解决基层人大虚化问题的“镇坪方案”

乔颍 田必耀

陕西省镇坪县人大工作绩效标准体系，是近年来走在全国前列的人大工作制度机制创新亮点。走进新时代，审视人民代表大会制度新内涵、新定位、新使命，需要考虑人大工作绩效标准体系构建和实施中的现实困惑，从而不断优化绩效标准的实施环境，自觉有效地运用考核成果，增强基层人大工作的整体实效。

一、制度价值

中央有关文件指出，有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象；有的地方人大行使法定职权不充分不到位，存在“虚化”现象。实际工作中，一些地方由于重视不够，乡镇人大被边缘化，会期缩水，职权虚置，程序空转，人大工作在乡镇出现“短路”现象。面对这些现实问题，镇坪县人大工作绩效标准体系，为系统性、整体性解决基层人大工作“虚化”问题提供了“一揽子方案”，至少有如下的制度价值。

一是把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一的有益尝试。人大工作绩效标准体系包含了对党委、人大及其常委会、“一府两院”履职，以及人大代表履职和述职的绩效标准，体现了党的十八大、十九大报告“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的政治方向，体现了宪法、法律和政策对人大行权履职的基本要求。特别是“中共镇坪县委加强对县人大工作绩效标准”，明确了党委发挥核心作用、加强对人大工作领导有具体标准和要求，体现了宪法修正案“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，遵循了坚持和加强党全面领导，有效把党的领导落实到人大工作全过程和各方面。通过建立“一府两院 ”向人大常委会报告专项工作、其负责人报告履职情况、代表建议办理等绩效标准，让“一府两院”对人大负责、受人大监督落地落细。

二是打通人大工作“最后一公里”的有力抓手。改革开放以来，乡镇人大体制机制在实际运行中一直存在制度与现实、愿景与实然、地位与实际等交锋，制度层面也在不断地调整这些冲突，但是乡镇人大仍然存在开会难、履职难、运行难的“三难”现象。乡镇人大作为人大系统“最后一公里”遇到现实瓶颈和执行梗塞，近年来一些矛盾和困惑愈发明显。镇坪县人大工作绩效标准体系坚持问题导向，有的放矢，构建乡镇人大工作标准、绩效评价办法和评价细则，考核结果纳入县对镇的年度综合考核内容，7个镇都制定了人大工作绩效标准体系，包含代表大会、主席团会议以及开展视察、执法检查、专项工作评议、代表工作绩效，并取得了十分明显的实施效果，有效解决了乡镇人大一年开两次会议、代表闭会期间开展活动等难点问题。

三是增强人大工作整体实效的有效实践。人大工作绩效标准体系涉及县、镇两级，以坚持和完善人民代表大会制度为核心价值，推动人民代表大会制度在县域的生动实践为价值目标，对党委、人大及其常委会、“一府两院”及人大代表落实宪法法律规定和中央、省委的决策部署，制定了工作标准、目标及其考核评价方法，构建了预算审查监督、审计查出问题整改以及县镇人大工作规范化、标准化、信息化五年规划等绩效标准。通过制度设计、工作推展、考核评价的共同发力，发挥党委领导核心作用，各个主体各司其责，进一步加强县镇人大工作和建设，尤其是推进乡镇人大工作强弱项、补短板，从整体上增强县镇人大工作实效。

四是为人大工作绩效考核提供了范例。宪法和法律对人大及其常委会行权履职有着“刚性”规定，但是，实践中人大工作内容的选择性较多、履职弹性较大，给人们一种容易“务虚”的感觉。实际上，人大工作的这种社会感观与工作标准缺席有直接关系，干多干少、干好干差、有效无效一个样。过去，有一些地方人大制定了代表履职积分、建議办理、机关内部管理等绩效标准，也推动了某些的工作，但因为缺乏系统性、整体性、联动性，难以有效提升人大工作整体水平和质量。镇坪县人大工作绩效标准体系为人大工作，尤其是基层人大工作和建设提供了一整套系统化、标准化“治虚”方案，是走在全国前列的制度创新和实践创新。

二、现实困惑

每一项制度创新都需要接受实践的检验和调适。我们在充分肯定镇坪县人大工作绩效标准体系科学性、系统性、完整性的同时，应当理性地看待这一标准体系在考核、操作、结果运用及实施环境等方面需要进一步调适。同时，代表履职考核与选民评价的冲突，镇人大主席、副主席法定“主业”与兼管“副业”的冲突，也需要积极解决。

一是考核成果如何有效运用。考核成果的运用，涉及给予相关组织的履职评价和对有关人员予以激励。无论是评价，还是激励，包含着正面和负面两个方面。现行标准中关于考核评价、成果运用的规定有待完善。比如说，县委加强对人大工作领导绩效标准，由谁实施，怎么评价？人大工作成绩突出的镇人大主席、副主席如何交流重用？考核评价结果是否向社会公开？这些都需要相应的标准来支撑和规范。考核成果能否有效运用，直接影响着人大工作绩效标准体系的有效实施。

二是绩效标准如何对标调标。2017年6月，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》；11月，中央深改组审议通过《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》，关于预算联网监督、对国有资产管理的监督，以及宪法实施等顶层设计应在绩效标准体系中应有所体现。同时，“一府两院”向县人大会议所作的工作报告，经表决批准后，是具有约束力的“施政报告”，在绩效标准体系中应当增加分量，体现人大对报告实施过程和结果的高度重视。还有，在“乡财县管”的体制下，如何支持和保证镇人大行使预算审查监督职权，应纳入绩效标准体系。

三是代表履职考核与选民评价冲突如何处理。中央有关文件在保障代表履职和密切联系人民群众的同时，就依法监督代表履职提出了要求。比如说，组织县乡人大代表定期向原选区选民报告履职情况，接受选民监督；建立代表履职档案并逐步向社会公开；探索建立代表履职激励机制，建立健全不称职代表退出机制。这些规定细化了法律对人大代表的义务性要求，给县乡人大代表履职以压力和动力。代表法规定，由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况，县级人大常委会和乡镇人大主席团应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职情况。中央有关文件和代表法的要求很明确：代表履职监督的主体是原选区选民。标准体系中关于人大代表履职绩效标准与选民评价在愿景上是一致的，但是如果出现绩效考核与选民评价的背离，比如说，绩效考核得高分，选民评价得分较低，究竟适用哪一种评价结果，这是对绩效标准法理性的考验。

四是基层人大“主业”与兼管“副业”的冲突如何消解。不容忽视的是，各地不同程度存在乡镇人大主席分管或兼管政府工作的情况，有的人大主席分管或兼管工作多达10余项，造成“种了别人的地，荒了自己的田”的现象。人大绩效标准不应回避这种由来已久的冲突，在党委的领导下，人大常委会加强指导，着力有效解决好基层人大工作“主业”与“副业”冲突。

三、实践展望

人大工作绩效标准体系要逼近制度设计的初衷，还需要在实践中进一步充实完善和加强实施，为地方人大提供一个更加完备的绩效标准体系，让其能释放应有的制度效益，让其真正起到做实人大工作，实现人大制度的优越性的功效。

第一，在绩效标准中，增加不召开人大会议“一票否决”内容。人大实行合议制，即集体行使职权，主要是通过会议形式行使法定职权。依法按期召开的人民代表大会会议、人大常委会会议，是地方国家权力机关行使职权最基本、最主要的形式。地方组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次。”中央有关文件要求，县级人民代表大会会议每年至少举行1次，必要时可以增加；乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次，没有选举事项时，乡镇人大会议不少于一天；有选举事项时，会期适当增加。如果县级人大及其常委会，特别是乡镇人大，不能按期召开代表大会，那就是人民权力和宪法性权力缺位，人大其他工作干得再好，也不能弥补这一根本性“差错”。可以参照人口和计划生育、社会治安综合治理、环境保护、安全生产、党风廉政建设等“一票否决”的制度设计，对不依法按期召开代表大会实行“一票否决”，考核的结果为“不合格” ；如果镇人大每年不能召开两次会议，当年人大工作“一票否决”。同时，镇人大工作绩效评价细则应把召开人大会议提前排在“坚持党的领导”后面，增加镇人大每年召开两次会议的分值，并明确每年召开两次会议的安排：年初听取和审议乡镇政府的工作报告，决定乡镇的建设计划，审议批准财政报告等；年中人大会主要检查人大决议的执行，评议、监督政府工作等。如果对镇人大工作“一票否决”，在考核结果运用方面，可以对镇党委书记、人大主席和副主席问责。

第二，对标法律和政策规定，完善考核标准和内容。对标中央、省委关于加强人大工作和建设的决策部署，逐步完善和调高标准。参照全国人大常委会开展执法检查“六个环节”规程（选好执法检查题目、搞好执法检查组织工作、全面报告执法检查情况、认真进行审议和开展专题询问、推动改进实际工作、要求“一府两院”报告整改落实情况），可以制定专门的县人大常委会执法检查绩效考核标准；中央有关文件和2015年8月修改后的地方组织法明确了乡镇人大主席团组织代表开展执法检查的职权，可以完善镇人大代表执法检查绩效考核标准；按照中央关于加强憲法实施和监督的要求，制定宪法实施和宪法宣誓绩效考核标准；回应人民群众对司法监督工作的呼声，制定人大开展司法监督工作（听取和审议“两院”工作报告、专项工作报告、开展询问和质询、对法官和检察官进行履职评议、专题调研等）绩效考核标准；逐步制定对国有资产管理的监督、预算联网监督等考核标准。吸收各地人大工作经验，如借鉴湖南汨罗等地对政府工作报告实施进行全程监督的做法（五审、三督、一评），完善人大决议决定执行绩效标准。

县乡人大“机构和工作力量难以适应需要”等问题，优化人员、编制、机构仅靠县级层面努力难以解决。但是，可以在“县委加强对人大工作领导”的绩效标准中有所体现。

第三，代表履职考核应依托原选区选民的监督评价。对人大代表履职考核应当体现宪法、选举法关于人民主权、法定授权的法治精神，彰显绩效考核作参考、最终以选民评价为标准的导向，这是对选举权利的尊重，对选民的尊重。可以在代表述职时，将绩效考核标准和结果印发原选区选民或选民代表，或在适当的范围内公布，选民以此作为参考依据，最终对代表履职作出评价，并将选民的评价结果送组织部门和代表所在的生产、工作单位。同时，在对人大代表履职绩效标准中，更加突出人大代表思想作风建设、代表行使职权、履行代表义务等体现代表职务属性的内容。

第四，在法定职责和基层治理现实中合理解决乡镇人大主席兼职过多的问题。中央有关文件规定，乡镇人大设专职主席1人，有条件的地方，可以配备专职副主席；乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上。按照地方组织法释义，所谓专职，是指主要精力用于从事人大工作，不是指不能兼任其他职务。在脱贫攻坚、基层治理、社会建设中，乡镇人大主席不分管或兼管其他工作也不现实。关键是把握一个度，当兼管“副业”与人大“主业”发生冲突时，乡镇人大主席应当首先种好“责任田”，履行好自己的法定职责。因此，人大工作绩效考核体系中应明确，镇人大主席、副主席兼职的上限，即不得超过多少项，以保证乡镇人大主席团和人大主席、副主席依法履职，优化基层人大工作和绩效标准实施的政治环境。

（作者单位：湖南商务职业技术学院，湖南省人大常委会《人民之友》杂志社）