备案审查，维护以宪法为核心的法制统一

丁祖年

良法是善治的前提。对所有规范性文件进行备案审查，确保所有“红头文件”合乎法治精神，本质上是维护宪法权威、保证宪法实施的体现。

备案审查工作要坚持党的领导

□党的十八大以来，中央高度重视备案审查工作。十八届三中全会、四中全会和党的十九大报告对加强备案审查工作提出了要求，作出了部署。备案审查工作如何更好地坚持党的领导？

■2015年，中央下发的《关于加强党领导立法工作的意见》中明确指出，一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正。2016年，省委根据中央的统一部署要求，出台了《关于建立健全法规、规章和规范性文件备案审查衔接联运机制的实施意见的通知》，对建立健全备案审查分工负责、移交处理、提议审查、征求意见、会商协调等工作机制，提出了具体部署和要求。

备案审查工作一定要在党的领导下进行，各级人大常委会党组在向同级党委汇报年度工作计划时，应当包括有关备案审查工作的情况。备案审查工作中遇到的重大问题，应当及时向同级党委报告。各级党委要加强备案审查工作的领导，及时研究解决备案审查工作中的重大问题，支持人大常委会依法行使职权。督促政府依法向人大报备规范性文件，对人大常委会提出的意见要认真研究落实。审查规范性文件要坚持正确的政治方向，增强四个意识，贯彻党的意图。

总体上看，与其他经常性监督形式相比，重视程度还是差一点。监督法明确规定，备案审查是常委会经常性监督的一种形式，要把它和其他几项工作一样，放到重要位置上，做出具体部署，每年提出新要求，每年作出检查评估，对工作成效问题进行总结，这样才能不断推进这项工作。

□各级人大常委会对同级政府的规范性文件进行监督，同级政府应持什么态度，政府规范性文件报送备案工作有哪些需要改进的地方？

■总体上来看，各级政府对接受人大常委会对规范性文件监督是高度重视的，但也存在不平衡不够主动的问题。有的该报未报，有的报送不及时，有的对常委会工作机构就规范性文件提出的意见，不够重视甚至有抵触情绪，有的对存在问题的规范性文件纠正不及时、不到位。

各级人大常委会对同级政府的规范性文件进行监督，根本目的都是促进政府依法行政，保障人民群众的合法权益，保证宪法法律的正确实施。各级人民政府要进一步提高对备案审查工作重要性的认识，进一步增强依法行政意识，进一步增强接受人大常委会监督的意识，自觉主动地、真心实意地接受人大常委会监督。各级人民政府要进一步健全完善报送规范性文件备案的工作机制和责任机制，保证按照法律法规的要求及时报送规范性文件备案。

对人大常委会备案审查工作中提出的问题，人民政府要积极配合，认真研究，及时作出回应。对人大常委会审查确认存在适当性问题的规范性文件，人民政府要及时整改，主动纠正，纠正情况依法向人大常委会作出报告。作为人大常委会来说，也要本着监督与支持相统一的原则，认真负起自己的责任，通过监督来更好地促进政府的工作。

法律效果与社会效果要统一

□规范性文件备案审查，政策性强、法律性强，社会关注度高。如何坚持法律效果与社会效果统一？

■各级人大常委会在备案审查工作中，要特别注意讲究工作方式方法，讲求法律效果与社会效果的统一。这项工作专业性和政策性都很强，有的还涉及到敏感性，我们要正确、审慎处理，我们实践总结出来有“四个要”。一是审查要严格。就是审查的时候，一定要具体、细致、全面，查深查透，审查标准把握要严格。

二是判断要准确。要根据法律和事实，对于作为审查依据的法律、法规，我们要认真准确领会和掌握其基本要求和精神实质，对作为审查对象的规范性文件，要合理、全面理解其真实的意思和精神，不能简单地停留在对文字的机械片面理解。备案审查工作两头要搞清楚、搞明白。在此基础上，本着社会效果与法律效果相統一的要求，科学、合理地作出判断。我们既要重视法律效果，维护法制统一，同时又要注意社会效果，遵循改革发展方向，增强老百姓的认同度、认知度等。

三是沟通要到位。各级人大常委会审查发现规范性文件存在不适当问题时，要充分听取制定机关对这个问题的意见，尊重他们正当的理由和意见。同时，通过沟通，尽可能使他们理解、形成共识。

四是处置要慎重。我们针对的是一级国家机关做出的有效的行为，它的这种行为的变动，可能会带来一系列后续影响。所以，我们要慎重处理，讲究方式方法，尽可能促使政府自行纠正或者以最佳的方式纠正，以取得最好的社会效果。

备案审查制度和能力建设是基础

□备案审查制度和能力建设，是保障备案审查工作取得成效的基础条件。加强备案审查制度和能力建设方面，我们该怎么做？

■一是要进一步加强组织领导。备案审查工作要列入人大常委会年度工作要点和监督工作计划，做到备案审查工作年年有新目标、有新任务、有部署、有检查，推动备案审查工作每年取得新进展。

二是进一步加强备案审查工作机构和队伍建设。我省11个设区的市都已经设立了备案审查处，超过70%的县级人大常委会设立了备案审查科或者配备了专职工作人员。已经设立备案审查机构或者配备专职工作人员的县级人大常委会，要根据备案审查工作需要，配齐配强工作人员；还没有设立备案审查机构或者配备专职工作人员的县级人大常委会，要按照省委《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》文件要求，尽快争取设立或配备。

三是要进一步健全完善备案审查工作机制。各地要认真总结已有的经验和做法，更好地理顺备案审查工作机制，完善备案审查工作程序，健全备案审查工作制度，创新备案审查工作方法。要进一步主动加强与党委、政府各备案审查工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。同时在人大内部，要进一步加强各专门委员会、工作委员会的沟通联系，及时交流沟通备案审查工作情况，形成工作合力。

四是要进一步加大备案审查工作力度。在监督选题上，要结合常委会监督工作计划，抓住涉及改革发展稳定大局和群众切身利益，以及社会普遍关注、群众反映强烈的规范性文件，进行重点审查。在审查内容上，要抓住涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织的权利，增加公民、法人和其他组织的义务，以及设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、税收等内容，进行重点审查。要积极运用听取专项工作报告、执法检查、专题询问、专项审查等形式，加大审查工作力度。要认真研究处理人民群众提出的审查建议，办理结果要按规定及时告知建议人。对审查发现存在适当性问题的规范性文件，要与制定机关沟通，坚决督促纠正。

五是要进一步加强备案审查能力建设。一方面，要增强内功，通过培训、讲座等形式，提高常委会组成人员和备案审查工作人员的专业素质和能力。另一方面，要借用外脑，借力法学院校、律师事务所等社会机构，通过聘请专家、委托审查等方式，提高备案审查的深度和质量。