在马克思主义真理光芒照耀下大力推进科学立法

董珍祥

循着马克思主义的认识世界—把握规律—追求真理—改造世界这样的科学逻辑去深刻认识并积极推进科学立法，是坚定不移走好中国特色社会主义法治道路的一项重要任务。为此，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在马克思主义真理光芒照耀下大力推进科学立法，努力做到正确认识科学立法内涵要义、准确把握科学立法客观规律、坚定开创科学立法求真之路、妥善解决科学立法实践难题。

在世界文明进程中，马克思是最具有深远影响的思想家和革命家，他与恩格斯创立的马克思主义，是人类优秀思想文化的结晶，是工人阶级及其政党的指路明灯，始终放射着真理的光芒！习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上深刻指出：马克思主义始终是我们党和国家的指导思想，是我们认识世界、把握规律、追求真理、改造世界的强大思想武器。马克思主义作为人类历史上伟大的理论宝库和精神财富，为人类进步事业贡献了丰厚的思想资源，指明了前进方向，其科学原创性和强大实践指导力、深邃理论穿透力、巨大精神感召力，就是循着认识世界—把握规律—追求真理—改造世界这样的科学逻辑去迎接现实、面向未来的。这对于我们做好每项工作都具有十分强烈的指导意义。这里，笔者拟从推进科学立法的视角谈四点初浅体会。

一、正确认识科学立法的内涵要义

科学立法已成为当今中国建立和完善社会主义法治体系的一项重要理念和原则，并已取得重要进展。民众认识到快立法、立良法的诸多益处，对科学立法充满期待。科学立法是全面依法治国的首要任务。2017年10月，党的十九大提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。其中首先是大力推进科学立法。

立法必须具有权威性、稳定性、有效性的特征，这是科学立法的本质要求。马克思指出：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质。”“法典就是人民自由的圣经。”[1]法律只有立得住、行得通、真管用，法律的权威才能树得稳、扬得高、落得实[2]，法律才能给人们稳定的预期，减少短期行为、杜绝投机行为，法律也才会拥有持久的执行力，获得良好的法律效果和社会效果。

当前，科学立法的任务是坚持以当代中国马克思主义这一科学理论为指导，从中国国情和当前实际出发，科学合理地设定和平衡公民、法人、其他组织的权利与义务，科学合理地划分和规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济、政治、文化、社会、生态等领域的客观规律，符合经济社会发展要求，有效地发挥调整各种社会关系、规范各类社会主体的作用。科学立法的目标就是使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护、让人民满意[3]。立法部门要紧紧围绕提高立法质量和立法效率，坚持立改废释并举，努力增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，大力提高法律的可执行性、可操作性，以科学的理论、科学的方法、科学的路径，积极有效地开展立法工作，推动科学立法目标的逐步实现。

严格意义上讲，每一部立法就是一项系统工程，它需要上下一致、方方面面通力合作才能完成。基于此，推进科学立法，至少蕴含以下几项内容。一是坚持科学的立法体制。适应新的形势和要求，新近修改的宪法、立法法在总结立法实践经验基础上，进一步规范立法权限、完善立法程序和规则，确立了坚持党的领导、人大主导、立法主体各负其责、社会广泛参与的新型立法体制。这是大力推进科学立法应有的体制要求。二是实行科学的立法工作机制。从法律立项工作做起，在广泛征集立法项目、充分论证立项必要性和可行性的基础上，科学制定立法规划、立法计划；注重立法的法律效果和社会效果相统一，适时进行立法论证、立法听证、法律出台前评估、立法后评估等工作，由此实现科学立法工作机制常态化、规范化、制度化；健全立法的备案审查及合宪性审查制度，确保立法工作机制实现全周期、全链条的科学性，有效保障国家法制的统一。三是采取科学的立法方式。适应不同的立法需求和任务，综合采取制定、修改、废止、解释等多种方式，增强立法的协调性、及时性、系统性。四是运用科学的立法技术。根据立法工作的专业性要求，通过运用科学的立法技术，以系统、合理、有效的立法结构和准确、严谨、简明的立法语言将立法意志很好地表达出来。 五是造就有利于科学立法的立法队伍。按照新时代的新任務新要求，努力造就一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作队伍，为立法机关行使立法权当好参谋助手，提供优质高效的服务保障。

二、准确把握科学立法的客观规律

立法是一项无比神圣的事业，它是通过研究事物发展规律及建立规矩来分配平衡利益、维护公平正义[4]。在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中，立法先行不可或缺。马克思指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”“如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那末我们就应该责备他极端任性。”[5]科学立法要求人们关注总结立法现象背后的普遍联系，尊重社会发展规律，揭示立法内在规律，对社会行为模式进行理性把握。今天我们大力推进科学立法，就是要让立法体现科学性要求，从准确认识和把握事物的本质与规律的角度，去发现立法规律，研究立法规律，遵循立法规律，运用立法规律，符合立法规律，其实质就是按照法律这种社会规则系统的规律开展立法活动，采用符合立法规律的方式方法，制定出准确反映和体现所调整社会关系的客观规律的法律。

马克思主义唯物辩证法告诉我们，任何事情都有规律可循，其发展变化都有其特定的必然性。同样，能否立法、如何立法也是有规律可循的。探索和总结立法规律是推进科学立法的题中应有之义。本文拟从以下三个层面对立法规律加以探索和把握。一是科学立法要体现社会发展规律。对社会发展规律认识得越清楚，把握得越准确，所立之法就越具有广泛深厚的社会基础。党的十九大提出，我国进入中国特色社会主义新时代后，社会发展的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，这对于当代中国的立法工作提出了指导性和方向性要求。新时代的立法工作必须立足国情，一切从实际出发，充分认识和把握当代中国实际情况和面临的现实问题，充分吸收和借鉴世界上、历史上优秀立法成果和宝贵经验，使科学立法符合时代要求，经得起历史检验，更加有效地推动当代中国社会大踏步地持续向前发展。二是科学立法要反映法律调整规律。从专业角度讲，立法要调整的是现实生活中普遍存在且反复出现的行为问题，个别的或不具有潜在发展趋势的问题不宜通过立法来解决；同时立法要解决的是需要国家强制力作后盾的问题，能够通过其他社会规范解决的问题，不宜进行立法[6]。立法是一种社会规范，但社会规范并不只限于法律规范，立法不应该、不可能而且不必要取代其他社会规范。加强国家治理并不意味着凡事都要立法、任何一种关系都要由立法来调整[7]。立法者要着重研究适合立法调整和规范的社会关系，从中探索总结法律调整规律，并将这些规律运用到立法过程中。推进科学立法，需要在确定立法的调整范围和对象上做到相宜和适度。三是科学立法要坚守立法自身系统规律。立法自身系统要做到平衡协调、完整有序，立法的上下前后左右关系能得到很好的衔接。立法自身系统中各法律部门、各层级立法的配置要均衡合理，确保立法自身系统架构上的协调性、有效性，其中法律部门要门类齐全，立法层级要成龙配套，不能因立法自身系统架构上的不足或断层使已有立法被悬空、虚置，尽可能地处理好基本法律与一般法律、行政法规与行政规章、地方性法规、地方政府规章等之间的协调配置关系，同时要保持各项立法在新法与旧法、特别法与一般法、程序法与实体法、国际法与国内法之间的相互协调、彼此衔接，以及经济立法与民主政治立法、管理行为立法与监督行为立法、自主性立法与从属性立法即实施性立法的和谐一致、均衡有效；每项立法的结构及其各种表现形式要平衡协调有序，确保立法理念、原则、规则在目标与效果上的兼容性，确保每项立法具有完整的赋权机制和追责机制；立法所针对的问题、情况、范围、规则等能明确的尽量明确，能具体的尽量具体，增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性，确保每项立法站得住、行得通、真管用[8]。由此从立法自身系统改进和完善做起，使立法整体上具有较强的可操作性，充分发挥科学立法应有的功效。

三、坚定开创科学立法的求真之路

立法作为主观见之于客观的活动，需要按照科学理论的指引追求真理，探求真知，实现“从必然王国走向自由王国”。马克思主义认识论认为，客观性认识并不是对变动不居的现象世界作出经验描述，而是要揭示其中的普遍性、必然性。这种普遍性、必然性还有赖于主体能动性的扬弃或超越这种变动的经验才能达到。同样，科学立法需要在尊重立法客观规律性的同时承认并注意发挥人的主观能动性和创造性。马克思指出：法律是人们主观能动性的结果或表现，是“预先地、有计划地起作用”[9]。立法者是“把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”[10]。

科学理论的生命力在于不断创新。推进科学立法，必然要求我们坚定不移地走求真务实、开拓创新之路。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，立法供给不足的矛盾基本解决，立法工作的重心已从解决无法可依的数量问题转向实现良法善治的质量问题。人们的立法需求不再仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反应，而是要求对经济社会发展以及改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进[11]。

在正确处理立法与改革关系上，科学立法的真理性探求过程显得尤为突出。改革强调创新，具有突破现有制度羁绊的冲动，而立法强调相对稳定性、长期性。所以在坚持“重大改革必须于法有据”的同时，还要求“立法主动适应改革和经济社会发展需要”[12]，及时修改废止不适应的法律法规，防止保守僵化的法律条款成为发展的“拦路虎”“绊马索”，为改革留出空间，并通过立法程序规则使改革决策更加完善、更加科学，让立法对改革起到良好的引领和推动作用[13]。总之，要在法治框架内推进改革，更加注重从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，保障改革顺利进行，保障国家治理体系和治理能力现代化取得更明显的成效。

需要指出的是，在当代风起云涌的互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术渗透下，实现立法决策科学化具备了更为坚实的基础、拥有了更加有利的条件。习近平总书记指出：要尽快建立健全大数据辅助科学决策的机制，推进管理和治理模式创新，在决策科学化的基础上实现社会治理精准化和公共服务高效化；要以推行电子政务等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务；要充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力[14]。立法者完全可以借助现代技术手段，采用先进技术工具，把静态的调查研究与动态的系统分析预测结合起来，把定性分析同定量分析结合起来，通过建立相应的仿真系统和逻辑分析系统，利用动态的、可描述的、可预测全过程的模拟工具和高效高速逻辑运算之类的认识工具，把所有影响立法活动的数据信息收集起来，加以综合集成，形成前瞻性的结论，将立法决策过程变成以先进科技手段为支撑、以良好程序制度作保证的集思广益过程。由此，走出一条科学理论指引科学实践、科學实践推进科学立法的改革创新之路。

四、妥善解决科学立法的实践难题

马克思指出：“哲学家们只是用不同的方式解释世界，问题在于改变世界。”[15]可以想见，在推进科学立法这样重要的实践创新过程中必然会遇到新的情况、新的矛盾、新的问题，同样需要我们用马克思主义的立场观点方法，去积极应对、妥善解决。

习近平总书记指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。”“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”[16]习近平总书记的这一精辟论述充分说明，如何进一步提高立法质量、如何进一步提高立法效率是大力推进科学立法所面临的两方面主要问题。

关于提高立法质量。当前立法工作存在的诸多问题中，立法质量问题最为普遍和突出，而且越强调法治、越要提高立法质量[17]。因此，必须把提高立法质量这个关键紧紧抓住，摆在更加突出的位置。从已有实践看，进一步提高立法质量，亟待强化立法的三种功能。一是容纳功能。科学立法的包容性意味着立法具有更强的概括力，一项立法应当涵盖足以使法律制度良好运行的各项具体制度[18]，对应当调控的行为作出全方位、全过程规定，努力使所立之法既具有规范、引导、保障作用，又能为未来留有足够的发展空间。二是配套功能。从科学立法的视角分析，某项立法是否优良还需要执法、司法活动去检验。因而，立法过程中就要考虑科学立法与严格执法、公正司法衔接的因素，注重解决立法配套问题，为立法向其他法治领域的延伸创造有利条件。三是适应功能。科学立法不仅要考虑立法意图能否实现，还要考虑实现立法意图能否顺利通畅，要充分关注立法规定与立法调整对象的行为趋向、行为细节是否契合；科学立法要确切表述立法者所设定的行为许可、禁止及履行义务等要求，准确反映立法调整对象的行为过程及其特点、行为主观和客观状态、行为所导致的法律后果等。现实中一些立法含有不少政策上和道德上的要求，号召性、宣示性比较强，但操作性比较差；有的立法规定的实体权利只在名义上享有而无相应的程序保障，有的法律程序因实际无法操作而起不到应有的作用；有的立法存在明显的空白和盲区，以至于司法机关作出大量立法性的司法解释等[19]。所有这些都与科学立法的目标和要求相去甚远。因此，一项高质量的立法要求立法的构思和设计必须符合科学立法的内在要求且在逻辑上具有完整性和系统性，同时能够准确表达立法意图且使受众获得较为一致的心理认同。只有这样，该立法才具有合理性和可接受性，也容易得到执行和落实，立法效果也会更加明显。

关于提高立法效率。从现时代迅速变化的实践看，立法步伐似乎总是滞后，产生一些被动情况。一方面，“规则可能由于情势变更而落伍。规则颁布者不可能了解规则将要适用的全部具体情形，且在新的情形中，规则可能与所处的时代完全格格不入”[20]。另一方面，从严格意义上讲，规则和人们追求的秩序总是阴差阳错，就像两个齿轮相互咬合而促进增加动力，一个规则刚刚产生，就会有人违反或者规避，这时候又会需要新的内容来填补规则的缺陷了[21]。在我国，立法部门主要是根据法案提出者的意愿和建议来付诸行动，立法实践中经常出现的情况是，一项立法刚刚修改通过，始料不及的问题随之发生；有的立法规定已明显不合时宜，但不能及时得到清理或修改；有的地方性法规制定于十几年前，上位法已修改多次，两者冲突的问题却迟迟得不到解决[22]。为了从根本上解决立法滞后的问题，必须高度重视立法效率问题。法社会学的观点认为，“从立法开始到立法生效这段时间越短，就越能达到立法的目的。”[23]受此观点启示，我们可以考虑，通过尽量缩短立法的形成周期来提高立法效率，让立法过程与现实变化发展同频共振，积极有效地推进科学立法。具体制度设计上，既要精雕细刻，出细活、出好活，又下好先手棋，适度前瞻性地研判趋势、把握规律，对可能出现的问题进行有效规范和引导[24]。具体路径上，在立法预测和立法规划环节就要做足功课，对一个阶段的立法工作及早谋划、通盘考虑；在立法起草环节要严格进度，抓紧每项立法任务的落实；在立法审议环节要按照立法程序把每项工作做深做细，确保立法按时高质量地出台。同时立法过程要坚持问题导向，针对主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住焦点和症结精准发力，做到有的放矢，达到最佳效果。为此，建议立法过程增强三种能力。一是增强立法需求信息捕捉能力，重在要求立法部门要有“主见”，通过加强与各有关方面的沟通与联系，积极主动地捕捉立法需求，广泛搜集有关信息，并作出快速敏捷的反馈，做到主动而为、心中有数，特别是拥有立法权的各级人大要充分发挥其在立法中的主导作用[25]。让立法者有把握的是，当代先进的信息网络技术有条件有能力保障立法过程可以具备较强的立法需求信息捕获能力，不断提高立法数据采集、储备、分析、运用能力，更好地使立法信息传输与反馈畅通无阻，为进一步增强立法决策能力奠定基础、创造有利条件。二是增强立法的互动协调能力，重在进一步理顺立法过程中的各种关系，保障立法系统内外的良性互动协调。立法系统作为法治系统的一个子系统，与社会大系统中的其他系统如政策、道德、行规等，与法治系统其他子系统如执法系统、司法系统，与智库系统如高等院校、科研院所，以及各类民意表达系统如不同层面的团体组织、新闻媒介等，需要保持信息共享、知识互补[26]。由此使立法系统自身结构和功能不断优化，从而通过增强立法的良性互动协调能力推进科学立法。三是增强立法体制机制的保障能力，重在细化并不断完善立法职权划分和立法程序规则，为科学立法过程提供强有力的支撑。新时代科学立法的目标和任务要求立法体制机制在每个环节必须做到精细、合理、有效，为立法过程设计更严谨的职责划分、更严格的程序规则、更优良的条件环境。

我們欣喜地看到，在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，科学立法正在以改革创新意识和自我革命精神，演绎着从认识世界、把握规律到追求真理再到改造世界的科学逻辑，更有力地践行着“以人民为中心”的执政理念，更好地实现着“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的初心和使命。2016年4月公布的国务院立法工作计划所体现的“求真务实、开拓创新”法治理念就是在国家行政层面推进科学立法的生动体现。该立法工作计划提出严格要求。一是国务院各部门起草法律和行政法规草案，要急群众之所急，急大局之所急，为改革发展稳定服务，不能为自己服务。坚持问题导向，避免用调研的名义自说自话。做好法律制度的科学设计，运用备案、抽查、标准、规划、信息披露、利益机制、信用等方式，设计出能够有效维护绝大多数人利益，及时发现、有效制止、有力惩处少数人违法行为的制度。二是立法要服务于全面深化改革和持续推进简政放权。防止借改革之名通过立法为本单位、本系统扩张权力或者推诿责任；防止立法成为“要照顾”“争优惠”的“政策洼地”；防止因立法中的旁枝末节问题影响改革进程；防止立法为将来改革“埋钉子”“留尾巴”。三是要从人民群众反映强烈的突出问题入手，继续减少行政审批数量，持续推进简政放权，进一步释放市场活力和社会创造力。取消和下放行政审批涉及现行法律法规修改的，有关部门要同步提出法律法规的修改方案；要统筹研究同一部法律、行政法规设定的行政审批事项的取消和调整，避免一部法律、行政法规频繁修改[27]。这些要求的提出足以说明，在大力推进科学立法的过程中我们已经或正在迈出坚实而有力的步伐；在波澜壮阔的习近平中国特色社会主义新时代，我们对包括推进科学立法在内的社会主义法治道路充满必胜的信心。

习近平总书记指出，对待科学的理论必须有科学的态度。要坚持用马克思主义观察时代、解读时代、引领时代，用鲜活丰富的当代中国实践来推动马克思主义发展，用宽广视野吸收人类创造的一切优秀文明成果，坚持在改革中守正出新、不断超越自己，在开放中博采众长、不断完善自己，不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，不断开辟当代中国马克思主义、21世纪马克思主义新境界。习近平新时代中国特色社会主义思想作为当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，其贯穿的科学方法论，是全面建成社会主义现代化强国的力量源泉，是我们党治国理政的重要引擎，是保持党的先进性、增强自我净化和自我革命能力、全面增强执政本领的方法武器，是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。坚定地以习近平新时代中国特色社会主义思想指导我国的立法工作，是大力推进科学立法、不断提高立法决策科学化水平的必由之路！

注释：

[1][5][10]马克思：《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1956年版，第71、183页。

[2][4]陈小君：《人大主导立法的路径选择与制度保障——基于地方立法实践》，载尹中卿主编、谢蒲定副主编《人民代表大会制度理论研究（第三卷）人大立法制度研究》，中国民主法制出版社2017年版，第28、27页。

[3][13]沈春耀：《在全面依法治国战略引领下开拓前进——深入学习贯彻习近平总书记关于全面依法治国的重要论述》，载《中国人大》2017年第9期。

[6]田成有：《科学立法的三个维度》，载《人大研究》2018年第7期。

[7]孙国华：《法理学教程》，中国人民大学出版社1994年版，第193～194页。

[8]全国人大法律委、全国人大常委会法工委课题组：《党的创新理论引领立法工作创新发展》，载《中国人大》2017年第24期。

[9]马克思：《资本论》第一卷，人民出版社1975年版，第394页。

[11]乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载2016年7月19日《人民日报》第7版。

[12]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民代表大會制度重要文献选编（四）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第1809页。

[14]新华网：http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2017-12/10/c_136814549.htm，2017年12月12日访问。

[15]马克思：《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年第2版，第57页。

[16]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民代表大会制度重要文献选编（四）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第1794页。

[17]张文显：《习近平法治思想研究（下）——习近平全面依法治国的核心观点》，载《法制与社会发展》2016年第4期。

[18][19]孙潮：《论中国当代立法技术的现状与发展》，载《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第183、184～187页。

[20]【美】凯斯·R.桑斯坦：《法律推理与政治冲突》，金朝武等译，法律出版社2004年版，第158页。

[21]【英】阿尔弗雷德·诺思·怀特海：《过程与实在》，杨富斌译，中国城市出版社2003年版，译者序言）。

[22][26]王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第94～95、23页。

[23]【英】罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松译，华夏出版社1989年版，第67页。

[24]梁鹰：《适应改革发展需要加强立法》，载2017年8月18日《人民日报》第7版。

[25]褚晓路：《自主创新突出特色——法律体系形成后地方立法的发展取向及有关建议》，载《人民代表大会制度理论研究（第三卷）人大立法制度研究》，第26页。

[27]张维：《谨防立法为将来改革“埋钉子”》，载2016年4月14日《法制日报》第6版。

（作者单位：全国人大华侨委员会法案室）