江山市新一轮集体林权制度改革现状、问题及对策建议

黄盛怡 徐文才 刘华 王斌

摘 要：新一轮集体林权制度改革已进入深水区，很多与林改相关的问题正在显现，如何妥善解决好出现的问题，保障林改的已有成效和农民的持续增收是大家都在关注的问题。该文以浙江省江山市为案例，在概述其集体林权制度改革成效的同时，分析了江山市林改当前面临的思想、资金和政策等方面的困难和问题，并针对这些问题，提出如何进一步加强林地流转、农户经营技术培训、林业保险、林业融资平台等的对策建议。

关键词：江山市；集体林权制度改革；现状；问题；对策建议

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）14-0001-03

1 引言

我国集体林权自改革开放以来迅速发展，极大地促进了社会经济的发展，但存在的问题仍然突出，如产权不明晰、经营机制不灵活、经营主体不落实、利益分配不合理等问题，对林业的发展产生了严重的影响[1]。2003年，我国集体林权制度改革拉开序幕；2008年，中共中央、国务院颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）[2]，标志着集体林权制度改革的全面实施。这次林权制度改革是家庭联产承包责任制由耕地向林地的延伸，是我国农村经营制度的又一次重大变革，是解放和发展农村生产力的重大举措。

江山市于2004年率先开始集体林权制度的主体改革，重新计算责任山面积，之后统一延包，责任山年限改为50年。2006年，江山市完成主体改革任务后，随即开展了以规范林权流转、林权抵押贷款、林木火灾保险为主要内容的林权制度配套改革，比2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）文件出台早了2年[3-4]。2007年，江山市被列为中国林科院科技服务林改试点县（市），政策和科技的支撑使江山市在集体林权制度改革和林业发展方面取得了显著成效。2009年底，江山市21个乡镇（街道）和1个国有林场的山林产权归属和经营主体的确权发证率已达到了100%。随着江山市集体林权制度改革的不断推进，农户林地经营的积极性不断提高，林地流转日趋活跃，流转主体不断丰富；与此同时，与林改相关的一些问题也逐步显现出来，急需采取有效措施以进一步促进林改给农民带来的效益最大化。

2 江山市集体林权制度改革取得的成效

新一轮林改以来，江山市已初步建立起“产权归属明晰、责权划分明确、经营主体到位、流转顺畅规范、利益保障严格、监管服务有效”的顺应市场经济的林业产权制度。通过集体林权制度改革，江山市的林业体制发生了巨大的变化，资源增长、农户增收、生态良好、林区和谐的改革目标正在逐步实现。

2.1 林改激发了农户生产热情 通过明晰产权，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，大大提高广大农户生产经营的积极性，解放了林业生产力，市场在林业资源配置中的基础作用得到更好显现。一是农户收入大幅递增：林改后农户掌握了经营自主权，激励了农户经营林地积极性，农户主动尝试经营一些经营周期短、效益高的林业品种。如塘源口乡的农户，林改后大力发展猕猴桃产业，如今猕猴桃平均产值达到了5.25万元/hm2，是林改前原有林地产出收入的2～3倍，甚至有部分农户林地平均产值达到了9万元/hm2。二是林业投入明显增加：集体林权制度改革使农户成为了林地的主人，农户开始敢于向林地投资，舍得向林业投入。如江山市“千里富民林道”建设工程，在林区建设1000km的林区简易道路，该工程预算总投资近7000万元，其中70%是由村集体和农户自己筹集解决。

2.2 林改保障了区域生态安全 林改分山到户后，农民对山林资源十分珍惜，保护的意识普遍增强，巩固绿化成果、保障生态安全已成为广大农户的共识。一是生态建设的基础得到巩固：林改前普遍存在的“重采轻造、只造不管”现象，在林改后已变为“采造同步、既造又管”的良好局面。林改以来，江山市每年的造林面积都稳定在667hm2左右，实现了采造平衡，有力地巩固了全市绿化成果。二是生态保障机制得到优化：过去深山里的农户要下山脱贫，搬迁的时候主要依靠砍伐林木来凑钱，这样的做法不利于生态保护也不利于林地的可持续经营。林改后产权明晰，通过林权流转，既能解决农户下山脱贫资金紧缺问题也能保护森林资源不遭受毁害性破坏，较好地平衡了保护与发展两者之间的关系，极大地维护了江山市的生态安全。

2.3 林改为林业注入了生机与活力 林改后社会各界的积极性被充分调动起来，纷纷参与林业建设。一是林改后全社会参与林业建设的热情焕发出来：具体表现在，在投资主体方面，由过去农户单一投资开发，变为既有农户联投也有本市及外地的各类工商业主和企业参与；在经营管理方面，林地经营模式丰富多样，经营对象也由单纯的林地经营向综合开发经营过渡，林地经营者根据自然条件、市场因素和自身经济实力，追求经济、生态综合效益的最大化。二是林改有助于破解林业“贷款难”：林地经营过程中，林地经营者虽然拥有森林资源资产，但不能将其作为抵押物来获得银行贷款，不利于缓解林业生产资金缺乏。林改为解決这一难题提供了条件。

2.4 林改促进了新农村建设和林区和谐 目前林区发展与新农村建设相结合还存在很多矛盾和问题，通过林改调处好纠纷，可以最大程度地减少林区社会不稳定因素，推进林区社会和谐。一是助推山区群众下山脱贫：对于居住于大山深处，生活较为贫困的农户，可在林地流转和搬迁建房上提供相应帮助，助其摆脱贫困，二是改善民生：林改后依照浙江省的统一安排，江山市取消长期以来一直征收的林业“两金”政策，仅此一项就为全市农户直接减负400多万元。三是促进林区和谐：在林改过程中，江山市按照有关政策规定，正确处理改革、发展和稳定关系，采取切实有效措施解决了150多起历史遗留问题和纠纷，凝聚了人心，有力地促进了林区社会稳定。

3 存在的问题

受浙江省市场经济发达、经济环境活跃影响，早在20世纪80年代中末期，江山市就已将70%的山林以自留山、责任山的形式分山到户，明晰了产权。因此，新一轮的林改对江山市来说，是对山林权属的再次明确和完善。目前江山市集体林权制度改革的主体部分已经完成，改革的难点和存在的问题主要集中在林地流转、林权抵押贷款、林业保险等配套改革过程中。

3.1 工作缺乏主动性，对林地流转困难认识不足 林权制度改革是一项复杂的系统工程，需要得到政府和相关部门的大力支持。虽然江山市2006年完成主体改革后，率先开展了林权流转等配套改革，很多山区农户也愿意转出部分林地，但由于林地面积过小、林地不集中连片等原因无法流转。农户的林地流转并没有预期的活跃，目前农户分散林地经营依然还是林地经营的主要形式，根据2016年调查，农户分散经营林地面积占比达67%以上。因此，急需强化各部门责任及能力，尽可能提高农户分散林地经营的积极性和效益，共同推进林权制度改革深入发展，达到改革的最终目的。

3.2 林业投融资不畅，林业发展存在资金困难 江山市林业投融资不畅主要有以下3个方面原因：一是林权抵押贷款渠道窄。金融部门认为林权抵押贷款存在较高风险，实际上多数商业银行并未开展林权抵押贷款业务，只有江山市农村合作银行一家金融机构在办理林权抵押贷款业务，显而易见林权抵押贷款渠道过窄，远远满足不了农户的需求。二是贷款利率过高。由于农村合作银行贷款利率比其他商业银行高，一定程度上影响了林权抵押贷款的开展。三是贷款期限过短。由于林业的特殊性，林木生长周期长，而目前开展的林权抵押贷款，贷款期限大多是1年，两者很不相适应，致使许多经营大户不能大量投资进行林业生产，很大程度上制约了林地产出效率。

3.3 相关政策法规缺失，阻碍林权改革进程 在林改的一些关键环节，如森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等方面，仅仅依靠江山市出台的部分文件和改革举措，没有完善的政策和法规作为支撑，很难有效的推进林权改革进程[5]。在配套改革过程中，部分政策存在权限制约，使改革工作复杂化，如在林地流转和林权抵押贷款时需要对林地林木进行资产评估，根据《关于浙江省森林资源资产评估与产权变动管理暂行规定的通知》（浙财农字[2007]130号），江山市林业勘察设计队没有资格对100万元以上的森林资源资产进行评估，严重制约了相关工作的开展。必要时应对相关的政策法规进行修改，以消除林改的制度障碍。

4 对策建议

4.1 加强林地流转分类指导，提高分散林地流转率 集体林权制度改革的主要目的之一就是让农户可以依法拥有林木所有权和林地使用权、经营权。而林地流转则是在林地性质不变的前提下，农户可以将自己所拥有的林木所有权和林地使用权、经营权通过转包、租赁等方式转让给其他主体，从中获得一定的收益。帮助有林地流转意向的农户解决分散林地流转困难的问题，可以一定程度上增加农户收入，解放部分劳动力，充分发挥林地的经济、生态和社会效益，提高农户林地经营效率。针对部分分散林地流转困难的问题，应进一步明确相关部门的职责和任务，针对性的开展政策、法规、财经等林改相关专业知识培训，推进林改工作深入基层，在村域范围内成立林地流转工作组，统计村域内有林地流转意向农户的林地面积和分布位置，一是积极联合相邻村形成连片面积较大的林地，统一向外来投资人员流转；二是面积较小的连片林地可流转给村内大户或家庭农场经营；三是林地较分散的小面积林地可以协商农户，组织农户和农户之间进行自愿互换，使林地相对集中自主经营或流转。

4.2 加强农户经营技术培训，提高林业知识普及率 新一轮林改以来，在高校和科研院所的大力支持下，江山市林地管理方法和生产技术发展较快，林业经营水平有了很大提高，但整体来看，科技对林改的支持，规模化经营林地受益较多，农户分散经营林地的科技支持力度仍有待提高。根据2016年调查，江山市规模化林地经营者对先进的方法和技术掌握程度较高，在技术支持方面也受到了更大的关注，公司、合作社、大户、家庭农场经营均有技术指导或相关的技术培训。但仅有32.56%农户表示有受到相关技术指导，67.44%的农户表示在林地经营过程中无林地经营相关技术帮扶。针对农户接受林业技术培训相对不足的问题，应大力推广林业先进适用新技术下基层，充分发挥林业科研单位或院校的科技支撑作用。由于经营分散林地的农户平均年龄偏大，对先进的林业生产技术和管理方法掌握较慢，在经营的过程中有技术方面的疑问和需求很难得到及时回应。因此，可在村干部固定一名技术指导人员，主动到科研院所学习相关先进技术，然后由技术指导人员对农户进行技術指导或统一培训；农户也可以直接找技术指导人员咨询，形成一个双向互动的林业技术推广体系，以更好发挥林业先进技术的作用。

4.3 丰富林业保险种类，提高农户抗风险能力 林业是国民经济的重要产业，同时也是兼有自然风险和市场风险的高风险弱势产业[6]。集体林权制度改革后，林业风险责任转移到了林地经营者身上，但大部分农户风险承受能力较弱[7]。目前农户对林业投保的意识显著增强，已由原先的“花冤枉钱”、“看天吃饭”等想法转化为积极主动投保，但目前林业保险种类比较单一，除了火灾险之外没有其他险种。根据2016年调查，54.67%的农户表示想投除火灾险之外的其他保险，比如病虫害和自然灾害等相关险种。森林保险有利于林地经营者灾后迅速恢复生产，同时减少林业投资的风险，是有效抵御林业风险的重要机制[8]。应加快森林保险运作步伐、扩大保险品种，将自然灾害、森林病虫害等也一并纳入，以利于改善林业投资环境，为林改提供金融保障，分散和降低农户经营林地的风险。公益林投保保费可以由政府担任，农户商品林、经济林投保保费可由农户自己承担，政府给予一定的补助。

4.4 构建林业融资平台，降低农户融资成本 农户经营林地的资金投入主要来自家庭自有资金，虽然林改后农户林业收入有所增加，但家庭自有资金总体并不充裕，用于林地投入的资金更加限，农户只能在一定资金范围内进行林地经营。研究表明[9-10]，资金缺乏对农户林地经营行为有显著影响。根据2016年调查，江山市16.28%的农户存在林业投入资金困难，这些农户均选择改变林地经营管理方式减小资金投入，如部分林地由精耕细作转变为粗放管理，或放弃部分林地，同时减少雇佣劳动力投入。林业投入资金的缺乏造成了农户在经营时选择资金投入相对较小的经营模式，而不是综合效益较高的模式；由于资金投入和劳动力投入的减少，使得林地经营效率也相对偏低。针对林改后农户林业投入资金缺乏的问题，应积极构建林业融资平台，不断开发新的林业信贷产品，加大林业信贷投放，大力发展对林业的小额贷款，解决农户林业投入资金缺乏的困难，提高农户林地经营效率，促进农户在生产能力范围内扩大林地经营规模。

参考文献

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（责编：张宏民）