备案审查走向台前

赵晓思

近年来，针对一大批存在问题的法規和司法解释，人大备案审查频频“亮剑”，引起广泛关注。2017年底，十二届全国人大常委会法工委首次就备案审查工作向人大常委会作报告。报告向社会公布了备案审查制度的运行情况，是“一项历史性突破”。

多年来，浙江省人大常委会不断加强和改进备案审查工作，保障宪法法律正确有效实施，维护宪法法律权威、尊严，维护国家法制统一，保护人民群众合法权益。

2018年初的省十三届人大一次会议上，《浙江省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届备案审查工作情况的报告》（以下简称《报告》）以参阅文件的形式印发给了出席会议的全体人大代表，向代表报告工作，接受代表监督。

以参阅文件形式向人民代表大会报告备案审查工作在浙江省人大历史上尚属首例，是备案审查工作的一大进步。

备案审查制度是指行政法规、地方性法规、司法解释以及地方人大常委会作出的决议、决定，地方人民政府发布的决定、命令（红头文件）等出台之后，须按照一定程序向法定机构备案，由法定机构主动或根据有关建议要求对其进行审查，包括是否违反上位法等。

党的十九大报告在过去科学立法、民主立法要求的基础上，提出“依法立法”，就是针对当前立法工作特别是地方立法、政府立法工作中存在的违反上位法和立法法的情况，保障法律体系科学和谐统一、保障法治权威和尊严作出的新要求。

件件有办理、有结果、有答复

2017年12月28日，省人大常委会法工委复函杭州市民黄刚，对其申请对《杭州市区国有土地上房屋登记办法》第十四条进行审查的结果给予答复。

“经审查研究，《杭州市区国有土地上房屋登记办法》第十四条的规定与《物权法》《不动产登记条例》等法律、行政法规规定不一致，增加了房产登记条件及公民义务，于10月20日转请杭州市人大常委会依法监督处理。杭州市人民政府已经于11月27日通过《杭州市人民政府关于废止〈杭州市组织机构代码管理办法〉等5件规章的决定》，废止《杭州市区国有土地上房屋登记办法》。”

而就在此前几天，在省人大常委会法工委的协调下，杭州市民柴少骏、王键峰、林志军因为摩托车的行驶权力问题，与相关部门进行了一次面对面交流讨论。

2017年11月27日，柴少骏向省人大常委会提出“关于提请审查《浙江省高速公路运行管理办法》第二十四条第三款中‘禁止摩托车进入高速公路的规定的有效性及其作为行政执法、行政处罚依据的合法性，并予以撤销的申请”。

11月30日，省人大常委会法工委致电柴少骏，告知审查申请已收到。之后一个月不到，省人大常委会法工委再次联系柴少骏，商定于2017年12月21日在浙江省人大召开座谈会，并请相关部门共同参加，就此问题进行交流讨论。

这让柴少骏感到十分意外和欣喜：“因为一个普通公民的一封建议信，浙江省最高权力机关要召开座谈会。”

“座谈会举行了整整一个小时四十五分钟！” 回忆起这次座谈会，柴少骏记忆犹新，座谈会上各方平等、平和地交流讨论，所有人都畅所欲言，尽情发表各自观点。他表示，感受到了省人大常委会认真严谨的态度，以及对百姓建议的重视。

建议不会石沉大海，“法工委对公民提出的审查建议都逐一进行了审查研究，区别情况，审慎处理，做到了件件有办理、有结果、有答复。”省人大常委会法工委有关同志表示。

“有件必备”“有备必审”“有错必纠”

“省十二届人大以来（截至2017年12月31日），省人大常委会接收各个制定机关报送备案的规范性文件共616件，其中省政府规章44件，省政府及其办公厅的规范性文件451件，设区的市人大及其常委会的决议、决定44件，设区的市政府规章77件。”根据报告，在接收备案工作中，省人大常委会法工委针对制定机关报备不及时等情况，加强对制定机关的工作督促，做好每年一次的备案文件目录核对工作，督促制定机关依法、及时做好报送备案工作，基本做到了规范性文件“有件必备”。

加强备案审查工作，是完善宪法监督制度、维护社会主义法制统一的重要抓手，对于加强和改进立法工作，提高立法质量具有重要的促进作用。目前，省人大常委会法工委主要采取主动审查、重点审查以及专项审查等方式开展审查研究工作。

“在全面审查的基础上，法制工作委员会每年结合省人大常委会监督工作计划，抓住关系改革发展稳定大局、广大人民群众切身利益、社会普遍关注的热点问题等，选择6件左右的规范性文件进行重点审查。”省人大常委会法工委的负责人介绍，除此之外，还注重探索专项审查新形式。比如，2017年上半年，根据所有设区的市政府都制定出台了网约出租车管理细则的情况，省人大常委会法工委以其中一个市的规范性文件为样本进行了重点审查。对专项审查发现的不适当问题，在督促有关设区的市依法纠正外，分别转送省政府法制办和各设区的市人大常委会，起到很好的督促提醒作用。

省人大常委会法工委把所有省人大常委会接收备案的规范性文件，按照职责分工分送有关专门（工作）委员会进行主动审查，其中属于政府规章的，法制工作委员会同步进行主动审查，做到了规范性文件“有备必审”。同时，对收到的4件公民提出的审查建议，都进行了被动审查。

2015年4月，省人大常委会法工委对《宁波市民用建筑节能管理办法》进行了主动审查。

“经审查研究，《办法》第二十一条关于要求既有民用建筑所有人制定节能改造方案并进行科学论证的规定，在没有上位法依据的情况下，增加了既有民用建筑所有权人的义务，并且增加的义务缺乏可行性。《办法》第二十二条第二款规定……”2015年6月，省人大常委会法工委与省政府法制办、省建设厅、宁波市政府法制办进行沟通，发出监督函，要求省政府法制办督促宁波市政府纠正，并报告处理结果。2016年1月，宁波市政府完成《办法》修改纠正工作。

对于存在与法律法规相抵触和其他不适当情形的规范性文件，省人大常委会法工委督促纠正。据报告，省十二届人大五年来，存在与法律法规相抵触和其他不适当情形的规范性文件共7件，其中2013年1件，2014年1件，2015年2件，2016年1件，2017年2件，基本做到了规范性文件“有错必纠”。

“这7件规范性文件，包括了省政府规章1件，设区的市人大常委会决议、决定1件，设区的市政府规章5件，覆盖了省人大常委会备案审查工作的三类监督对象。”省人大常委会法工委的负责人表示，除了做到审查对象的全覆盖，还突出监督重点，重点审查规范性文件是否存在不符合中央、省委的重大决策和改革方向；没有法定依据减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务；违法增设行政许可、行政强制、行政处罚等问题。

“同时，为了增强监督刚性，主要采取发出监督函、明确纠正方式和纠正期限以及加强跟踪督办等方式。”该负责人表示。

夯实基础 勤修“内功”

2016年底，全国人大备案审查信息平台开通运行，2017年1月1日以后新制定的地方性法规已经逐件开展电子报送备案，这给备案审查工作带来了极大的便利。

而浙江备案审查信息化工作则更早开展。

2014年，开发建成了集备案与审查工作于一体的规范性文件备案审查系统，进行试运行；2015年6月，正式在省本级部署应用规范性文件备案审查系统，实现了省本级备案审查工作信息化；2016年，分上半年、下半年两个阶段，将规范性文件备案审查系统推广设区的市和县（市、区）人大常委会使用并联网，实现了全省备案审查工作信息化。

“不报、漏报、报备不及时；审查工作不细致、不深入，流于形式，是备案审查工作的通病。通过系统提供的注册、授权功能，实现了每道工作环节、每个工作岗位的责任人员都定岗到人，落实了每一个工作岗位的工作责任。”省人大常委会法工委备案审查处工作人员表示。

系统运行以来，提升了规范性文件报备率和及时率，省本级规范性文件的报备率达到百分之百，报备及时率接近百分之百，保障了“有件必备”目标任务的实现；较好地解決了各有关审查单位收而不审、审查不及时等问题，省本级规范性文件的审查率达到百分之百，审查及时率提高到80%以上，保障了规范性文件“有备必审”目标任务的实现；审查发现疑似存在不适当问题的文件数量逐年上升，省本级从过去的每年1件左右，上升到了2015年的4件、2016年的6件；一些市、县（市、区）人大常委会纷纷实现了零的突破，保障了“有错必纠”目标任务的实现。

2016年12月，浙江大学光华法学院教授章剑生等8名学者、专家，收到省人大常委会法工委的规范性文件备案审查专家组聘书，浙江首个规范性文件备案审查专家组正式成立。

“我省规范性文件比较规范，但是由于存在基数大、涉及面广、专业性强、调整的社会关系日趋复杂等情况，需进一步增加审查力量，提升审查能力。” 省人大常委会法工委负责人表示，通过书面征求专家意见、召开专家论证会、委托专家专题论证、邀请专家参加备案审查工作会议等形式，组织专家参与备案审查工作，请他们出主意、提建议、献良策，发挥好专家组的“智囊团”作用，进一步提高了备案审查工作的专业性、公正性、民主性、实效性。

与此同时，2013年9月常委会主任会议研究通过的《浙江省人大常委会规范性文件备案审查工作程序》，与省委办公厅、省政府法制办公室之间的备案审查衔接联动机制，每年召开一次备案审查工作座谈会，都促使我省备案审查制度和能力建设不断完善。

加强备案审查，为推进合宪性审查奠定坚实基础

2月8日，全国人大常委会正式向有关地方人大常委会发送“督办函”，分别督促有关地方修改审计条例、计生条例，废止地方著名商标条例。

在“督办函”中，全国人大常委会法工委要求有关地方尽快落实，已修改的要回复修改情况，尚未修改废止的要明确工作计划和时间安排，确保真正做到“有错必纠”。今年，全国人大常委会法工委将适时开展对上述有关工作进展情况开展“回头看”。

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰表示，这是今年备案审查的第一项重点工作。发函督办被作为违法文件纠正“一追到底”的一项措施，防止出现“你提你的，我做我的”，对审查研究意见不理不睬不办的现象。

“如果在督办函限期内还不纠正的，后面还有实地督查、约谈，或者由全国人大常委会动用撤销权，对违法文件进行撤销。”梁鹰说，而“纠正”，不仅仅要求清理违法法规和文件，还要对相关违法行为彻底叫停。

2017年12月，全国人大常委会法工委负责人在接受新华社采访时表示，加强备案审查，健全备案审查制度，为推进合宪性审查工作奠定了坚实基础。而此次发督办函，则更加彰显了备案审查长出“牙齿”。据梁鹰透露，全国人大常委会已开始对推进合宪性审查工作相关问题进行研究。合宪性审查已“箭在弦上”。

在梁鹰看来，合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式，备案审查是宪法监督的基础和着力点。梁鹰表示，合宪性审查工作是对备案审查工作的进一步加强和提升，开展合宪性审查工作，必须充分发挥备案审查制度的作用。

“要围绕落实‘有件必备、有备必审、有错必纠这一要求，健全备案审查衔接联动机制，推动形成互联互通互动的工作格局，实现所有规范性文件备案审查的全覆盖。只有不断提高备案审查机制的执行力、约束力和实际效能，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，才能切实保证中央令行禁止，保证宪法法律实施，促进提高行政法规、地方性法规、司法解释及其他规范性文件的制定水平。”梁鹰表示。

而在此新形势下，省人大常委会法工委有关同志表示，将继续加强和改进备案审查工作。“一要深化备案审查工作重要意义的认识；二要加强和改进备案、审查、纠正工作；三要加强和改进备案审查制度与能力建设。”