提升煤矿应急管理水平探讨

李艳强

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)

煤矿应急管理是一个动态的过程，包括预防、准备、响应和恢复4个阶段。我国安全生产应急管理工作取得显著成效，应急能力得到全面加强，法规制度建设稳步推进、应急体制机制逐步完善、救援队伍建设成效显著、应急管理工作基础逐步夯实、支撑保障能力不断增强。煤矿企业形成较为完备的应急管理体系。

2018年4月，国家组建应急管理部，对于加强、优化、统筹国家应急能力，构建一个统一指挥、权责一致、权威高效的国家应急体系具有非常重要的作用。《煤矿安全生产十三五规划》提出到2020年，煤矿死亡人数、百万吨死亡率下降15%以上，煤矿重特大事故得到有效遏制。国家对于应急管理的高度重视及安全生产工作目标，对煤矿应急管理工作提出了更高要求。

1 我国煤矿应急管理概况

(1)法律法规初步形成。2014年修订的《安全生产法》是安全生产领域根本大法，其中对于各地区管理部门、生产经营企业在应急管理机构、相关责任人、预案制定、应急处置和措施有明确要求，为应急管理工作提供有效法律依据。此后，《煤矿安全监察条例》《安全生产违法行为行政处罚办法》《煤矿安全规程》《矿山救护规程》《AQT9007-2011生产安全事故应急演练指南》《GB/T29639-2013 生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》《煤矿井下安全避险“六大系统”建设完善基本规范(试行)》(安监总煤装〔2011〕33号)等法规标准中对应急管理进行了详细的规定，并制定相应的罚则，初步构成了煤矿应急管理法律法规体系。

(2)组织体系架构完备。2005年，国家安全监管总局研究设计了安全生产应急救援体系总体结构，包括应急救援组织体系、支持保障体系和运行机制等。组织体系由领导决策层、应急管理层和应急救援队伍层等组成。支持保障体系由信息、培训演练、技术支持、装备保障以及法律法规、政策、资金等组成。

(3)队伍建设不断强化。为从根本上提高我国矿山应急救援能力和水平，近年来国家出资数十亿元，地方和企业出资超过1百亿元，强化矿山应急救援体系和能力建设。全国矿山应急救援队伍分3个层级管理，即国家和区域级、省级、企业级。矿山应急救援队伍已由最初的3支发展到近500支，人数达2.7万余人，其中国家矿山救援队伍8支，区域矿山应急救援队伍14支。技术装备实现了从单到全、从差到精的转变。目前我国已建成矿山救援的纵向体系和横向网络，矿山事故救援基本实现了全覆盖，应急救援能力明显提升。

(4)监察监管力度加大。各煤矿安全监察、监管和行业相关部门都将应急管理相关工作纳入监察检查重要内容，依据有关法律法规对煤矿有关违法违规行为进行处罚。

通过国家在应急管理方面的不懈努力，煤矿企业自身不断强化建设，煤矿应急管理水平显著提高，有效地减少事故的发生，涌现出数个成功救援案例。

2 存在的问题及原因

2017-2018年，国家安全生产监督管理总局信息研究院参与国家煤矿安监局组织的一级安全生产标准化煤矿现场检查考核工作，对从东北至西南近182处煤矿考核。根据考核中对煤矿应急管理建设的细致、深入、全面的分析，总体认为煤矿应急管理工作卓有成效。但煤矿也暴露出大量的问题，反映出目前很多煤矿在应急管理理念和意识不高，在应急管理体系建设方面，与国家对煤矿应急管理建设要求及《安全生产应急管理“十三五”规划》目标要求有较大差距。

2.1 存在的主要问题

2.1.1 组织机构及文件制度建设不完善

应急救援管理机构成立文件不规范，缺少领导机构，职责缺乏针对性。没有按照领导分工和业务部门分管业务制定详实的、针对性强的、可操作的责任制。应急管理10项基本制度不健全，可操作性不强，制度没有得到充分落实。

2.1.2 应急救援预案缺乏针对性

未有效辨识可能发生的重大安全风险和事故隐患，导致编制专项预案不全面，重井下轻地面，有的缺少灾害性天气、地震等自然灾害等预案及演练规划；预案编制过多，个别编制的预案不是煤矿存在的灾害，不符合煤矿实际情况；应急预案没有随着煤矿有关条件变化及时修正；矿井应急预案报备不规范，无回执或未抄送所在地的煤矿安全监察机构。

2.1.3 应急演练训练不足

虽然制定了一系列应急救援预案，表面上备齐了演练有关材料和结果，但通过实际检查，有部分预案没有进行演练，导致煤矿出现此类事故或灾害时无法及时应对和处理；救护队训练不符合规范，训练方式和强度达不到预期，兼职救护队管理不规范，训练不到位，未定期接受专职矿山救护队业务培训和指导。

应急救援人员专业素养有待提高，训练内容和形式有限，由于救护队员不常从事井下生产方面的工作，对于模拟实战，应对井下多种复杂情况方面缺乏培训和训练。

2.1.4 应急装备水平较低

(1)没有严格按照灾害预防处理计划备足应急救援物资和装备，也没有专门的存放地点。

(2)通讯及广播：部分矿井没有按照规定配备直通电话。应急救援通讯录缺少有关专家、公司领导、市县局的联系电话；部分煤矿尚未建立应急广播系统或系统尚不完善，不能覆盖井下所有作业地点。

(3)医疗急救：交通欠发达、地理位置偏远山区煤矿企业有的没有与就近的乡镇医疗机构签订的医疗急救协议，或医疗机构的医疗条件满足不了工伤抢救的要求。

(4)安全避险系统：永久避险设施，如密闭门、供水、供风设施损坏严重；人员定位跟踪系统未根据作业场所的变更和矿井的延伸及时增加基站；部分煤矿避险硐室位置和数量不符合要求。

(5)个体防护装备：有的煤矿存在自救器补给站设置在一般巷道中，不能保证灾变情况下更换自救器人员的生命安全；自救器管理台账不规范。

2.1.5 评审评估不规范

安全避险系统没有评估方案；评估专家基本为本矿专家，没有请外部专家，评估结果真实、客观、有效性难以保证；安全避险系统未按要求由矿级负责人组织有效性评估，问题整改未形成闭合管理；应急专家库未涵盖全部专业。

2.1.6 协调联动机制不健全

与周边救援中心交流学习不足，联合演练频次低；部分小型煤矿与周边区域救护大队等签订救援协议，但双方缺乏互动交流和沟通，双方情况不能有效了解；相邻多个大型煤矿各自建立专职救护队，资源交叉重叠，既浪费了资源，又不利于事故有效救援。

2.1.7 不同所有制企业差别较大

总体来说，中央企业、国有重点、地方国有煤矿对应急管理工作较为重视，支持建设力度大。由于各方面原因，民营企业在应急管理重视程度、规范化、标准化、人员素质及专业水平等方面相对较差，导致应急管理水平和层次较低。

2.2 原因分析

2.2.1 应急管理理论研究薄弱

应急管理是一项系统性很强的工作，若要做好管理工作必须有相对成熟可行的理论进行指引，但目前理论研究有所欠缺，没有一套适合高危行业，特别是煤炭行业的完善的理论作为指导，应急管理实际工作系统性、适应性、操作性受到影响。

2.2.2 应急管理意识不足

很多煤矿在意识和理念上未充分认识到应急救援的重要性，认为应急管理工作投入大，见效和产出不明显，应急管理是某个部门的事。从深层次分析，部分煤矿经营管理水平较低，停留在简单开采资源、粗放管理的认识层面，和现代企业管理要求相比差距很大，没有以企业家的精神抓好各项管理工作，没有认识到应急管理重要性，把其放在次要位置甚至末位。

2.2.3 重硬件轻软件思想严重

有些煤矿按照相关要求配备应急管理所需的人员、装备、有关设施和系统，但在如何建章立制，把现有资源如何管理好、维护好、利用好等方面所做的工作比较少，或者说不知如何真正实现系统有效管理，导致应急管理工作混乱无序。

2.2.4 缺乏相应专业人才

我国煤炭企业整体人员学历文化层次偏低，虽然有部分先进煤矿人员结构和专业层次较高，但有相当数量煤矿位置偏远、煤炭赋存条件差、灾害重、效益差，缺乏大量专业技术人才，导致应急管理意识差，学习和贯彻国家有关要求不到位，开展相关工作不规范、执行力差。

2.2.5 效益不好影响投入

随着2016年下半年煤炭行业回暖好转，煤炭行业经济效益有所好转，但部分煤矿扭亏尚未脱困，仍处于微利状态，经营状况并未得到根本好转，加之先前安全欠账较多，在应急管理方面投入捉襟见肘。

2.2.6 法律法规不够完善

虽然《安全生产法》《煤矿安全规程》《矿山救护规程》等有关法规对应急管理进行了要求和规范，但存在两方面问题：

(1)缺少专项法规。应急管理是一项系统性强且对煤矿极为重要的工作，涉及制度到管理，内业资料到现场，硬件到软件，但目前还未有专门的法律法规对其进行全面规范。在我国现行的重大事故应急法律制度中，相当一部分是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不强，效力有限。

(2)效力有待提高。通过初步分析目前涉及应急管理有关法律法规发现，《安全生产法》《煤矿安全监察条例》《安全生产违法行为行政处罚办法》对不合规应急管理的行为进行处罚，但总体处罚程度较轻，且是对应急管理某一或几个方面进行处罚。处罚严厉程度和全面性不足，违法“成本”较低，导致部分煤矿在应急管理方面不重视。

3 提升应急管理水平建议

3.1 厘清应急管理与安全生产的关系

任何事故发生发展都是按照一定的链条进行，从引起事故的危险源、安全风险、事故隐患到最后的事故发生，这一系列环节把安全生产工作分为事前、事中、事后。一般认为，应急管理是事后工作，而事实上，煤矿应急管理涵盖事前、事中和事后，包含应急和管理两方面，既包含安全生产事故，也包含煤矿其他灾害事故。因此，应急管理工作影响和决定安全生产工作，与安全生产事故链条每一个环节有很强的关联关系，如图1所示。

图1 应急管理与事故链条间关系

(1)应急管理与危险源。应急管理与危险源管理相辅相成，密不可分。一方面，危险源辨识及管理是应急管理工作的基础和前提，也是应急管理一项重要工作。通过危险源辨识，识别煤矿存在的灾害种类，可能导致的事故类型及后果，将重大危险源作为应急管理重点，开展一系列应急管理建设。另一方面，应急管理为危险源管理工作提供指南，在应急管理过程中，尤其在事故发生后，通过事故的调查处理和反思，发现新的危险源或危险源管理中存在的问题，促进危险源管理的提高。

(2)应急管理与安全风险。煤矿应建立安全风险管控机制，在对危险源辨识分析基础上，对其存在的安全风险进行评估，分析事故风险种类、发生的可能性以及严重程度、影响范围等，评估事故的危害程度和影响范围，提出风险防控措施，为应急管理提供重要支持。而应急管理工作中，安全风险评估分析是确定应急管理工作重点和应急救援预案的关键环节，依据风险评估及应急能力评估结果，组织编制应急预案，通过应急管理工作不断更新完善安全风险工作，加强对事故风险的管控。

(3)应急管理与事故隐患。风险管控措施失效或管控不到位即转化为隐患。虽然应急管理内容中没有明确事故隐患的内容，但实际二者有很大关联关系。应急管理工作涵盖了煤矿各方面的灾害，在应急管理工作构建和运行过程中，在应急演练、评估中都会排查出各类问题，这其中有很多问题涉及到事故隐患，根据排查结果进行分级治理。煤矿隐患排查治理也是双重预防机制的另一组成部分。通过隐患排查，发现煤矿存在的一般隐患和重大隐患，促进应急管理工作不断调整、完善工作重点，提高针对性和有效性。

(4)应急管理与事故。应急管理不同于事故应急管理，是事故应急与预防管理等工作的有机结合，应急管理应实现事故后救助向事故预防转变，从减少事故损失向减轻事故风险转变。通过事前管理工作，将发生事故的链条切断，将事故发生的概率降至最低，在发生事故后，通过应急措施最大程度地减少人员伤亡、财产损失。事故从发生直至处理结束，是对应急管理工作最好的检验和演练。第一，在事故救援过程中，客观真实地反映出应急管理水平，发现管理过程中存在的各种问题。第二，根据事故处理、暴露出的问题和不断反思，对应急管理工作进行有效的修正和完善，更好地防止再次发生类似事故。

从以上分析可以看到，应急管理是煤矿生产工作的重要保障，也涵盖了安全生产工作全过程，如果应急管理做不好，煤矿生产及安全就失去保障。煤矿应深刻认识到应急管理与安全生产的重要关系，在应急管理体系建设等方面深入分析研究，不断完善应急管理体系建设，提升管理水平。

3.2 提升煤矿应急管理水平的途径

(1)完善应急管理法规标准。建议在《安全生产法》中，对应急管理建设方面增加更多条款进行要求。制定煤炭行业应急管理专项法规，对应急管理建设各项内容进行规范，并制定相应强度的罚则，加大对不合规煤矿的处罚力度。建立完善行业标准规范体系。

(2)构建完善的制度和体系。煤矿应急管理制度和管理体系必须按照有关规定要求，根据煤矿自身实际情况进行组织编写并建立完善的组织机构，确保制度覆盖全面、管理机构健全权威，责任落实到位，具有可操作性，与实际工作结合紧密。

(3)推动标准化建设、健全预案体系。应借鉴煤矿安全生产标准化建设做法，针对应急管理开展标准化建设，并开展检查考核，不具备基本的标准化等级的，视作不具备安全生产条件。

研究并形成适合本矿的双重控制机制，辨识和排查煤矿及周边存在的重大风险和隐患，制定符合本矿实际、针对性强、运行高效的应急救援预案及相关文件。

(4)强化应急管理评估和审批工作。应急管理机制建立后，更重要的是能有效运行，确保维持在一个高的水平上。如何评判其水平高低，这就涉及到评价问题，但目前对干应急管理能力的评价却没有成熟的方式。应当尽快建立完善的煤矿应急救援能力评估体系，周期性地评估应急管理工作，对存在的问题及时整改完善。为保障应急救援预案科学、客观，煤矿应邀请外部专家进行评审，同时缩短应急预案评估周期，对预案进行动态完善和修正，使其符合煤矿动态生产的要求。

(5)加大应急培训和演练力度。煤矿除进行规定的培训和演练外，应主动探索，开展符合本矿实际的、形式多样的培训和演练，强化应急救援能力和救援队伍素质，建立矿山救护队员心理、体能、专业素质、动作反应等为一体的综合能力测评系统，确保队伍整体人员素质维持在较高水平。注重在实战性培训和仿真模拟演练中提高应急管理能力，评估参与演练的单位和部门间在一段时间内的工作衔接和互动配合的能力。

(6)深入开展协作能力建设。进一步规范签订救援协议双方责任和义务，煤矿应与签订协议救护队开展多层次的交流，就煤矿生产安全发生的较大变化与救护队建立沟通交流机制，确保救护队熟悉煤矿井下有关情况。制定兼职救护队伍的建设和管理规范，加强兼职救护队伍培训与训练，增强兼职救护队伍处理事故的实战能力。为应对更多复杂情况，尤其是救援力量不足的情况，在区域管理部门的协调下，煤矿应确定其他协助应急救护队伍。

(7)开展“走出去，引进来”。应树立应急管理先进示范煤矿，相关煤矿应组织人员观摩学习，查找差距和不足，对照示范和典型，进一步提高本矿的水平。加大人才引进力度，充实完善应急管理专业人才队伍，邀请科研院所和优秀煤矿专家开展讲课培训、现场指导、专家会诊服务等活动，通过煤矿内外同步发力，将工作不断向前推动。

(8)提高支持力度、推进装备及信息化建设。一方面，国家应加大对煤矿企业政策及资金支持力度，有关部门应在配套设施建设、装备购置、人才引进等方面给予政策扶持，做好大型救援装备器材的备份与配套。另一方面，煤矿企业要拓宽资金来源渠道，煤矿要积极申请应急救援专项资金，积极向地方政府争取配套建设资金。通过自行研发、对外合作、改装改造等手段不断提升装备的信息化、自动化和成套化水平。建立完善矿井安全避险系统、人员位置监测系统、应急通信系统，提高井下作业人员自救互救、安全避险能力和应急管理与救援决策水平。

4 结论

应急管理建设是煤矿生产和安全的保障，是防范和化解事故风险和隐患，减少事故损失的重要手段，是以人为本的体现。新时代国家、社会及从业人员对于煤矿生产和安全提出更高要求，煤矿应深刻认识到应急管理极端重要性，切实转变观念，加大投入，在国家有关政策支持下，按照有关要求，结合煤矿自身特点，因地制宜，认真谋划优化应急管理工作。要以制度和管理为统领，从制度、管理、预案、装备、队伍、培训演练、信息化等方面加强和完善应急管理工作，同时适当开展探索和创新工作，为煤矿和从业人员营造安全可靠的工作环境，实现煤矿整体抗灾减灾能力根本提高。