管理的智力支撑。企业对人力资源的整合能力将成为物联网时代下平台公司财务转型的生存和发展之道，因此，智力整合管理成为笔者所构建的平台公司“财务转型战略模型”的另一维度。

3.预算战略管理。预算战略是平台公司财务转型战略体系的重要内容，它是确保战略目标实现和降低公司财务转型风险的重要手段。因此，预算战略管理被设置为平台公司“财务转型战略模型”的另一重要的维度。预算战略的确定，一般是与各编制单位通过严密的论证，遵循综合平衡、统筹规划、全员参与、上下结合的原则进行；在预算方案执行的过程中，公司会通过大数据分析密切关注并严格控制预算执行的路径，同时通过期中的价值分析报告对公司内部各部门的各种财务和非财务资源进行统一分配、控制，实行全过程的、动态的纠偏机制；在预算执行完成后，公司会利用信息技术出具预算分析和管理报告，列明转型战略关键指标的执行情况，并对预算的执行情况进行全面的分析。

预算战略的实施过程，实际上是平台公司对投融资战略进行价值管理的过程。实施预算管理，平台公司能够通过数据、经验等识别出投融资过程中的风险点。公司预算战略管理中的风险点的识别，可以依靠对数据的分析及以往的经验，也可以结合公司已有的数据和风险模型进行。预算战略管理应该充分利用物联网时代信息化的手段进行自动化的内控处理，因为物联网技术可以大幅提高公司战略管理的效率，大幅提升公司预算战略管理的水平，让公司的业务管理和风险管理更及时、更深入，进而能够确保公司战略目标的最终实现。

4.融资战略管理。融资战略是公司基于内外部生存环境及资金运用情况，根据战略目标和预算管理的要求，在最佳资本结构的约束下，通过一定的渠道和方式，利用内部积累或向公司的投资者及债权人筹集相应数额资金的总体方略。资金是公司的血液，是公司开展生产经营活动的必要条件，也是公司生存和发展的前提和基础。融资战略管理的使命要求一方面努力降低融资成本，不断拓宽融资渠道；另一方面努力优化债务结构，通过与金融机构等的合作，争取中长期支持资金或对原有融资期限进行调整，延长融资期限，改善和优化负债结构，平抑偿债曲线。

对于平台公司而言，融资战略转型的跨度最大，因为地方政府剥离了其融资功能，转型后的平台公司融资职能在性质上将发生根本性的变化，平台公司关注的重点将转变为平台公司自身经营业务。但平台公司所具有的资产、土地资源、项目资源、融资渠道、政策资源和信用资源以及多渠道低成本大规模融资能力和融资经验使得融资功能的转型升级具有更大的优势。平台公司可以更多地使用股权融资方式，通过成立合资项目公司、设立产业基金或母基金、成立合资公司等方式吸收社会资本，从而构建市场化资金筹措的新格局，进而分担公司资金管理的压力。对于具有一定经济实力的平台公司，可以摸索境外上市以及加强与中外资金融机构和类金融机构在跨境融资、吸收股权投资等方面的战略合作。

融资战略管理主要是明确平台公司在脱离地方政府隐性担保的前提下优化资本结构和设计科学的融资渠道和方式，它是平台公司“财务转型战略”的关键所在，因此笔者将融资战略管理设为“财务转型战略模型”的一大维度。

5.投资战略管理。投资战略是基于平台公司战略目标和预算管理的要求，结合其所处投资环境进行大数据科学分析，会对公司未来发展产生长期、深远影响的资本支出的全局性谋划。通过投资战略管理，公司可以将有限的资金投入收益最大的项目中，根据战略目标进行评价、比较、选择投资方案或项目，获取最佳的投资总水平、最均衡的空间投资结构和最优化的投资连带效应。

对于平台公司而言，在进行战略投资前，需首先建立适应现代企业市场化管理制度的投资预算管理办法，健全公司投资管理体系，推进公司投资业务管理的规范化、制度化，并进一步加强投后管理，切实防范投资风险。同时，为秉承“风险与收益并重”“好中选优”的项目投资原则，公司应进一步完善内部投资评审体系，构建投资项目投前、投中、投后完整的管理架构。

平台公司的投资战略管理要求明确平台公司发展的投资总方向、投资的规模、各种资源优化配置的目标要求和投资效益的评价标准等[4]，它是平台公司财务转型成功的关键要素之一。因此，笔者将投资战略管理设置为平台公司“财务转型战略模型”的又一维度。

战略目标管理、智力整合管理、预算战略管理、融资战略管理和投资战略管理五个维度是从不同的视角来阐述平台公司财务转型战略体系的，五个维度层层关联：战略目标管理既是起点，又是终点；智力整合管理是整个财务转型战略的基础和保障；融资和投资战略管理通过预算战略管理的控制成功实现战略目标管理的既定目标。因此，笔者所构造的平台公司“财务转型战略模型”实际上是一个三维立体的结构，如图所示。

平台公司“财务转型战略模型”图

三、对新构建的平台公司“财务转型战略模型”的探析

（一）战略目标管理维度

从本质上讲，战略目标管理是基于内外部环境的机遇与挑战，以企业法人的身份，突破企业边界的限制，对企业内外部联盟和共享合作人价值链进行的管理筹划。鉴于平台公司内部优势和对政府及业务延伸段的互联体价值链的重塑，笔者将平台公司财务转型的战略目标设定为做好“综合性城市资产管理和生态互联体价值链服务的提供商”。

首先，平台公司应利用以往管理公共资源积累的经验，积极承担为政府管理好公共资产（如房产、广告牌、停车位等）以及承接不良资产处置或城市更新改造等业务的任务。其次，平台公司具备较强的投融资能力和较强的地块后续开发、策划、招商等综合能力，与各大银行等金融机构建立并保持着良好的合作关系，其外部主体信用等级一般较高，由此可以响应国家政策，发挥既有优势，通过与专业企业合作，大力推进环保和新能源业务，建立一种“融资+技术+资金+策划”的差异化创新发展模式。最后，基于多年来在政府投融资领域丰富的工作经验和良好的市场形象，平台公司可以在类金融领域积极谋求发展，充分利用资金、融资及债务管理等方面的优势，做强业务、增加价值。

为了能够更好地履行财务转型的使命，切实增强其市场化生存和可持续发展能力，平台公司应借力多年来形成的优势，以“土地、信用、公共空间资源为核心的城市资产管理与运营主体”为起点，围绕土地、信用、空间资源的三元结构，深度融入物联网技术，积极打造稳固的实体经营内循环系统，即形成“以信用助融资、投融资联动、以投资反哺产业、以产业巩固信用”的生态圈。唯有如此，平台公司才能真正实现转型升级，走向市场化发展的道路，实现国有资产保值增值的目标。

（二）智力整合管理维度

平台公司的财务转型需要跨越“升级为现代化管理型财务”和“再升级为具有全球思维能力的业财融合型战略性财务”两个阶段。平台公司财务转型成功的关键在于它必须在短时间内将两个阶段的任务合二为一，在转型的关键时刻实现弯道超车。为了实现这两大步的跨越，平台公司必须强化内功，以战略目标为指导，改变环境现状、激发人的潜能，可以分四步逐步强化其核心能力：第一步，调整公司组织架构，完善组织管理体系，梳理明确公司部门权责，强化公司内控管理及决策机制，在加强监督管控的基础上逐步授权提效，促进转型发展；第二步，梳理完善公司各项内部管理制度，进一步提高公司运作管理的规范性和有效性，调整和完善公司内控管理体系；第三步，加强人才队伍建设，注重员工能力培养，采用激励性政策鼓励员工不断学习，通过拓展训练、中高层管理培训等多种形式提升人才的岗位技能和管理水平；第四步，探索实施混合所有制及员工持股制度，平台公司在开展业务时，可实施能够与市场化运作相适应的员工持股计划、时间效率管理、审批决策程序和责任追究机制等，这是优化平台公司产权结构和整合公司智力资源的重要手段。

平台公司在整合智力资源时，可以选择成立混合所有制子公司，尝试和探索市场化的绩效考核、薪酬管理和适时启动员工持股计划，逐步培育形成多元化的经营业务新格局，从而打造自身的造血机制，努力转型升级为具有一定竞争力的大型、综合性国有企业，尝试培育几家有实力的下属公司并成功使其上市。同时，通过多种途径提升公司高级财务管理团队的综合素质，提升整个团队的战略思维能力，以便于其适应公司财务转型战略实施的要求。

（三）预算战略管理维度

为确保财务转型战略目标的实现，平台公司在推进预算战略管理前，需对关键人员的岗位和职责进行重新定义，即从战略的高度尝试性地构建“核算共享与预算分级管理相结合”的财务管理体系，即财务管理的职能开始分为“财务核算共享”和“预算分级管理”两个部分。公司可根据预算管理的工作重点和工作要求，提高预算人员的思维能力和创新能力。同时，平台公司在实施预算战略管理的过程中，将集团的财务转型战略分解到各子公司的预算战略中，进一步健全内部财务转型战略的管理，同时强化对集团公司预算执行情况的分级监督，紧密衔接各项内部预算控制环节，及时有效地监控集团内部各企业的经营行为，从而有效地规避财务转型的风险，最终成功构建集团化的预算分级管理机制。

平台公司在对投融资业务进行预算控制时，需首先对预算战略管理团队进行相关培训，并通过定期培训、岗位考试等机制帮助预算管理人员尽快熟悉新行业业务操作模式。投融资、财务、法务等核心岗位的工作，建议由平台公司的母公司直接委派人员负责，最大限度地兼顾业务发展与风险控制的关系。同时，为保证预算战略的顺利实施和确保战略目标的顺利实现，平台公司需精选项目标的，业务合作对象可为经济发达地区、实力雄厚的央企、大型地方国企等，投资对象的行业范围也最好限定在平台公司熟悉的以基础设施建设为主的产业。

（四）融资战略管理维度

1.拓展融资渠道，推进跨境融资业务。为推动平台公司实体经营内循环系统的良性发展，平台公司需进一步拓宽融资渠道，尽可能地降低后续融资成本，运用中期票据、短期融资券、私募债券等直接融资手段，获取低成本的资金，并加快推进资产支持专项计划（ABS）和成本较低的美元债券、欧元债券的发行工作。海外发债既能够拓展延伸全球范围内的价值链，获取较低成本的资金，又能够在国际市场上树立良好的企业形象，也有利于配合“一带一路”、国企“走出去”等国家战略的有效实施[5]。同时，平台公司可抓住国家外管政策调整、鼓励境外资金回流的有利时机，与知名银行合作，发展可循环跨境直贷业务。该类业务将会进一步促进公司全球范围内价值链的延伸，在目前国内资金面逐渐收窄的形势下，发展该类业务取得的收入可作为平台公司获取资金的有力补充。但拓展境外融资渠道时需有效规避汇率风险，通过一定的交易结构设计，将外币融资转换成人民币贷款，以规避汇率风险。

同时，秉持开放型融资的理念，平台公司在各地方政府的扶持下，把握全球构建开放型经济新体制的大趋势，吸引外部资金流入和境外直接投资。此外，平台公司亦可借助当今金融控股集团金融业务国际化发展的大趋势，探索内保外贷或外保内贷的融资新模式。一些具有一定经济实力的平台公司及其下属单位可探索到境外上市，推动跨境融资和吸收股权投资等业务的发展。

2.探索基金融资，开展合规的PPP项目建设。为促进投融资工作联动，平台公司可进一步探索基金融资方式。通过成立PPP项目公司、设立PPP产业基金或母基金、成立合资公司等方式吸收社会股权性资本，同时其存量基础设施建设项目包含了大量在未来可转化为可成功实施的PPP项目，且其先天性优势（拥有较高的融资资质、丰富多样的融资渠道和较低的融资成本等）为开展PPP项目建设提供了较大的便利。2017年以来，财政部等部委出台了一系列监管PPP项目的文件，对PPP项目库设定标准进行全面的清理，国家此举并不是禁止PPP项目的实施，对于合规合法的PPP项目，国家仍然是非常鼓励的。

3.优化债务管理，提升偿债能力。在债务管理方面，平台公司需对资金融入管理、日常运营管理、到期偿还管理的全过程进行优化设计，通过争取中长期融资或对原有融资期限进行调整等方式，延长融资期限，优化负债结构，平抑偿债曲线。同时在提升偿债能力方面，可以通过争取政府资本金的注入、公共资源的特许经营权及使用权的划转、有效经营性资产的划拨等外部手段提高偿债能力，平台公司自身也可通过市场化手段扩大产业经营范围、强化经营能力、加强经营管理、提高项目盈利能力等多种途径提升平台公司的偿债能力。

（五）投资战略管理维度

为切实推动平台公司战略转型升级，平台公司应立足自身实际，按照“实业、投资、类金融”三位一体的战略思路，依托多年形成的投融资工作优势，打造最稳固的实体经营内循环系统。

1.实业运营。平台公司可尝试拓展与地方政府的业务合作范围，协助地方政府整合城市公共资源，如整合城市建设过程中的市政道路停车位和户外广告经营等城市空间资源，还可以探索辅助地方政府对行政房产进行管理和处置。这一方面协助盘活了政府资源，另一方面从相对熟悉的领域提升平台公司市场化可持续发展的经营能力。

平台公司作为具有土地前期开发整理职能的国有企业，一般受土地储备中心等的委托，实施土地前期整理、环境整治、危旧房改造等项目，积累了丰富的业务经验，并形成了较强的地块管理能力。土壤修复等环保产业作为目前国内各大城市在城市建设中共同面临的难题，与此相关的产业未来发展前景广阔，而且该产业与地块后续出让、招商、开发等都有密切联系。因此，平台公司可以顺应政策形势，发挥既有优势，通过与专业企业合作，借助公司在资金、土地资源上的优势，大力推进土壤综合治理等环保类业务，建立一种“融资+资金+技术+策划”差异化创新发展的新模式，有针对性地、全周期地开展土壤修复业务，实现土地资源的有效利用，同时避免同质化竞争，从而实现经济效益与社会效益相统一。

2.投资业务。一直以来，平台公司的投资活动都是围绕政府指令进行，缺乏自主投资活动。但平台公司可以充分发挥国有企业相对低廉的融资成本优势，通过定向增发、认购基金、股权直投等方式投资各类新兴产业，未来依靠投资收益来平衡其他业务。可根据自身优势，结合各板块业务的发展，通过采用直接投资或与其他有资质、有经验的机构合资等方式，选择对部分盈利能力强的企业或运营实体化业务的公司进行投资和运作，并通过IPO、资产证券化等方式，加快资金、资产的流动速度，最大限度地获取国有资产增值收益。同时，为推动地方政府不良资产处置、助力产业优化升级，平台公司可与政府合作成立产业振兴基金，与各地方政府在产业规划布局、不良资产处置等方面展开全方位的合作。

平台公司在投资战略管理时，要密切关注外界环境并及时调整战略规划，同时扩大股权投资规模，尝试参股或控股金融类机构，让金融服务于实体运营管理。与此同时，平台公司还可以与国内外知名基金机构进行合作，在风险可控的前提下，推进设立产业引导基金或并购基金，培育发展其他相关产业[6]，或者可尝试参与投资基金的运作，辅助被投资单位上市，为资产变现提供一个可供选择的通道。

3.类金融业务。基于多年来在政府投融资领域丰富的工作经验和良好的市场形象，结合其在资金、融资及债务管理等方面的优势，平台公司可以在类金融领域进行深入发展。平台公司通过做强类金融业务增加盈利的同时，可进一步对实体业务提供强有力的资金支持。

我国融资租赁行业发展快速、潜力巨大，平台公司可考虑成立合资融资租赁公司。今后，公司可以考虑大力发展融资租赁业务，并不断提升类金融业务的管理能力，在业内形成一定的知名度，再逐步扩展至其他类金融业务板块。通过成立合资融资租赁公司，开展融资租赁、实物租赁等业务，平台公司可以以自有业务需求为契机，逐步面向全国乃至全球市场灵活开展类似经营业务。类金融业务相比其他业务，其盈利速度较快，短期内能够迅速产生效益，因此发展类金融业务可以有效地克服产业投资经济周期较长的缺点，满足平台公司转型后长期与短期效益考核指标平衡的需要。