非法占用农用地问题的刑事司法治理研究

杨扬 张宝方

摘 要：随着京津冀一体化进程的加快，河北省的经济高速发展，与此相伴，环境犯罪案件也由此增多，其中显著增加的就是非法占用农用地犯罪案件。然而，河北省各市的司法机关在打击此类犯罪的过程中暴露了很多问题，致使治理效果不佳。为此，应该分析问题原因，寻找治理措施，在治理非法占用农用地罪上应当树立及早、从严的理念。监管预防、调查侦办和司法处理都应当秉承这一理念，设计有针对性的解决方案，实现农业环境保护的早期化和治理效果的明显化。

关键词：环境犯罪；非法占用农用地；刑事治理；河北省

中图分类号：F321.1；D922.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）23-0019-03

作者简介：杨扬（1990-），男，满族，河北隆化人，河北大学政法学院，2016级刑法学专业硕士研究生，研究方向：中国刑法学；张宝方（1993-），男，山西侯马人，河北大学政法学院，2016级刑法学专业硕士研究生，研究方向：中国刑法学。

一、河北省非法占用农用地案分布及查处现状考察

（一）非法占用农用地案件分布情况

第一，年增长趋势显著。从裁判文书网梳理2011年-2016年河北省非法占用农用地罪年分布情况为：2011年0件、2012年10件、2013年18件、2014年88件、2015年49件、2016年84件。可见，河北省近年非法占用农用地罪案件数量逐步增加年增长趋势显著。

第二，地域性特点突出。从裁判文书网梳理可知河北省2011-2016年间非法占用农用地罪数量在11个行政区域内分布不均衡、地域性特点突出。表现为：秦皇岛3件、张家口13件、邢台11件、邯郸21件、廊坊12件、沧州14件、唐山11件、衡水18件、承德35件、保定36件、石家庄59件。全省11个设区市行政区域内罪案分布因生态因素的差异而各具特色。比如，据2016年《河北省环境状况公报》统计，承德市森林覆盖面积位列全省首位，毁林开荒的现象严重，发案情况较其他地區更为突出。而保定、石家庄、邯郸农用地资源丰富，破环耕地现象十分明显。

第三，审级分布差异较大。通过从裁判文书网梳理发现2011年-2016年河北省涉及非法占用农用地罪案共计249件。从已有的非法占用农用地案的裁判文书中得出，一审裁判文书共计225件，二审裁判文书仅有24件。由此可见，对此类案件的裁判都集中在一审，很少有案件进入二审。调查发现，河北省非法占用农用地罪案件上诉率低，一审结果得到了被告人的普遍接受。即使出现依法改判的情况，在罪名认定上也并没有错误，只是重新量刑。审级分布情况体现出，在司法程序当中对该罪案件做出了较低的刑罚判决。在这种情况下，致使犯罪分子认为犯罪收益大于犯罪成本，接受了该判决结果，故而不再上诉。可以看出，此类案件惩处轻缓，上诉率低，当事人很容易接受一审的处罚。

（二）非法占用农用地案查处情况

1.案件来源

通过对已有资料的分析以及实地走访调查发现，非法占用农用地罪的案件来源主要有：群众举报、执法部门主动发现线索、发生其他破坏土地资源事故暴露被查，等等。另外，也有少许案件是违法行为人主动的投案自首而被执法机构查处的。

2.侦破症结

非法占用农用地罪作为环境犯罪的一种，在实践当中其犯罪形式五花八门，入罪类型多样，犯罪手段不容易被察觉，因此在侦破此类案件时面临的最大困难在于获取犯罪信息不及时，取证困难，不能准确的辨别其犯罪行为，也很难查获，这就加大了对非法占用农用地的防控难度，暴露了打击的滞后性。调查发现省内各市的监管部门以及执法机构都存在不能及时获取非法占用农用地案件信息，不能及时侦破此类犯罪案件的情况。

3.侦破力量

在当前的环境刑事政策的影响下，法律资源以及人力资源都倾向于污染环境犯罪的治理上。因此，在侦破非法占用农用地案件时就会出现侦破力量不足的情况。省内各市在监管污染环境犯罪的同时，忽略了非法占用农用地犯罪的监管。因此，很少有专门力量来侦破此类犯罪行为，在侦破力量上显得捉襟见肘。

4.认定惩处

首先，在案由及入罪类型方面。非法占用农用地案的入罪理由多样化。所谓非法占用农用地，是指行为人违反土地管理法规，实施了非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地的用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等土地资源，改变被占用土地用途数量较大的，或者破坏性使用土地，造成土地资源大量毁坏的或者土地质量明显下降，或者以其他破坏性方法造成土地资源被严重破坏的，这些行为都可被认定为非法占用农用地的行为。其中，构成犯罪理由最多的因为非法变更耕地为住房、厂房等建筑用地。另外，根据调查发现，在司法实践中当中的表现形式叶可谓五花八门，比如在城镇周边的耕地挖沙出售获取买卖差价、建构厂房、养殖场、驾校、住宅小区等等毁坏耕地的情况。

其次，非法占用农用地罪的犯罪主体结构。该罪的犯罪主体主要是自然人和单位。考察发现2011年-2016年河北省249件非法占用农用地罪案件共有365个被告人，其中有320个自然人被告和45个单位被告。

再次，刑罚适用情况。非法占用农用地案犯罪隐蔽性强，取证不易，侦破困难，很难被处罚。比如，城镇郊区耕地未经审批私自占用建房设厂，在此情况下，如果没有人揭发，公安机关很难查获，加大了对非法占用农用地犯罪的侦破难度，很难及时获取有利证据进行定罪处罚。另外，在量刑方面（主要是有期徒刑），根据调查和对已有判决书的分析发现，行为人非法占用农用地被判处刑罚后，量刑普遍偏轻。案件很少有当事人觉得判重了，进行上诉的情况，被告人很容易的接受了一审的定罪量刑，刑罚的适用没有起到威慑和预防的作用。另外，其他刑罚适用情况（包括缓刑适用情况、罚金适用情况以及是否适用禁止职业，等等）在认定和惩治非法占用农用地案件当中的适用力度也比较轻，致使案件再犯率和重发率较高，预防效果收效甚微。

最后，事后补救措施情况。根据调查发现，在对犯罪人处罚后，缺乏有针对性的恢复性制裁措施。考察发现只有两件非法占用农用地案件要求被告人将挖损的耕地复垦，除此之外其他案件并没有判决被告人采取相应的恢复治理措施。可见，非法占用农用地罪在刑罚的基础上缺乏具有环境修复性质的非刑罚处罚措施。

二、河北省查处非法占用农用地案困境及成因分析

（一）非法占用农地案件的查处难成因分析

1.线索渠道狭窄且案件查获被动

调查发现，河北省内各地区很少设有专门的部门去查处非法占用农用地案件，监管力度不够，再加上很少有人民群众的举报，这就使得获取此类案件的线索渠道极为狭窄。司法实践中，有很多情况下的是因为其他环境犯罪案件的发生，才发现非法占用农用地的情况或者有少数违法行为人投案自首的情况，此时再去查处此类案件就显得很被动。

2.犯罪手段隐秘取证困难

在非法占用农用地犯罪案件当中，无论是单位还是自然人犯罪手段都极其隱蔽。实践当中发现，行为人以挖沙、建设居民住宅、开设养殖场等方式非法占用农用地的都是与村委会人员勾结私自实施的，并没有经过土地管理部门审批。在此情况下，犯罪行为很难被及时发现，如果没有人揭发，公安机关即使发现线索也很难查获。这就体现出了打击的滞后性，不能及时发现其违法行为。事后才发现的，也很难获取有利的犯罪证据。

3.警力有限且破案技术滞后

在惩治环境犯罪大的刑事政策背景下，省内各市的执法机构都把大量的人力投向了整治污染环境的违法行为上，对污染环境犯罪的财力投入也比较大，打击力度也强。相反，对非法占用农用地的违法行为投入的警力有限，而且侦破技术落后。

（二）非法占用农用地案件时空分布差异的缘由解析

1.经济发展不平衡

调查发现，根据国家发改委公布的相关资料显示，2011年至2016年河北省石家庄、保定、唐山、邯郸等地经济发展速度快较省内其他地区经济更加发达。这些经济发达的地区城市化进程快，对土地资源需求量大，非法占用农用地行为表现突出，尤其是在城乡结合处最为明显。因此，经济发展的不平衡，也导致了此类案件发生在中南部多而西北部少的时空分布差异。

2.农用地资源分布差异

调查发现，张家口、承德、秦皇岛三地林地和草地资源较丰富，而保定、邯郸、衡水、石家庄等地耕地面积较广，农业土地资源在各区域内的类型和丰富程度存在生态差异。因此，在不同土地资源分布区域内非法占用农用地罪的入罪理由不同、案件发生频率不同、资源侵犯严重程度不同、惩处力度不同的差异。

3.各区域打击力度差异

从裁判文书网梳理发现，2011年-2016年河北省非法占用农用地案共计249件，绝大部分案件分布在承德、保定、石家庄、邯郸等地。这些地域林地、农用地资源丰富，上述这些地区都设置了环境警察制度，侦破力量更加的专业化，打击力度较其他地区更强。与此同时，通过对已有一审判决书来看，这些案件都得到相应的刑事处罚。由此看见，河北省各地区对此类案件的打击力度存在差异。

（三）罪案惩处力度不足的原因分析

1.案由及入罪类型多样

非法占用农用地罪的入罪理由多样化，且区分困难。比如，其中入罪理由有很大一部分是因为非法变更耕地为住房、厂房等建筑用地。在实践当中的表现形式可谓五花八门，比如在城镇周边的耕地挖沙出售获取买卖差价、建构厂房、养殖场、驾校、住宅小区等毁坏耕地。这样五花八门的入罪类型在定罪时很难区分，导致执法机构陷入两难的困境，不能及时有效给予罪案的惩处。

2.单位实现刑事责任困难

非法占用农用地罪的主体包括自然人和单位，通过对已有数据的分析，自然人被定罪处罚的占据大部分。实践当中发现，行为人通过多种方式非法占用农用地往往都是与村委会、企业单位等人员勾结私自实施的，并没有经过土地管理部门审批。执法机构往往也把处罚重点放在了自然人犯罪层面。在此情况下，在追究行为人刑事责任过程中，往往漏评村委会、企业等单位责任。相对而言，该罪通常具有牟利性，被告人需互相分工、相互配合，呈现出一定的组织性。单位实现刑事责任较为困难。而通过对判决书分析发现，处罚对象集中在自然人，而对单位处罚力度明显不足，并且在已有的单位处罚案件中也很难实现其刑事责任。

3.刑种适用单调且量刑轻缓

考察发现，非法占用农用地犯罪当中共有被告365人（包括45个单位犯罪主体）。其中，判处缓刑的有40人，占比11%；判处拘役和管制的有33人，占比9%；单处罚金的有62人，占比多17%；免于刑事处罚以及不予定罪的有32人；有期徒刑（缓刑）的185人，占比51%。被判处实刑的被告人当中，三年及以上有期徒刑的共有174人，占比9%，其中3年以上7年以下有期徒刑的仅有11人。可见，河北省对该罪案件量刑以3年有期徒刑（缓刑）以下刑罚为主，法定刑升格困难。根据我省对非法占用农用地罪的刑罚适用情况（包括缓刑适用情况、罚金适用情况以及是否适用禁止职业，等等）得出我省在认定和惩治非法占用农用地罪当中适用刑种单调，集中在有期徒刑（缓刑）和罚金，并且处罚力度较轻。

4.缺乏有针对性的恢复性制裁措施

考察发现只有两件非法占用农用地案要求被告人将挖损的耕地复垦，除此之外其他案件并没有判决被告人采取相应的恢复治理措施。可见，非法占用农用地罪在刑罚的基础上缺乏具有环境修复性质的非刑罚处罚措施。

三、河北省非法占用农用地问题的防治对策

河北省农业环境质量状况的恶化，在治理非法占用农用地罪上应当树立及早、从严的理念。监管预防、调查侦办和司法处理都应当秉承这一理念，设计有针对性的解决方案，实现农业环境保护的早期化和治理效果的明显化。

（一）树立从严、及早、综合的治理理念

当前河北省面临着极为严峻的非法占用农用地的问题，面对河北省经济的高速发展以及耕地资源的不断短缺，保护省内已有的土地资源已经刻不容缓。为此，面对非法占用农用地的违法行为，我们必须要加大查处力度，及时发现及时惩处，绝对不放过任何一例破环土地资源的案件。另外，在治理问题时一定要有忧患意识，不能等问题发生了再去整治，要树立及早防治的意识，另外，还要与其他类型的环境犯罪综合治理。

（二）强化侦查机关查处违法犯罪的能力

第一，完善环境警察体系。各地积极设立环境公安侦查支队和环境检察科室，针对非法占用农用地的案件给予专项打击，加大查处力度，实行专业化办案。对于实践当中非法占用农用地的行为给予及时侦破，做到违法行为必究，有案必立，并且及时的将违法案件移送司法机关处理，给予有力的刑事处罚。

第二，拓宽案件侦破领域，克服罪案类型多样的现实症结。环境警察制度应当将打击领域推广到非法占用农用地、破坏林木资源和非法采矿等领域，进而严密环境犯罪的刑事侦查网，绝不放过一起非法占用农用地的犯罪行为。

第三，完善信息情报机制，保障证据提取的规范性和及时性。执法机构加强与各单位、各乡镇的联系，密切关注土地的使用情况，在各地区设立非法占用农用地举报站，及时走访收集各种信息情报。在侦破非法占用农用地犯罪的同时，加强与其他类型环境犯罪的联系，做到信息情报的互通联系，形成严密的侦查网，保障及时规范的提取各种犯罪证据，以实现刑法介入的早期化。

（三）提升罪案的打击强度和处罚力度

目前河北省在非法占用农用地犯罪的惩处上存在轻刑化问题，并没有严格秉承宽严相济刑事政策的指导精神。在全国贯彻从严治理环境犯罪的具体政策背景下，河北省司法机关在处理非法占用农用地犯罪当中应当适当提升犯罪的打击强度和处罚力度，实现刑法的及时性和严厉性，以取得社会效果。

第一，提高对单位犯罪的查处力度，适当放宽证明单位犯罪的标准，落实单位犯罪的双罚制。实践当中，单位犯罪的很难被查处，都是简单的处罚自然人，因此，要放宽单位犯罪的入罪门槛，坚决打击单位犯罪的违法行为。

第二，提升量刑幅度和罚金力度。量刑环节要在罪刑法定原则前提下适度灵活。调查发现，河北省约94%的非法占用农用地犯罪案件的自由刑在三年有期徒刑以下，且都同时判处缓刑。在司法程序当中对此类犯罪案件做出了较低的刑罚判决并且法定刑升格困难。这违背了刑罚裁量时奉行环境优先的司法理念，也不能起到威慑和预防的作用。同时也要加大罚金的力度，给予违法行为人最大力度的处罚，起到震慑作用。

第三，采用恢复性制裁措施，实现非法占用农用地犯罪的综合化。针对农用地的不同属性和破坏程度，法院判决被告人采取一定的措施恢复其应有用途，或者支付恢复费用。

（四）做好省内各地对非法占用农用地罪的监管和宣传工作

由于河北省经济和生态地理因素的影响，该罪发生的地域分布不均衡，各区域内爆发的问题也不尽相同。因此，应该分而治之，对省内各市不同的情况采取不同的策略。加大宣传的力度，让更多的人民群众参与进来，及时发现犯罪情况，及时举报，并给予不同程度的奖励。针对非法占用农用地犯罪，各个地方的环保部门在进行环境监管和环保宣传工作当中，应该加大监管力度和宣传力度，并且结合地域性特征，在确保国家环境法律和政策落实的同时，更好的切实履行监管和宣传两项职责，取得非法占用农用地犯罪一般预防的效果，防范于未然。

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