包装管理视角下农药包装废弃物回收项目实施的困境与思考

林漫莎，段宗超，左两军，何志锋

（1.华南农业大学经济管理学院，广东 广州 510642；2.广州市承轩商务信息咨询有限公司，广东 广州 510642）

农药包装废弃物是农业面源污染的主要来源之一。亚洲对农药包装废弃物回收问题的关注可以追溯至2001年联合国粮农组织召开的亚洲发展中国家农药废弃物研讨会［1］。中国农药包装废弃物回收项目开始于2004年的中德两国合作项目，到目前为止，该项活动已开展了14年。继北京、广西、上海、浙江等地推行试点后，2015、2017年，环境保护部、农业部分别下发了《农药包装废弃物回收处理管理办法（征求意见稿）》。2017年6月1日，新修订的《农药管理条例》正式实施，首次对农药包装废弃物回收做出强制性规定，明确了农药生产者、经营者和使用者责任，并制定了相应的惩处措施。各项法规的出台标志着我国农药包装废弃物回收进入法制化、规范化管理阶段。如何贯彻实施农药包装废弃物回收的各项法规成为目前迫切需要解决的现实问题。

从实施角度看，农药包装废弃物回收管理项目是一个复杂的系统工程，回收实施过程涉及不同的利益主体、回收流程、回收机制、处理技术及回收对象。国内外学者认为发展中国家农药包装废弃物项目实施过程中的困难主要有法律法规不完善［2-3］、项目资金匮乏［4-5］、回收体系中责任主体不明确［6-8］、农户培训不足［9-12］以及处理技术落后［13-14］等。现有研究多集中于回收管理或农药包装废弃物处理技术角度，对包装规范化管理的探讨明显不足。尽管有学者已指出当前我国农药包装规格不统一、农药包装规格及材料缺乏规范［15-16］，但未对农药包装的现状、特点进行量化分析。由于农药包装自身的特性是整个系统的起点和关键点，并直接影响回收体系设计与最终实施效果。因此，从包装管理的视角探讨农药包装废弃物回收项目实施的困境具有重要的现实意义与一定的理论启示价值。

本研究以广州市增城区西境村为调研点，进行农药包装废弃物有偿回收调查，共采集了19个月数据，分析探讨了我国农药包装的现状、特点、问题及给回收项目实施带来的困境，进而探讨了政策启示，期望为广东乃至全国农药包装废弃物回收项目的实施提供决策依据。

1 方案设计与数据采集

1.1 调研地选取

本研究选取广州市增城区西境村为调研地点，该村总面积370 hm2，耕地面积107.87 hm2。选取的原因主要有3个方面：一是该村产业为农业主导型，经济收入以种植业为主，常年种植水稻、青皮冬瓜、迟菜心作物等；二是该村经济发展水平中等，2017年增城市人均GDP为89 485.1元，在广东省具有一定代表性；三是2014年起，本研究团队已在该村开展多次农药包装废弃物回收宣传活动，具有一定回收基础，操作具有可行性。

1.2 调研方案

本调查的回收时间为2016年7月至2018年1月，回收频率为1～2周，共回收46次。采用农药包装废弃物有偿回收方案，具体形式为：第三方机构回收，农户以物换物，村委提供场地，专业机构处理。农户将收集后的农药包装废弃物带至指定点，由专业人员清点数量并登记；农户可根据积分兑换生活用品或农用物资；村委提供回收及存储场地；当回收的包装废弃物达到一定量后，由广州市承轩商务信息咨询有限公司负责联系具有危险废弃物处置资质公司进行统一处置。

1.3 数据采集与说明

截至2018年1月，共有127位农户参与该有偿回收项目。剔除信息不完整的样本后共获得112份有效农户信息，样本有效率为88.2%。此外，项目组对参与该回收活动的村民所使用的农药包装进行了4次登记，共统计农药226种，删除信息不完整的记录后获得有效记录220条，有效率为97.35%。

2 样本特征与农药包装废弃物回收概况

2.1 农户与农药包装废弃物概况

2.1.1 参与农药包装回收农户概况 从图1可以看出，2016年7月至2017年1月，参与农户数量增长明显，从19人上升至94人，增长率为394.74%；2017年1月至2018年1月，参与户数平缓上升，从94人上升至112人，增长率为19.15%。说明该有偿回收项目的示范效果显著，农户参与积极性较强，也说明了当回收机制设计合理时，农药包装废弃物的回收环节不是难点。

图1 2016年7月至2018年1月回收总体情况

2.1.2 农药包装废弃物回收概况 从农药包装废弃物的回收数量来看，调研期内农药包装废弃物累计回收总量达14.68万件，每月平均回收量为7 726件，最高回收量出现在2016年10月、为21 137件，最低回收量出现于2017年2月、为1 273件。从图1可以看出，西境村的农药包装的产生量具有明显的季节性，4～6月、9～10月为两个高峰阶段，9～10月的农药包装产生量大于4～6月阶段。

2.2 样本农户基本特征

从表1可以看出，参与回收的农户中，女性略多于男性、占56.3%；样本平均年龄56岁，50～70岁的中老年占多数、占67.5%。此外，该村参与调研的农户平均种植面积为0.358 hm2，耕地面积在0.2 hm2以上的农户占83%。整体而言，该村是一个以种植业为主导产业的村庄，在广东省具有较强的代表性。

表1 样本农户基本特征

3 农药包装废弃物信息分析

3.1 农药种类及农药生产企业区域分布

3.1.1 农药种类 根据回收的农药包装上所显示的信息，西境村所使用的农药种类主要是杀菌剂，共102种，占46.4%；其次为杀虫剂，共80种，占36.4%；第三为除草剂，共37种，占16.8%。此外，在该样本中出现了一种复配农药，其名称为“吡·井·杀虫单”，具有杀虫杀菌双重药性（表2）。

表2 农药种类出现频数及占比情况

3.1.2 农药生产企业区域分布 数据统计显示，样本中共出现了220种农药，涉及147个农药生产企业，21个国内省市和5个国家。220种农药中有198种为国内厂家生产，山东省农药生产企业生产的数量最多，有59种农药产品，占26.8%（表3）；其次为广东省，共20种，占9.1%；再次为江苏省，共19种，占8.6%。剩余的100种国内农药产品分别来自其他18个省市，产地北至黑龙江省，南至海南省，辐射范围较广。此外，国外企业生产的农药产品有22种，共占样本量的10%，主要来自德国、美国、日本及瑞士。

3.2 包装材料与剂型统计

从回收的农药包装材料来看，常见的包装材料有复合软包装、塑料瓶装、玻璃瓶装及铝瓶装，详见表4。其中，复合软包装占50.91%，主要用于盛装可湿性粉剂、水分散粒剂型农药；塑料瓶装占43.18%，多用于盛装水剂和乳油型农药；玻璃瓶装占5.45%，主要用于乳油型农药；铝瓶装占0.45%，同样用于乳油型农药。在农药剂型方面，所登记的农药包装的信息共出现了14种农药剂型，集中出现的剂型主要为乳油、可湿性粉剂、水剂、水分散粒剂、悬浮剂等，但部分剂型如颗粒剂、粉剂、可溶粉剂出现的频率极低。此外，除《农药剂型及代码》（GB/T 19378-2003）内所属的农药剂型外，样本中还出现了该标准之外的剂型—液剂。

3.3 农药包装规格分析

从回收的农药包装规格（表5）来看，农药包装规格繁多，共33种，最小规格为3 mL/g，最大为5 000 mL/g。20、200 mL/g规格的包装占比最高，均占10%。占比超过5%的包装规格有1 000、300、200、100、30、25、20、15、10 mL/g。其中，规格在30 mL/g及以下的包装占48.6%，100 mL/g及以下的占63.5%，300 mL/g及以下的包装占83.6%，说明我国农药包装规格较小。

表3 农药企业分布区域情况

表4 农药包装材料及剂型

表5 农药包装规格

4 包装视角下农药包装废弃物回收项目实施困境

4.1 农药生产企业监管困难，直接参与回收活动不具有可行性

2017年《农药包废弃物回收管理条例（征求意见稿）》第六条规定：农药生产者（含向中国出口农药的企业）、经营者应当履行农药包装废弃物回收义务。2017年《农药管理条例》第三十七条规定：国家鼓励农药使用者妥善收集农药包装物等废弃物，农药生产企业、农药经营者应当回收农药废弃物。

本调研数据分析显示，在19个月中，西境村农户使用的农药分别由147家企业生产，涉及我国21个省市及其他4个国家。从全国范围来看，工信部核准有效期内的农药企业共1 870家，其中原药生产企业488家、制剂加工企业1 175家、卫生用药企业207家。农药生产企业基数巨大［17］，因此农药生产企业及监管单位在参与农药包装废弃物回收活动过程中都面临严峻挑战。如何设计使农药生产企业能够有效参与回收项目的模式，如何对其监管都是回收项目实施面临的现实问题。

4.2 农药包装多样化增加了回收项目实施难度

数据分析显示，农药包装材料主要有4种，农药剂型共14种，包装规格共33种。不同类型的农药包装使用频率分散且不集中，如乳油型农药频数最高、有62个样本，可湿性粉剂有47个，水剂有41个，分别占总样本的28.18%、21.36%、18.64%。20 mL/g与200 mL/g规格的包装最多，出现频数均为22个、占总样本的10%。由于不同剂型农药包装的无害化处理方式有一定差异，因此须对回收的农药包装进行分类。农药包装的多样化不仅增加了包装分类的工作量，也提高了农药包装回收后的无害化处理难度。

4.3 农药包装小规格化不利于包装的资源化利用

根据2008年WHO与FAO共同发布的《农药空包装管理导则》，农药包装废弃物管理的优先序有6个层面：避免/减少使用权、再利用、回收利用、资源回收、销毁、封存［18］。我国农药包装型号以小规格为主，从样本数据看，100 mL/g及以下的包装有16种型号，占总样本的63.5%。由于小规格的农药包装难清洗、难分类，处理方式多以销毁、封存为主，而这两种方式的资源化利用水平也最低。此外，未经清洗就直接回收并堆放的农药包装具有一定的潜在风险，即存在分散污染转变为集中污染的风险。

4.4 建设农药包装回收追溯体系困难

2015年《农药包装废弃物回收处理管理方法试行（征求意见稿）》提出：“国务院农药工业主管部门会同农业主管部门负责建立农药包装追溯体系”，该体系建设还包括建立农药包装回收追溯信息库。而农药包装追溯条形码中应包含生产企业、农药产品、包装材质等包装信息，以便于农药包装废弃物回收和处理的监管。但从本文样本数据来看，我国农药生产企业遍及多国多省市；农药剂型多样而仅集中使用部分，甚至存在标准外剂型；农药包装小规格化等。此类现象给农药包装追溯体系信息库建设带来难点，使农药包装回收追溯体系难以达到应有的战略高度。

4.5 农药包装信息的价值增值被忽略

农药包装本身包含多种类型的信息，如农药的名称、剂型、有效成分、生产企业、规格等。对于政府和生产企业而言，农药包装信息与农户用药行为相结合，将会更加准确地反映当地农药使用情况以及农户的用药偏好。这些信息对于食品安全监管、农药监管以及病虫害防治等都具有重要价值。本次回收调研全程采用人工清点并手工录入信息，因而信息采集较全面。但在实际运行过程中，人工采集数据的成本过高、不具有可行性。因此，农药包装上的信息容易被忽视，而这又是回收活动中最具有价值增值的部分。如何利用现代技术建立自动回收农药包装系统，是农药包装废弃物回收体系建设的一个难点和创新点。

5 对策建议

5.1 进一步明确农药包装废弃物回收链中相关主体责任

农药包装废弃物回收是一个复杂系统，涉及农户、农药生产者、经营者及政府等。农户随意丢弃农药包装废弃物的行为具有负外部性，需要相关政府部门进行管理。但由于农药包装废弃物管理体系建设涉及的国家主管部门（环保、农业、化工等）众多，需进一步明确各部门的职能。对于农药生产企业而言，根据“生产者责任延伸制度”，农药生产者应承担的责任，不仅在农药的生产过程之中，同时还应延伸到产品的整个生命周期，特别是废弃后的回收和处置环节。进一步明确农药包装废弃物回收链中相关主体，特别是农药生产者的责任是回收项目有效实施的重点。

5.2 提高农药包装规范化管理水平

农药包装规范化管理是农药包装废弃物回收项目可持续运行的基础，明晰的农药包装规范可从源头上解决其分类处置难题，有效提高农药包装废弃物资源化利用程度并实现减量、减排的目标。现有的《农药包装通则》（GB 3796-2006）虽对农药包装类别、技术要求、运输存储条件等做出了相关规定，但该标准并没有对农药包装容量制定其他要求，如最小包装容量等，存在一定的局限性。随着农药包装废弃物的相关管理条例的推进，迫切需要完善农药包装条例，对包装规格、材料以及标识等方面进行规范，这也是建设农药包装可追溯体系的基础。因此，加强农药包装标准化工作、提高农药包装规范化管理水平迫在眉睫。

5.3 创新农药包装废弃物回收技术体系

为最大化提高农药包装废弃物回收项目的价值，还应充分利用现代科技，推进农药包装废弃物的回收技术改进及创新。如果实现农药包装废弃物自动回收，不仅可以降低回收成本，还可以采集农药包装上的信息，实现信息系统的价值增值，为农药生产企业经营及政府指导生产提供便利。