中国农村经济改革40年：实施逻辑与发展趋向

摘要：农村经济改革是我国整体改革开放战略的重要组成部分。文章基于约束条件和发展战略、农村经济制度、微观主体行为选择、经济发展绩效的依次影响关系，构建了农村经济改革的分析框架。该框架阐释了我国农村经济改革40年的内在逻辑，强调农村经济改革经历了“粮食增产主导”和“农民增收主导”两个阶段，且制度变革的核心是推动政府一市场关系调整，主线是放松政府管制、激发市场活力并转变政府经济职能。现阶段我国经济从高增长阶段转向高质量发展阶段，农村经济随即开始步入城乡融合主导阶段，这内生地需要深化农村经济改革，且在政府一市场关系持续调整时需要关注政府间、市场问的结构特征，由此可引申出新时代背景下推进我国农村经济改革的若干政策建议。

关键词：农村经济改革；政府一市场关系；政府问结构；市场间结构

引言

1978年，安徽小岗村在农业经营领域率先开展包干到户，这拉开了农村经济体制改革的帷幕，也拉开了我国整体市场化改革和对外开放的帷幕，中国的改革开放是以农村经济改革作为切入点和突破口的。改革开放40年来，我国的粮食总产量和农民纯收入在持续增加，农村产业结构的多样化程度在不断增强，城乡之间的商品和要素流动性也有了显著提高。从时序角度看，我国农村经济改革40年，是农村经济和城乡关系发生深刻转变的40年，是农民经济选择权利不断扩展的40年，是农村经济持续发展并为整个改革开放奠定基础的40年。农村经济改革40年已将我国农村经济格局和城乡发展状态带入新阶段。党的十九大报告指出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾也转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国要在2035年和本世纪中叶分别完成基本实现现代化和建成现代化强国的战略目标。主要矛盾和战略目标的转变对我国农村发展提出了新的要求，农村改革和发展需要回应这种新格局、新要求。基于这种实践背景，在改革开放推进到40年的特定时段，人们需要回望和审视农村经济改革40年是“怎么走过来的”，即回答农村经济改革的轨迹与内在逻辑是什么，还需要基于经验提炼来探索农村经济改革“未来的路在哪里”，即回答新时代背景下深化农村经济改革的着力点是什么。本文在提出农村经济改革分析框架的基础上，试图解答中国农村经济改革40年的实施逻辑和发展趋向，从而在实践层面形成对现代化经济体制的一个回应，在理论层面形成对中国特色社会主义政治经济学的一个支撑。

一、中国农村经济改革：一个分析框架

农村经济改革意味着农村经济制度出现了连续的、系统的变化，就此而言，农村经济改革的实质是农村经济制度变迁。新制度经济学强调：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为（道格拉斯·诺思，1994），制度变迁是一种制度框架的创新和被打破，当现存制度不能使人们需要被满足时就会发生制度变迁，而制度变迁的成本一收益比较对于变迁的进程和方式起着关键作用。依照实施主体及路径的差别，制度变迁可分为微观主体自发推动的、自下而上的诱致性制度变迁，以及政府强制实施的、自上而下的强制性制度变迁（林毅夫，1994）。上述理解为人们深入思考20世纪70年代以来的中国农村经济改革提供了理论渊源，即：农村经济改革应抓住经济制度变迁这个主线，制度变迁导源于制度供给与人们需求之间的偏离，制度变迁需要理解政府一市场之间关联关系的变化，制度变迁带来的绩效变化会推动制度的联系调整。20世纪70年代末期以来，中国的整体改革开放是从农村体制改革起步的，在过去的40年中我国农村经济改革波澜壮阔、引人注目，在领域中具有广泛性，在主体中具有多元性，在策略上具有迂回性。中国农村经济改革的进程和方式具有契合于自身特征的内在逻辑，制度变迁理论则为人们深刻理解中国农村经济改革的逻辑提供了切入点。

从制度变迁视角来理解中国农村改革40年，在逻辑上首先需要抽象出一组概念，这些概念之间的内在关系随即构成了阐释中国农村改革问题的分析框架。对于农村经济而言，其各项活动展开总是嵌入特定的宏观经济背景之中的，因此必然涉及此种经济面临的约束条件和发展战略。前者是指农村经济活动展开的资源禀赋和已有制度安排，后者是指不同主体，尤其是国家在战略层面赋予农村经济的主要任务或核心目标。考虑到经济问题在本质上是约束条件下的目标最大化，因此，特定的约束条件和发展战略相互组合，必然会派生或引发相应的农村经济制度，这些经济制度包括界定农村商品和要素权利结构的产权制度、影响商品和要素交换状态的交易制度等等。换言之，这些制度界定并规范了微观经济主体的权利范围以及交易秩序，其本质是对农村经济中政府一市场关系的设置和调整。自然地，农村经济制度必然会影响微观经济主体，尤其是农民的行为选择，微观经济主体是在现有的制度框架下实现收益最大化的。在这个意义上，微观主体的行为选择可视为差别化的个体面对普适性的经济制度所做出的反应。就反应结果而言，微观经济主体的行为选择总会产生相应的经济绩效，例如：粮食等农产品的产出水平、农村居民的收入和消费水平、城乡之间的收入和消费差距等等。这种绩效评估反过来又改变了此前的约束条件和发展战略，从而导致经济制度呈现出动态的调整态势，这种制度调整又会衍生相应的微观主体行为选择和发展绩效，换言之，经济发展绩效会对农村经济的约束条件和发展战略形成反馈机制。中国农村经济改革40年的实践过程，正是这种经济制度、行为选择、发展绩效之间相互作用并连续调整的客观表现。依据约束条件、发展战略、经济制度、行为选择、发展绩效等核心概念，我们可以提出下图所刻画的中国农村经济改革分析框架。

图1显示，在某个给定的时段，农村的约束条件和發展战略组合关系内生了农村经济制度，农村经济制度则影响了微观主体的行为选择，微观主体的行为选择形成了特定的经济发展绩效，而发展绩效通过反馈机制又影响了约束条件和发展战略。概括地说：约束条件和发展战略、农村经济制度、微观主体行为选择、经济发展绩效之间存在着依次影响关系，这种依次影响为理解中国农村经济改革提供了理论依据。值得强调的是，在上述框架中，中国农村经济改革除了具有制度变迁的一般特征之外，还有与本土化实践相契合的独特性质。中国是一个地理和人口规模举世罕见的社会主义发展中国家，社会主义制度意味着我国要在中国共产党的领导下，在经济领域解放和发展生产力并最终实现共同富裕，社会主义制度需要实现但并不局限于经济高速增长，持续发展和共同富裕对中国发展目标设定具有异乎寻常的重要意义；发展中大国意味着中国的经济发展是嵌入整个现代化进程之中的，经济发展与社会、政治、文化、生态等系统之间存在互动关系，且不同地区、不同群体、不同层级政府之间存在着结构特征，用同质化思维去理解中国经济的不同部分是值得警惕的。

将中国经济的独特性放置到农村经济改革分析之中，可以推演出三个隐含判断：一是农村经济改革是约束条件和发展战略组合作用的产物，但中国农村经济改革总是率先发生在震荡效应较小的领域，改革在很大程度上是沿着从外围到硬核、从增量到存量的渐进策略展开的，这样才能保障改革的边际性、可控性以及对其他领域的示范功能。二是中国作为一个正处在体制转型阶段的国家，中国农村经济改革是以政府一市场关联方式变化为主线的，改革的核心在于对政府一市场关系进行适应性调整。然而，在中国这样的发展中大国，政府内部和市场内部不是一个高度同质化的概念，高帆（2018a）强调我国改革开放之后的经济发展具有相对于其他经济体的一般性和异质性，且异质性集中表现为政府间的地方分权式威权体制和市场问的上游管控型市场扩展。政府间和市场间的结构特征同样与农村经济改革相伴相随，并成为我国农村经济改革的一个重要组成部分。三是农村经济改革以实现预设的发展绩效为目标，但中国农村经济改革的绩效评估具有复杂性、多元性和动态化，这里的绩效涉及经济效率、分配公平等不同维度，且发展绩效会导致约束条件和发展战略发生演变，这意味着应从中国经济发展的整体格局、理念和战略等宏观视野来理解农村经济发展绩效。总之，中国农村经济改革是制度变迁问题，但它是发生在中国这个特定国家的制度变迁问题，理解中国农村改革必须将制度变迁的普遍原则与中国发展的本土实践相结合，這样才能廓清这种变革的实施逻辑及其实践启示。

二、中国农村经济改革40年的内在逻辑

新中国成立以来，我国为了在资本高度短缺的条件下实现重工业优先增长战略，在经济领域内生出以政府集中配置资源为基本特征的计划经济体制（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。这种体制安排促使我国在初始条件极端不利的情形下形成了独立的工业体系，但同时也因资源配置效率低而将国民经济带入濒临崩溃的边缘。20世纪70年代末期，我国的改革开放战略就是在这种背景下展开和启动的。从制度变迁的角度看，我国的改革开放率先从农村经济领域展开，农村经济改革则率先以包产到户、包干到户（家庭联产承包责任制）取代人民公社制为突破口，这是有其深刻的实践背景的。20世纪70年代末期，我国是一个农民占主体且农业生产效率低下的国家，1977年我国农村人口占比和农村就业人数占比分别为82.45%和76.82%，该年人均粮食产量为297.7公斤/人，其水平甚至低于1956年“三大改造”完成时的306.8公斤/人，农村经济发展是一个事关全局并具有社会稳定功能的重大事项。此外，十一届三中全会强调全党的工作重点转向社会主义现代化建设，现代化建设首先需要解决城乡居民的温饱问题，只有农村经济发展我国才可能推动其他领域的改革与转型，农村经济改革对我国整体发展具有基础性、前置性作用。更重要的是，率先推动城市经济改革和国有企业改革容易引发强烈的震荡效应，而农村的经济体制改革所引发的震荡效应是极为有限的，“以包干到户为主要形式的家庭承包制的改革，除了首先可能与传统的意识形态，即主要是坚持集体所有制的政治要求冲突之外，没有触及任何群体的既得利益”（蔡房，2008）。这样我国改革开放率先在农村展开且政府对农民的自发改革保持宽容就是水到渠成的事情了。

20世纪70年代末期，我国农村经济改革的主要着眼点是快速地提高农产品的生产和供给能力，从而为整体的现代化建设和改革开放提供坚实基础，农产品生产和供给能力提高可理解为农村领域的生产力解放和发展。这种目标取向实际上也是由农村生产力长期低下这种现状倒逼出来的，毕竟直接从事农业经营的农民面临温饱问题是令人困惑和担忧的。因此，将这个时段称为“粮食增产主导”的农村经济改革时期是恰当的。在实践中，粮食增产主导的战略目标却遇到了这样的约束条件：农村劳动力充裕但资本、土地资源短缺，城乡之间存在着政府指令型的商品和要素配置方式。这种约束条件和发展战略的组合就派生了这样的结果：将人民公社制变革为农民的包产到户、包干到户，而1982年我国历史上的第一个“一号文件”明确提出包产到户、包干到户等都是社会主义集体经济的生产责任制，此后家庭联产承包责任制就成为我国农村基本经济制度。与人民公社制相比，家庭联产承包责任制的核心是在不改变土地集体所有的前提下，农村居民以家庭为单位从集体获取土地承包经营权，并获取承包地的经营自主决策权以及收益权。从产权结构上看，这种制度变迁体现出对土地产权的细分（所有权一承包经营权）和再配置；从收益结构上看，这种制度变迁体现出农村居民收益与其经营努力的直接关联（交足国家的，留足集体的，剩余都是自己的）；从政府一市场关系来看，这种制度变迁体现出政府放松对土地和农业经营的管制，扩大农民的农业经营自主权利，对农民“放权让利”是该时段政府一市场关系调整的基本趋势，“家庭联产承包制改革同时提高了农民的经济能力和权利”（周文、孙懿，2011）。虽然农村经济体制改革是安徽农村率先自发推动的，并具有典型的诱致性制度变迁特征，但这种制度变革随即得到地方政府和中央政府的支持，在全国范围内快速扩展开来，并成为微观经济主体和政府部门交互推动的经济制度变迁范本。

从人民公社制转向家庭联产承包责任制，其实质是在农村经济领域调整政府一市场关系，推动农村的市场化改革和农民经济权利扩展，这种制度变迁必然深刻影响农民的行为方式：农民获取土地承包经营权，且土地经营直接关系到自身的家庭收益，这就通过自我激励充分调动起农民的积极性和主动性，农业产出效率随即得到快速提高。1978-1984年我国粮食总产量从3.32亿吨增至4.07亿吨，人均粮食生产量也从316.6公斤/人增至390.3公斤/人。改革开放初期，农民收入对家庭经营性收入依赖程度极高，则农业生产效率提高也导致了城乡收入差距变化，同时期城乡居民收入差距从2.57倍迅速缩减至1.84倍，该时段的农村经济改革显著地实现了粮食增产基本目标。在农业产出效率提高和农产品供给能力增强的基础上，农村出现了两个关联性改革：一是既然粮食等农产品供给能力得到了显著提高，则脱胎于短缺经济的农产品统购统销制就不合时宜了，且拥有经济自主权的农民也需要借助市场机制开展农产品交易。这就导致了20世纪80年代初期之后的农产品流通体制改革，改革的基本指向是政府放开农产品价格和经营管制，探索并走向以市场化配置资源为核心的新型农产品流通体系。二是农产品供给能力增强意味着农村劳动生产率的提高，以粮食生产为主导的农业部门可以向外释放更多的劳动力。在户籍制度约束依然显著的情形下，农村劳动力首先在农村非农产业中找寻就业岗位，这就推动了20世纪80年代乡镇企业的异军突起，并形成了农村劳动力“离土不离乡”的非农就业方式。在户籍制度管制放松的条件下，农村劳动力则开始以进城务工方式进行跨地区、跨部门流转，从而形成了“离土且离乡”的非农就业方式，进而为我国成为“世界制造中心”提供了规模庞大且成本低廉的劳动力要素。显然，以实施家庭联产承包责任制为先导，农村的农产品和劳动力配置市场化程度在提高，农民这个微观主体的商品和要素自发配置空间在扩大，以市场化为取向的农村经济改革随即呈现出不可遏制的汹涌发展态势。

改革开放初期，从人民公社制向家庭联产承包责任制的改革拓展了农民的经营自主权，激励了商品和要素在农村内部和城乡之间的再配置，从而显著实现了农产品供给能力提高（粮食增产）的主要目標。从整体现代化进程来看，农村经济的这种改革为社会发展提供了可靠基石，城乡居民至少能够获取更充裕的农产品供给，且对更大范围的经济改革产生了示范效应，其他领域可以从农村经济改革中获取经验和启发。20世纪80年代中期之后，我国依托农村经济改革产生的要素配置效率和制度示范效应，逐步开启了国有企业、价格体制、金融体制、贸易体制、财税体制等诸多领域的制度变迁，经济体制改革开始在更广的范围、更深的层次上展开，且这些改革的基本思路与农村改革向微观主体“放权让利”的主线是极为相似的。从实践的角度看，中国的经济体制改革并非一帆风顺、一马平川，但党的十四大报告明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，这意味着市场化改革、凸显市场在资源配置优化中的作用成为我国经济体制改革的基本取向。就农村而言，伴随着经济体制改革的重心从农村转向城市，以及家庭联产承包责任制的制度变革收益趋于递减，我国农村经济在有效解决了农产品增产之后，开始面临新的挑战：在波动中渐趋走高的城乡收入差距。以名义城乡收入差距（城镇居民人均可支配收入/农村居民人均纯收入）为例，1978-1984年该比值从2.57倍降至1.84倍，但此后逐步攀高至1994年的2.86倍，1994-1997年有一个短暂的小幅度下降，之后再次升高并在2002年达到3.11倍，城乡收入差距超出改革开放初期并呈现出在高位徘徊的显著特征。

20世纪80年代中期之后，我国城乡收入差距在逐渐拉大，且这种拉大在20世纪90年代中期之后趋于加剧，导致这种情形的原因是多元的。例如：在家庭联产承包责任制广泛实施的背景下，农业经营在激励农户投资的同时却出现了小规模化和细碎化，小规模化则容易导致农民缺少对生产资料和农产品的定价权。对绝大多数家庭而言，“部分劳动力经营农业+部分劳动力进城务工”或“农村劳动力农忙时经营农业+农闲时进城务工”是最合适的，但农村劳动力进入城市后不能因为职业变化而成为城市居民，“进城务工人员”这个概念就刻画了农民职业转换和身份转化的割裂状态，且其在城市从事的往往是收入相对较低的制造业和建筑业等工作。此外，由于农民增收取决于粮食市场价格、农业生产成本、国家农业政策等多重因素，“这就使得市场改革初期的农民的确为国家创造出了持续而稳定的粮食产量增长，但在自身的经济收益上却呈现出更多的不确定性”（李洁，2016）。从政府一市场关系的角度看，这个时段我国推进了市场化取向的经济体制改革，相对于计划经济体制，微观经济主体所获取的经济自主权在扩大，与此同时，我国还逐步形成了政府间的地方分权化威权体制和市场间的上游管控型市场扩展，政府问、市场间的结构特征被逐渐凸显出来，这意味着中国经济发展存在相对于其他经济体的异质性特征。就农村经济而言，政府问和市场问的制度安排对我国城乡收入差距是有影响的，例如：地方政府基于当地经济增长和提高财政收入的主要目标，利用其对农村土地集体所有权的实际影响力，通过土地征用等方式进行城乡之间的土地再配置，而农民对土地性质和用途变更后的增值收益分享却相对较小。地方政府的“土地财政”以及农民围绕土地配置的上访案件就是这种情形的一个反映，土地增值分配也就成为20世纪90年代中期之后我国城乡收入差距拉大的一个成因。

导源于整体格局的转变，本世纪初期之后，我国农村经济面临的约束条件和发展战略出现了重大变化，城乡收入差距日益成为我国农村经济面临的关键问题，我国经济的持续发展亟待解决城乡经济落差这个瓶颈问题。与此对应的是，2003年十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这意味着我国的发展战略开始出现调整，即从强调生产力解放和发展转向更多强调结构优化和统筹发展，这种约束条件和发展战略的组合推动了新世纪以来我国的农村经济体制改革。考虑到城乡收入差距已经取代农产品供给而成为我国农村经济面临的瓶颈问题，因此，将此时段的改革概括为“农民增收主导”的农村经济改革就是合适的。

从实践来看，此时段我国主要通过两个维度来深化农村经济改革：一是进一步向农民放权和释放市场活力，以此继续提高要素配置效率。例如，在农村劳动力持续外流的情形下，坚持农村土地的集体所有制和农民的土地承包权，同时允许和鼓励农民将土地经营权进行社会化配置。农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”随即成为农村改革的重要部分，其变革核心是在土地产权进一步细分的基础上赋予农民更大程度的选择权，这对于提高农民的家庭经营性收入、工资性收入和财产性收入是有利的。二是凸显政府对农村经济的公共产品供给功能。在经济持续增长、财政能力提高和发展理念转变的背景下，我国将城乡协调发展放在更为重要的位置，例如：2004年在工业化进入新阶段时我国提出要实施“工业反哺农业、城市支持农村”，2005年则提出要推进社会主义新农村建设。以发展理念转变为支撑，我国以“少取”“多予”为基准实施了支农惠农政策，例如：2003年开始试点新型农村合作医疗制度，2006年经过试点后全面取消农业税，2009年开始试点新型农村社会养老保险制度等，这些变革的基点是矫正城乡居民在公共产品获取中的显著落差，其对于提高农民生产能力、生活水平和转移性收入具有重要作用。立足于上述政府一市场关系的持续调整，农民的经济选择权进一步放大，要素配置效率进一步提高，城乡收入差距也呈现出持续下降态势，2009-2017年我国名义城乡收入差距从3.33倍连续缩减至2.71倍，剔除价格因素后的实际城乡收入差距从2.67倍缩减至2.35倍，引入人口结构后的城乡收入差距泰尔指数则从0.11缩减至0.07。城乡收入差距已走出了此前连续高位徘徊的格局，并低于或接近改革开放初始阶段的差距水平。这意味着中国农村经济和城乡关系进入新的转折时期，农民增收主导的经济改革较为有效地达到了预设目标。

三、中国农村经济改革的新阶段与新挑战

改革开放40年来，我国推动了“粮食增产主导”和“农民增收主导”两个阶段的农村经济改革。就内在逻辑而言，农村经济改革是在约束条件和发展战略的组合关系中，派生出以政府一市场关系调整为核心的制度变迁，进而通过影响微观主体行为来实现相应的发展绩效。以计划经济体制为初始条件，我国的农村经济改革主要是围绕放松政府管制、激活市场活力、拓展微观主体选择权而展开的，这从人民公社制转向家庭联产承包责任制，以及家庭联产承包责任制基础上的“三权分置”可以得到佐证。市场化取向始终是农村体制改革的逻辑主线，两个阶段的区别在于，进入本世纪之后，政府在激活市场活力的同时更加凸显对农业农村的公共产品供给，即通过政府功能转化体现出对城乡二元结构的回应。改革开放40年来的农村经济改革体现出农村格局和主攻方向的动态调整，体现出从震荡效应最小的环节切入、通过积累物质和制度条件逐步深入硬核的路径选择。迄今为止，我国农村经济改革的方向是明确清晰的，对微观经济主体的放权让利、提高市场化程度这条主线具有连贯性，具体的改革路径尽管是依据不同时段的“挑战”而做出并具有渐进性质，但变革的绩效较好地实现了粮食增产和农民增收等目标。改革开放40年来，我国农村经济改革具有主线的连续性、方式的策略性和结果的有效性，它是整体改革开放战略的组成部分，并成为支撑和驱动整体改革开放的重要力量。

问题在于，正是由于农村改革的渐进特征，迄今我国农村经济仍面临两个核心问题：一是要素市场化进程滞后商品市场化改革，且政府问、市场问的结构特征影响到城乡关系的融合发展；二是农民仍具有职业和身份的两重特征，城乡之间在收入差距缩减背景下仍面临着社会保障资源分配的失衡，“在城乡二元分割的体制下，农村劳动力转移仅仅体现为促进就业的意义，附着于户籍制度的政府社会管理和公共服务职能尚未发生转变”（郁建兴、高翔，2009）。随更重要的是，农村经济面临的约束条件和发展战略总是在发生动态演变，在相继完成了粮食增产和农民增收目标之后，我国农村经济正站在新的起点，面临着新格局、新使命和新挑战，城乡融合随即成为粮食增产和农民增收之后农村改革的核心目标。农村经济体制应与这种变动的目标相契合，深化农村体制改革、推动新的制度变迁已成为农村经济发展的内在要求。

首先，农民收入日益呈现出多个维度的结构性特征。2009年以来，我国农民收入在持续增长，城乡收入差距在逐步缩减。在此过程中，农民收入还伴随着两个新的变动趋势：一是从收入来源上看，我国农民收入可分為家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入，前两者是我国农民收入的主体部分。现阶段家庭经营性收入占比在不断下降，工资性收入占比在持续攀高，2013年之后工资性收入已超过家庭经营性收入而成为我国农民人均纯收入的第一大来源。这意味着农民收入来源的多样化以及对工资性收入依赖的增强，不能将农村经济改革直接等同于农民收入的单向增长。二是从农村内部来看，改革开放初期的家庭联产承包责任制，导致我国农民具有极大的同质化特征：几乎所有农民都以家庭为单位承包土地且使用土地，农业经营主要使用家庭内部的劳动力和资本要素。伴随着要素流动性的增强和农民自主权的扩展，农村的要素组合方式正发生深刻变化，农民的职业选择、收入水平和消费方式差异在加大，农民出现了从同质化格局向异质化状态的快速转变。这些特征意味着我国应在城乡收入差距缩减的背景下，将农村经济的关注点拓展至农村内部不同群体的落差，经济改革不能隐含地假设农民、农村是内部高度同质化的概念。

其次，我国经济社会发展对农村改革提出了更广泛的要求。我国农村经济在不同时段具有不同的目标诉求和主攻方向。党的十九大报告提出中国特色社会主义进入新时代，相应地，我国的社会主要矛盾也转变为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之问的矛盾”。理解社会主要矛盾转化必须把握“美好生活需要”这个关键词，“美好生活需要”是一个内涵丰富、层次多元、时序动态的概念。相对于此前的“物质文化生活需要”表述，它更加强调城乡居民的经济、社会、政治、文化、生态等多元需要，更加强调物质文化发展基础上城乡居民的社会福祉提高，更加强调城乡居民需求满足的收入和制度条件支撑。就农村经济而言，长期以来我国农民主要从事农林牧渔等生产活动，且以食品的数量型供给作为农村经济的主要载体，农村经济主要被理解为满足城乡居民的物质需要、特别是食品供给需要。然而，“美好生活需要”意味着城乡居民不仅需要农村经济的食品数量供给，而且需要农村经济的食品品质和结构供给，同时需要农村经济的生态、休闲、创意、文化、体验等服务功能供给。由此出发，我国农村经济改革必须突破食品数量供给和中间生产环节的思路，从市场需求结构、农村产业融合或广义农业视角去思考问题，将农村经济视为满足新时代城乡居民多元需要的源泉，这是社会主要矛盾转化之后我国农村经济改革面临的新使命。

再次，农村经济改革以实现高质量发展为重要指向。1978年以来，我国在市场化转型和开放程度提高的双轮驱动下，实现了经济总量的持续高速增长，但经济增长却伴随或累积着一系列结构问题。在改革开放推进到40年的特定时期，我国经济正从高增长阶段转向高质量发展阶段，这种转向既是发展理念问题，即经济发展从强调数量增长转向内涵提升；也是实现机制问题，即通过深化体制改革提高经济发展的协调性、平衡性和持续性。农村经济作为整体经济的组成部分，也需以高质量发展作为推进改革的出发点和落脚点。特别是，伴随着农村劳动力的流转和农村土地的流出，农村产业的投入方式需要持续转变，即从过度依赖劳动、土地等有形要素投入的粗放类型转向更多依靠要素组合效率提高的集约类型，而标度要素组合效率的全要素生产率应成为驱动农村经济的核心力量。考虑到技术、组织、市场创新对全要素生产率提高具有关键作用，因此，我国农村的高质量发展集中体现为创新程度及其对经济发展的贡献度在不断提高。农村经济具有食品、要素、市场、生态、制度扩散等功能，理解农村高质量发展应有宏观的视角，特别是在测度和分析全要素生产率时，其投入一产出必须考虑生态环境因素，通过绿色全要素生产率来捕捉农村经济的发展轨迹和动因。追求资源、环境与农业发展的协调性已经成为我国发展方式转型的内在要求（李谷成、范丽霞、闵锐，2011）。此外，农村经济的高质量发展总是在特定的制度安排下生成的，为此应确立“高质量制度支撑高质量发展”的思路，通过完善产权制度、交易制度、公共产品供给形成稳健的农村高质量发展格局。

最后，农村经济发展要形成城乡融合共生的新态势。改革开放以来，我国农村经济的粮食增产和农民增收导向基本是将城乡视为两个板块，通过农村经济制度调整来解决农村内部的某个问题。现阶段城乡商品和要素流动性在不断增强，互联网+等信息技术的广泛应用将城乡更紧密地连接起来，我国也强调贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念。由此出发，城乡的融合、共生应成为新时代农村经济发展的核心目标，这种融合共生表现为：城乡之间基于要素禀赋形成了差异化但相互补充的产业结构，这些产业从不同角度满足人们的多样化需要；城乡之间的要素和商品依据价格信号，并以较低的交易成本进行流动，社会的要素配置效率因这种流动性增强而得到优化；城乡要素所有者能够获得大致相同的要素回报率，特别是劳动力、资本可进行城乡双向流动，农村因这种流动可获得更为充裕的现代生产要素；城乡之间形成了大城市、中小城市、农村的交错式空间分布格局，农村因提供多元化产品而能够更充分地获取城镇化的红利；城乡居民能够获得不断趋同的公共产品和社会保障资源，基本公共服务的均等化进程和普惠性制度安排在持续推进等。显然，现阶段我国农村经济发展不仅是农村居民的需要，而且是城镇居民的需要；不仅是城乡经济差距的收敛，而且是二元社会结构的转化；不仅要在板块割裂中分析农村内部格局，而且要在城乡功能互补的宏观背景下理解农村经济发展。

在改革开放进入40年的特定时期，我国农村经济的约束条件越来越表现为结构失衡：农民内部分化、要素单向度外流、创新贡献度偏低等，但发展战略却更加突出协调性、持续性和高质量等，更加突出城乡居民共同富裕和美好生活需要目标的达成。这种约束条件和发展战略的新组合意味着农村经济正处在转折时期，并依靠深化经济体制改革来给予积极回应，特别是需要将粮食增产、农民增收等目标进行转换，“城乡融合主导”更能表达现阶段城乡经济发展的核心目标。这种目标转换要求农村经济制度持续变迁，尤其是要求对政府一市场关系进行适应性调整。在中国进入新时代的宏观背景下，我国农村经济改革需要“再出发”，进而在现有约束条件下实现更为高远、宏大的战略目标。

四、中国深化农村经济改革的主要着力点

改革开放40年来，导源于约束条件和发展战略组合关系的变化，我国农村经济改革先后围绕“粮食增产主导”和“农民增收主导”而展开，改革主线是持续地调整政府一市场关系，依靠经济制度变迁来放松政府管制，在“放权让利”思路下影响微观主体的行为选择并产生相应的发展绩效。现阶段我国需要推进“城乡融合主导”的农村经济改革，这种发展趋向需要持续推进农村经济制度变迁。对于一个正处在经济体制转型阶段的发展中大国而言，这种变迁的基本逻辑仍然是促使政府一市场关系的良性化，即继续激发市场活力以发挥市场配置资源的作用，继续转变政府职能以增强公共产品的供给水平，在具体操作中需要从震荡效应相对较小的领域中切入，在绩效和经验积累的前提下使制度变迁从容易的部分走向复杂的部分。外部性的存在必然引起供给上的不足，出现市场失灵，最好的办法是制定惩罚奖励补偿政策，将外部性的收益返还给生产外部性的个体，弥补市场失灵（吴石磊，2016）。另外，中国的经济发展伴生着政府问和市场问的结构特征，这意味着农村经济改革的政府一市场关系调整不能将政府、市场视为两个同质化的板块，而应关注政府内部和市场内部的结构特点、动态变化及交互作用。在这个意义上“能不能调整农村改革中的中央一地方、政府与民问的关系，是一个重要问题”（党国英，2017）。导源于政府一市场关系以及政府问和市场问结构的复杂性，中国的城乡融合共生才体现出契合本土特征的“中国的故事”，中国特色社会主义政治经济学也能够从城乡关系调整维度视角获取实践素材和经验养分。

从实践维度看，十九大报告和2018年中央“一号文件”提出要实施乡村振兴战略，并将该战略视为我国构建现代化经济体系的组成部分。乡村振兴战略是新时代背景下我国围绕农村改革发展做出的整体部署，它强调农业农村优先发展、农业农村现代化、产业兴旺等多元任务，深化土地产权制度改革，培育壮大农村新型经营主体，等等。这些战略要点需要依托农村经济主体来展开，因此就需要在市场力量和政府职能之间形成互补关系，需要推动以政府一市场关系良性化为主线的经济制度变迁。进一步地，新时代背景下的农村经济制度变迁是深度放松政府管制的过程，是持续强化政府公共产品配置的过程，还是不断优化政府问和市场问结构的过程。从时序上看，粮食增产阶段的农村经济改革主要是政府放松管制，农民增收阶段的农村经济改革在政府放松管制的同时凸显了政府职能转换，城乡融合阶段的农村经济改革则需要在政府放松管制、政府职能转化的同时完善政府问、市场问的制度安排，这体现出不同时段我国农村经济改革在继承中发展、连续进行边际调整的特征。从上述理解出發，可以引申出我国深化农村经济改革的主要着力点：

一是通过深化土地制度改革提高农村要素配置效率。“土地是农业的基本生产资料，是农民的重要生活保障，也是保持农村社会和谐稳定的根本”（宋洪远，2018），土地制度和产权结构对农村经济发展具有举足轻重的作用，改革开放以来的农村经济改革均与土地制度变革紧密相关。现阶段我国要在坚持集体所有权的基础上，通过稳定农户承包权和放活土地经营权赋予农民更广泛的选择空间，同时应通过发展土地流转市场、对接土地流转信息等来节约微观主体的交易成本，将农村耕地的“三权分置”改革推向更高层次和更广范围，土地承包关系在第二轮承包到期后再延长30年就体现了上述制度变革取向。依托上述制度变革，农民承包土地后可直接使用土地，也可将经营权流转给他人，还可将承包权和经营权让渡给集体组织，这种市场化变革是新格局下针对农民的再次“放权让利”，它对于释放农村劳动力、引入外部资本、推动农村经营方式创新是重要的，考虑到土地“三权分置”涉及多重利益主体，因此我国实施“三权分置”必须着力解决不同利益主体之间的激励相容问题，只有土地相关利益主体均能因制度变革得到福利改进，“三权分置”的土地产权制度演变才能得到顺利推进（高帆，2018b）。值得强调的是，在耕地“三权分置”广泛推进的基础上，我国还应积极实施农村宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”试点，这种试点可采用农民个体对宅基地进行社会化、市场化配置，也可依托集体组织采用“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的方式提高要素配置效率。

二是依托持续化制度变革来完善城乡要素交换方式。城乡融合发展以城乡之间以及城乡内部的要素充分流动、优化配置为前置条件。改革开放以来，在市场价格信号和政策因素的共同作用下，我国存在着农村劳动力、土地和资本的单向度外流趋势。新阶段对于因价格因素导致的要素流动不应采用政府力量强制干预，但应通过矫正具有普遍性质的制度安排来完善城乡要素交换方式。例如：应深化土地征用制度改革，农村土地对农民具有生产资料和社会保障的两重功能，因此应依靠农业产出和社保资源两个基准提高对失地农民的补偿标准，土地征用收益应更多向城乡基本公共服务均等化领域倾斜，加快推进农村集体经营性建设用地进入土地市场，土地增值收益分配“首先要保证处于弱势地位的失地农民的合理权益，而且也要给国家和相关投资者必要的补偿或回报”（简新华，2015）。依靠土地流转、经营方式创新和产业功能拓展等提高农村经济的要素回报率，吸引高素质农民返乡成为新型职业农民，吸引城市高素质人才进入农村成为“新农人”（农业部农村经济体制与经营管理司课题组，2016）。充分利用农村社区相对稳定的特性，允许并鼓励农村合作金融机构发育壮大，在设置农村投资负面清单的前提下推动“资本下乡”，使农村经济成为金融发展服务实体经济的重要领域，鼓励农村经营主体采用互联网+等信息技术降低要素对接的交易成本。

三是基于新发展理念加快推进城乡基本公共服务均等化。现阶段我国要践行创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，要推动经济从高增长阶段转向高质量发展阶段，且我国城乡居民基于身份所形成的社会保障资源差距已拖累了城乡一体化。这就需要我国直面城乡在公共产品、社会保障获取等方面的落差，将缩减二元社会结构作为构建新型城乡关系的重要内容，将城乡融合共生从收入差距收敛拓展到基本公共服务均等化。在经济增长和财政能力增强的基础上，我国需要在对城市划分类别的基础上逐步降低城市落户条件，特别是，人口规模相对有效、融入成本相对较低的中小城市应加快放开户籍壁垒，促使更多的农村人口进入城市就业并最终融入城市生活，将农民工内涵的职业转换一身份转化不同步变为职业转换一身份转化相一致。与此同时，我国还应加大农村居民的基本医疗、基本养老、基本教育等公共产品的供给力度，拓宽农村居民的发展机会，推动城乡社会保障差距逐步收敛，降低城乡户籍的“含金量”落差，使社会保障供给成为普惠性的、能够契合人口流动格局的发展托底机制。

四是按照分类和协同基准提高农村经济政策的瞄准性。我国农村经济改革要在政府一市场关系持续调整中实现制度变迁，进而影响微观主体的行为选择和决策方式。制度变迁是以经济政策为载体的，考虑到我国农民内部的分化特征、以及大国背景下不同地区农村发展的差异特征，提高农村经济政策的瞄准性、针对性、有效性就尤为重要。提高农村经济政策的瞄准性需要对政策的实施对象和目标进行分类，同时通过不同政策的相互协同形成整体的制度变革效应。具体而言，我国不同地区之间存在着极为显著的經济发展落差，据此应在农村经济基本制度给定的同时，允许不同地区依据因地制宜进行农村经济的制度创新，激活不同层级政府的农村政策探索活力，鼓励不同地区之间开展横向的农村政策学习和扩展，尽量规避依靠行政力量将某种区域性的政策强制性地推广到全国范围。另外，我国农民在职业、收入、消费及要素配置方式等方面存在着落差，为此农村经济政策首先应明确其核心目标和实施对象，将针对小农户、专业大户、家庭农场和专业合作社的政策区别开来，将推动粮食增产、农民增收和城乡基本公共服务均等化的政策区别开来，将激发市场活力、精准扶贫和缩减农民内部落差的政策区别开来，在分类别和增强协同性的基础上提高农村政策的整体实施效力。

五是基于激励相容基准深化不同层级政府的经济制度变革。城乡融合主导的农村经济改革不仅涉及政府一市场之间的关系调整，也涉及政府问、市场问的关系调整，后者是体制转型时期发展中大国经济领域中最为独特的部分。土地产权制度改革、城乡要素交换关系意味着市场化改革走向深入，意味着要素市场化进程与商品市场化进程的契合，这是政府一市场关系调整的过程，也是市场间关系调整的过程。就政府问制度安排而言，20世纪90年代中期之后，我国政府问的分权化改革内生出中央政府和地方政府、地方政府和地方政府之间的经济制度，这种制度既导致地方政府“为增长而竞争”从而推动了经济总量高速增长，同时也导致地方政府因介入要素配置而加剧了经济结构问题。现阶段，我国要实施城乡融合导向的农村经济改革，扎实推进乡村振兴战略等重大部署，就必须基于关注政治、社会因素与经济活动之间的交互影响，从政治经济学视角理解中国的农村经济变革逻辑。据此，应将城乡融合共生内生为各层级地方政府的目标函数，形成与城乡融合发展相匹配的地方政府绩效指标体系、评估体系、考核体系和激励体系。此外应通过深化国家财政管理体系改革，着力破解地方政府普遍面临的财权一事权失衡格局，促使地方政府在权责边界清晰、收支相对平衡的基础上，在更大范围内放松市场管制，并持续增强针对农村经济的公共产品供给能力。