改革开放40 年建筑业发展历程与深化改革之路

文 / 汪士和 徐金保

2018年是我国改革开放40周年，是我国经济发展进入新时代即由高速增长阶段转向高质量发展阶段具有重要标志性意义的一年。改革开放40年以来，我国国内生产总值已从1978年的3679亿元，增长到2017年的827122亿元，占世界经济比重15%左右，连续多年位居世界第二。2018年，我国对世界经济增长贡献率仍将保持在30%左右，继续成为世界经济稳定复苏的重要引擎。

毫无疑问，改革开放40年是我国综合国力和国际影响力显著提升、实现历史性跨越的40年，是我国各行各业得到快速发展的40年。建筑业是我国最早进入市场经济、改革开放后市场化程度较高的行业，经过40年的持续发展，行业实力和地位、对经济社会的贡献得到显著提升，我国不仅已经发展成为建筑大国，而且向早日建成建筑强国的目标迈出了坚实步伐。

一、改革开放40年，建筑业取得了举世瞩目的发展成就

1.建筑业经济规模快速扩张，国民经济支柱产业地位不断巩固

从建筑业总产值及增加值来看—2017年的建筑业产值规模总量已高达213954亿元，比1998年的10062亿元增长了20多倍，比2008年的62036.81亿元增长了约3.45倍；2017年的建筑业增加值达到55689亿元，比1978年的139亿元增长了约400倍，年均增速16.6%；建筑业增加值占GDP的比重从1978年的3.8%增长到2017年的6.7%。

从建筑业企业及从业人员数量来看—国家统计局有关数据显示，2017年全国各种类型建筑业企业已超过30万家，其中，有施工活动的具有建筑业企业资质的总承包和专业承包建筑业企业达到88074家，比1980年的6604家增长了12.3倍，年均增加2202家；2017年建筑业从业人员高达5530万人，比1980年的1996万人增长了约2.77倍，年均增加132万人。2017年建筑业从业人员占全国就业人员的比重达7.1%，较1980年提高了5.6个百分点。

从建筑业税收贡献及拉动发展来看—2017年建筑业企业缴纳税金6367亿元，比1991年的43亿元增长了近150倍，年均增速21.2%；建筑业税金占全国税收收入（扣除出口退税）的比重已从1991年的1.4%增长到了2017年的5.1%。研究表明，建筑业每增加10000元的产出，对国民经济其他行业合计产出7345元的直接拉动和16708元间接拉动，建筑业在国民经济42个部门中的影响力愈来愈大。

2.建筑业技术实力显著提升，为经济社会高质量发展作出贡献

从建筑业技术人员数量来看—2017年建筑业企业工程技术人员达到713万人，是1999年同类型人数的11.6倍，年均增长14.6%，工程技术人员及高级管理人员占建筑业从业人员的比重逐年提高。

从建筑业技术装备水平来看—2017年建筑业企业自有施工机械设备总台数1022.59万台，总功率突破2.55亿千瓦，比2001年分别增加了320.37万台和1.52亿千瓦。

从建造“高精特难”工程来看—改革开放40年至今，建筑业企业建造了无数的令人叹为观止、全球少有的各类顶尖工程，比如：各项指标居世界第一的三峡大坝，世界海拔最高、“有史以来最困难的铁路工程项目”青藏铁路，标志着中国工程“速度”“密度”的高铁工程，标志着中国工程“精度”“跨度”、以港珠澳大桥为代表的桥梁工程，代表着中国工程“高度”的上海中心大厦，代表着中国工程“深度”的洋山深水港码头，代表着中国工程“难度”的全球首堆示范工程—福清核电站5号机组，等等。在海外，中国建筑业企业建造了许多优质精品工程，近几年还深度参与了“一带一路”沿线65个国家和地区陆、海、天、网四位一体重大项目的规划和建设。

二、改革开放40年，建筑业走过了不断创新的发展历程

40年的历史进程，建筑业的改革开放历经了五个阶段：

1.解放思想，初步放权让利阶段（1978～1985年）

党的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策，提出了“计划经济为主、市场调节为辅”的理论和政策，决定对经济体制进行全面改革。1978年7月，国务院下发了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等五个扩权文件，从多个方面下放建筑企业自主权。1980年，改全额利润留成为基数利润留成加增长利润留成的办法，使建筑企业获得更多的留利，刺激了企业的生产积极性；出台了允许价格浮动和禁止封锁建筑市场的政策。1981年，建筑企业开始试行合同工、临时工制度；颁布了《经济合同法》，建筑业企业的交易行为开始纳入法制化轨道。

党的十二届三中全会首次提出实现政企分开的要求，从而把国企改革导入“利改税”阶段。1983年，国务院颁布了《关于国营企业利改税试行办法》。1984年，政府推行了第二步利改税，将第一步利改税所实行的税后留利改为调节税。利改税促进了建筑业企业政企分开，提高了企业经济效益，有利于创造公平竞争的市场环境。另外，国家对企业的支持与投资也开始采用“拨改贷”新方式，确立企业的独立利益，推动企业逐步建立自负盈亏的经营机制。

2.加快改革，推行经营承包阶段（1986～1991年）

1986年底，国务院下发《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，在全国范围推行企业承包经营责任制，同时也推行了租赁制、资产经营责任制、股份制等多种经营形式（企业制度）。1987年，建筑业开始推行“鲁布革”工程管理经验，以“管理层与劳务层分离”为标志，以“项目法施工”为突破口，推动了我国建筑业生产方式变革和建设工程管理体制的深层次改革。与此同时，建筑市场价格体制改革出台允许价格浮动和禁止封锁建筑市场等政策。

这一阶段的承包制等改革，在思想上较易为各方面接受，“市场”已在建筑业经济活动中占有相当的比重，一定程度上激发了企业的活力。但此阶段的改革仍然是一种过渡性的改革，在总体上没有真正突破计划经济与商品经济的对立，需要有新的制度设计和改革。

3.全面创新，推进市场经济阶段（1992～2000年）

1992年春，邓小平同志的南巡谈话冲破了关于市场和计划争论的框框，为当年10月党的十四大提出建立社会主义市场体制奠定了理论基础。建立社会主义市场经济体制的目标，要求完善市场环境，转换建筑企业的经营机制，使建筑企业成为真正以市场为导向的资源配置主体。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了社会主义市场经济体制的基本框架。1994年7月开始实施的《公司法》，标志着在制度层面上实现了国有企业制度的全面创新。党的十五大提出“公有制为主体、多种所有制共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”1998年3月开始实施的《建筑法》，为加强建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序提供了法律保护。

社会主义市场经济体制、基本经济制度及相关法律法规的逐步建立和完善，为建筑业带来了全新的发展机遇和广阔的发展空间。整个建筑业得到全面快速发展，建筑企业经济效益进一步好转。至“九五”期末，建筑业总产值已达到12497亿元，比“八五”期末的5793亿元增长2.15倍；建筑业增加值达到5522亿元，比“八五”期末的1668亿元增长3.31倍；全国四级及四级以上建筑业企业实现利润166亿元，比上一年度增长70%；税金总额358亿元，比上一年度增长5.4%。

4.转型升级，保持快速增长阶段（2001～2010年）

中国于2001年12月正式加入WTO，标志着中国的产业对外开放进入了一个全新的阶段，这对国内建筑市场和建筑企业，对我国建筑业进入国际建筑市场产生了深远影响。2001～2005年，我国建筑业按照“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”的总体要求，努力推进结构调整和产业升级，产值规模不断扩大，支柱地位日益凸显。现代企业制度建设、结构调整取得明显进展，大中型企业以股权多元化、中小型企业以民营化为特征的产权制度改革已全面展开。改制过程中一些民营企业参股、控股、完全收购国有企业，彻底改变了原有国有企业的体制和机制。产业结构进一步优化，集中度不断提高，综合承包、施工总承包、专业化承包、劳务分包的企业组织结构逐步形成，各类企业之间的市场化联系纽带基本形成。“十五”期间建筑业增加值累计达到3.86万亿元，由2000年的5522亿元提高到2005年10018亿元，年均增长12.6%。建筑业增加值占全国GDP比重最高达到7%，在国民经济各部门中居第4位。

2006～2010年，建筑业管理体制改革、企业改革改制得到继续推进，监管机制逐步健全，企业综合实力明显提高，全国建筑业增加值年均增长20.6%（2010年增加值达到26451亿元），对外承包工程营业额年均增长30%以上（2010年营业额达到922亿美元），产业规模创历史新高，在国民经济中的支柱地位不断加强。

这一阶段，建筑业产值规模虽然保持了快速发展的态势，年平均增长率达到22.5%，但可持续发展能力仍然不足，建筑业很大程度上依赖于高速增长的固定资产投资规模，发展模式粗放，发展质量不高，工业化、信息化、标准化水平偏低，管理手段落后；建造资源耗费量大，碳排放量突出；市场主体行为不规范，政府监管有待加强，诚实守信的行业自律机制尚未形成。

5.深化改革，迈向高质量发展阶段（2011年至今）

“十二五”以来，建筑业以加快发展方式转变和产业结构调整为主线，以继续深化体制机制改革为动力，出台了多项深化改革的政策措施，涉及到全国市场统一、工程质量治理、部分资质取消、营改增实施、PPP模式推行、招投标方式改革、生产方式变革、承包模式变革、管理工具变革和市场信用管理等，为建筑业由“粗放式”向“精细化”转型，追求服务高水平、产品高品质和发展高效益提供了有利条件。

党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，作出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要判断，为建筑业改革转型提供了路径指导。国务院时隔33年后再次为建筑业改革出台顶层设计文件《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），提出“中国建造”这一理念，引导建筑业按照“实用、经济、绿色、美观”的要求，进一步改革转型、向高质量发展。

近几年，从产值规模增长的情况来看，建筑业经历了从高速到缓慢再到平稳的发展过程，建筑业数量型、速度型发展态势有所弱化；从发展质量提升的情况来看，建筑业在工业化、绿色化、信息化等方面取得了一定成效，向高标准、高品质、高效益发展迈出了一大步；从境外业务拓展的情况来看，2017年完成营业额11382.9亿元，同比增长7.5%，新签合同额17911.2亿元，同比增长10.7%，“一带一路”沿线国家业务已占境外业务总量的近一半，全国有69家企业入围2018年国际承包商250强榜单，上榜企业数量蝉联各国榜首。

三、进一步全面深化改革，加快实现新时代的建筑强国梦

2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）下发，不仅肯定了“建筑业是国民经济的支柱产业”的地位，而且对我国建筑业快速发展、建造能力不断增强、带动大量关联产业和吸纳大量农村劳动力给予高度评价，极大地提振了建筑行业广大干部职工的信心和自豪感。特别是国办19号文件针对建筑业发展存在的问题，针对发展质量不高的问题提出了20条改革发展的重要措施，为建筑业深化改革指明了方向。因此，如何加大力度并实事求是地落实国办19号文件，应该是建筑业全面深化改革的关键。

1.建筑业“放管服”，从优化资质资格管理做起

改革开放40年，建筑业资质管理前后已有30多年的时间，对整个建筑行业和建筑市场管理起到过非常积极的作用。但随着社会发展和改革的深入，资质管理工作暴露出越来越多的矛盾和问题，特别是对照国家简政放权的“放管服”要求，就显得格格不入。

（1）资质标准本身存在的问题：一是专业类别设置不合理、不科学；二是承包范围人为限制较多；三是新型行业层出不穷，根本做不到全覆盖；四是交叉重复的专业没有避免，也不能合理解释；五是没有打破行业垄断。

（2）资质管理工作中存在的问题：一是资质申报要求的报表和资产验证，变相养活了一大批中介公司和各种事务所。结果是相当数量的事务所并不承担法律责任，让企业凭空增加许多管理成本；二是资质申报和审批中存在腐败问题，不仅加重了企业负担，也损坏了政府形象；三是“重资质轻监管”，有些主管部门以此“管卡压”，甚至进行捆绑收费；四是由于资质申报存在严重弄虚作假现象，在招投标中显然对高资质企业有利，这样不仅对真正有实力的企业是明显不公的，也造成了社会上挂靠不断、围标不绝，资质管理上的漏洞助长了建筑市场的混乱。

（3）资质管理现状造成行业管理中的问题：一是不利于规范市场；二是不利于过程监管；三是不利于行政审批；四是为甲方肢解工程提供了理由；五是不利于企业开拓经营。

2.实行“实名制”管理，要兼顾各方利益

建立建筑工人信息平台，开展“实名制”管理，改变建筑工人无序流动的局面，并且逐步做到把建筑工人的身份信息、培训情况、职业技能、从业记录等都纳入信息化管理，这无疑是改革建筑业用工制度的必由之路。但是，如果配套政策不紧跟到位的话，不仅严重伤害企业利益，而且也不能维护好建筑工人权益。

根据“五险一金”的构成，不考虑大病保险和住房公积金，“五险”需缴纳工资总额的40%。

个人所得税基数调整前后对比

上调个税基数后，个人实际收入减少，企业实际负担增加。

如果实行实名制管理，而造价定额上不做任何调整，且在指定银行代扣代缴，则企业和个人都“跑不掉”，铁定造成民工收入减少，企业负担增加。

当前社保体系并不完善，异地不能流转，企业为建筑工人交了也带不走，工人未受益，凭空增加企业负担。

建筑工人的流动性极大，甲企业按照实名制为其把“五险一金”办理了，不到两个月就跳槽离开到乙企业工作，乙企业能否不再缴纳？

建筑企业面临的是建筑工人紧缺，“五险”规定个人应该缴纳的部分，包括个调税超出基数，个人按规定应缴纳的部分，几乎无一例外是由企业代缴的，建筑工人大部分是农民工，他们讲究的是干一天活拿一天钱，认准的是实际到手的工资数，认为“政策上要求个人缴纳的，与他没有关系，企业爱交不交”。那么，企业为留住工人，只能代缴，这笔钱又从哪里来？社保这“保”字最终落实在“钱”上，有了钱才能“保”，让企业为工人代缴显然不合理，但不缴又留不住人，社保部门不管是谁缴纳的，只管缴上来就行。这矛盾怎么解决？

雾霾天、大的雨雪天造成工地停工，高寒地区每年有几个月不能施工，此时工人的社保谁来买单？

要实行实名制管理，以上这些具体情况，相关部门得坐下来好好研究一番，才能保证制定经济政策体现以人民为中心的发展思想。

3.“农民工工资按月足额支付”的方法值得商榷

关于农民工工资必须按月足额支付，已经写进国家和地方主管部门的不少文件中，也似乎形成了许多管理部门的共识。工人按月领取劳动报酬，这是天经地义的事，为什么要将“方法”拿出来讨论？

建筑业是劳动密集型行业，与制造业、服务业等行业相比，无论是劳动强度、生活环境，还是安全风险，都有较大的差距。农民工大多数只接受过初中教育，有的甚至只有小学水平。据调查，这部分人占总数的74%，建筑业从业人员的整体素质确实不如其他行业。所以，现阶段机械地采取“按月足额”支付农民工工资的一刀切方法，不一定可取。

现在建筑业从事劳务作业的40岁以下的年轻人大多数来自于中西部地区，按照制造业、服务业模式按月足额发放工资，会引发以下新的意想不到的问题。

首先，是由于工人住宿条件较简陋，多数是以彩钢板板房为主的临时设施，双人架子床，一个房间住6～8人属正常，房间里一般也没有电视可看，所以很多工人晚上打发时间的做法是：有的喝点小酒，有的打麻将或扑克牌，有的则热衷于上网吧打游戏，还有少数人去娱乐场所。每人按月足额发放的现金，少则几千元，多则上万元，面对大城市里的种种诱惑，有些人把持不住自己的消费欲望，甚至于变成“月光族”。2017年中国建筑业从业人员为5536万人，假设有1%的人在外过度消费，到年底没有余钱带回去给家里过年，那会发生什么事情？1%比例看似不大，但1%的建筑业从业人员就是55万多人，涉及55万个家庭没钱过年，在某种程度上就演变成了社会问题。许多恶意讨薪事件中，就不乏存在总包企业已将工资发到位了，但工人却群访闹事，就是因为之前到手的钱都花完了，没法回家向老婆孩子交代，就上门恶意讨薪，知道年底各地都需要“维稳”，能无赖多要一点是一点，总得让企业再多贴钱。这应该是建筑行业的特有情况，制定政策者按照其他行业通常做法“按月足额”发放，不会想到在建筑业还有如此副作用！

其次，人工工资占工程造价的25%～30%，一个亿元的项目，人工工资就近3000万元。为拿到项目，施工企业十有八九是必须垫资的，项目没有预付款一说，开工后工程进度款也是拖拖拉拉，但是工人工资却每月一分钱不少，项目要保证进度，还要垫资买材料，这无疑给施工企业带来极大的资金压力。

多年来，建筑行业普遍做法是按月发生工人的生活费（1000～2000元），其余工资一般都是在春节前或工人退场时进行结算。这应该是有别于其他行业行之有效的做法。问题是近些年由于拖欠工程款引发了不少拖欠农民工工资的事件，所以才会提出“按月足额”的模式。现阶段由于管理层与劳务作业层分离，可以引导企业尽量通过“直营队伍”加强实名制管理，同时加大对劳务企业的实名制管理，严厉打击各种欠薪行为，但是“按月足额”的方法不能一刀切。

4.完善社会保障制度，“社保”与“农保”相结合

现行的工程预算定额中，都有“社会保障费”一栏，就是要求企业用该费用为工人和管理人员缴纳社保的。现在的问题是，由于取费太低，根本做不到“应保尽保”，而政府有关部门为了控制投资，又迟迟不把定额编制这一块内容调整到位，这也是企业难言之隐。据了解，很多农村的“新农合”制度已经比较健全了，那么就造成在农村缴纳一次费用，到城里还得缴纳社保费用。能不能让工人把在农村缴费的发票拿到企业报销，城里这部分就视同缴纳过了？应该想办法解决重复保险和不能流转的问题，把“社保”和“农保”结合起来。

5.《建筑法》的修订势在必行、刻不容缓

建筑业要深化改革，必须要有一部适合中国国情的《建筑法》，关于这点，许多有识之士和人大代表都已经强烈呼吁了10年以上，至今也未能列入立法计划。当前建筑市场的不规范，与没有一部强有力的《建筑法》有直接关系。现行《建筑法》充其量只能算是一部房屋建筑法，并且还是只管乙方（施工单位）不管甲方（建设单位）的建筑法。法律的滞后为市场分割、行业垄断留下了不该留的空间，使建设行政主管部门的监管，在各种开发区、经济园区形同虚设。《建筑法》作为建筑行业的上位法，已经给全行业的资质改革等工作造成了障碍，必须加快进行修订。

6.“营改增”不应为建筑业增加负担

从2016年5月1日开始正式推行的建筑业营改增，至今已有两年半时间，虽然经过有关部门的不断完善，但实际效果仍然是建筑业企业增加负担了。原因是多方面的，所谓建筑业通过营改增减负的说法，是片面调查得出的不负责任的“结论”。如果真像传说中的建筑业减税多少多少亿元，那么最简单的常识，就是企业少缴税后利润就会相应增加，但事实并非如此，2017年全国建筑业的产值利润率未增反降。如果只调研占建筑企业数量少数的央企，就容易以偏概全，认为全行业减负，这肯定是不科学的。在建筑业现行经营管理模式下，大量的民营中小企业处于末端，而他们恰恰面对很多无法抵扣的前端。再加上政策上造成抵扣不充分和无法抵扣的问题，用营改增同口径比较，建筑企业相当于多交了一个百分点的税，这绝不是国家税改政策的初衷。希望通过深化改革，第一，能把“将现行商品混凝土简易计税办法调整为一般计税办法，增加建筑业可抵扣进项税额”政策落到实处，因为商品混凝土不仅价格飞涨，而且占整个工程造价的比例达20%以上，所以这是企业能够抵扣的重要途径；第二，能督促银行对贷款利息出具增值税专用发票，让建筑业真正能享受到国家营改增减轻企业负担的红利。

40年的改革开放，40年的探索实践，有辉煌成就和宝贵经验，也有不足问题和新的发展需求。新时代面临新的机遇和挑战，建筑业广大干部职工只要继续发扬改革创新的精神，勇于破解发展难题，善于厚植发展优势，统筹抓好国内国外两个市场，扎实推动建筑业高质量发展、国际化发展，就能为实现新时代的建筑强国梦，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献！