浅谈工程咨询机构对PPP模式所发挥的作用

王彦科

摘 要：党的十八大提出让市场在资源配置中发挥决定性作用后，国务院所属部门出台一系列政策，积极推广运用PPP模式，让政府和社会资本在公共基础设施和公共服务设施领域开展合作，整合资源配置，实现供给侧改革长效发展，给工程咨询机构带来了新的机遇与挑战。本文以笔者参与PPP项目咨询为基础，结合工程咨询经验，通过咨询机构对PPP模式的全寿命周期，在不同的项目阶段，提供专业技术服务，为规范、发展PPP模式，建立政府与社会资本方长效发展机制，实现公共利益最大化，所发挥高效运行的作用进行了阐述。

关键词：咨询机构 PPP模式 作用

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2018）04（b）-0210-02

在PPP项目全寿命周期内，工程咨询机构通过各种政策文件和成果方案、报告，架起了政府与社会资本方沟通、协调、共享的桥梁，使PPP项目早日落地实施。工程咨询机构作为第三方独立机构介入PPP项目，为规范、专业的发展PPP模式，对提高公共产品数量、质量、效率，实现公共利益最大化起实质性作用。

1 咨询机构在PPP模式的全寿命周期的作用

PPP模式（即Public Private Partnership英文简称“PPP”，翻译为公私合营）是政府与社会资本为提供公共产品或服务，以工程咨询机构出具的PPP项目实施方案，政府授予企业特许经营权，在PPP项目全寿命周期内，建立利益共享、风险共担的中长期合作关系。工程咨询机构（即PPP咨询）在项目识别、准备、采购、执行、移交五个阶段的全寿命周期内，为政府、社会资本方及SPV项目公司提供咨询服务，发挥专业咨询机构应有的作用，最大限度的保证项目规范、专业的运行，提供高效的运作成果。

1.1 项目识别阶段的作用

项目识别阶段是咨询机构以政策性文件为依据，通过项目类型区分该项目是否为公共基础设施或公共服务设施？能否采用PPP模式实施？这是咨询机构为政府或社会资本方把关的首要任务。被选中可以运用PPP模式实施的项目，应编制工程可行性研究报告，明确具体建设内容、规模及技术方案后，咨询机构编制物有所值评价报告和财务承受能力评价报告（即“两评报告”）。通过评审后原则上可进入项目准备阶段，但两评报告的需要數据材料比较多，内容较为复杂，故在实际操作过程中，一般进入项目准备阶段后才进行评审。工程咨询机构在识别阶段为政府和社会资本方准确筛选PPP模式项目，有效防止了假PPP项目或伪PPP项目包装为PPP模式进入PPP项目库，严格执行国家政策，使社会资本在跨领域跨行业的投资中，起到积极地推进作用。

1.2 项目准备阶段的作用

项目准备阶段咨询机构主要工作是完成PPP实施方案，这是PPP项目全寿命周期内的核心，也是政府与社会资本方在中长期合作中的指导性文件。所谓的PPP模式实质上是BOT、BOOT、TOT、DBOT等其中一种或多种的组合，咨询机构可与政府部门沟通，明确政府的参与方式、项目性质、出资方式等，综合考虑界定组合模式，提高社会资本方竞争吸引力，专业化推动PPP模式落地的关键所在。咨询机构所编制的PPP实施方案还有个关键点在绩效考核指标的确定方面，是政府方监督管理的依据，为社会资本方后期运营规定了框架，也是规范化推动PPP项目长效发展的制约机制。

项目准备阶段PPP项目可行性研究报告经发改部门通过了评审，咨询机构编制的两评报告经财政部门验证通过，PPP实施方案已由项目实施机构报政府审核，审核通过后，开始进入项目采购阶段。综上所述，咨询机构在项目准备阶段运用专业化技术服务，按照PPP项目服务功能，对盘活存量资产，有效保障政府和社会资本合作双方的利益，实现不同所有制资本优势互补、协调融合和共同发展，第三方机构介入建立健全科学的治理结构，发挥合理性和合法性作用。

1.3 项目采购阶段

项目采购阶段咨询机构协助政府授权的实施机构，对社会投资方进行采购。本阶段的主要任务是确定社会资本方资格条件编制采购文件，澄清答疑和修正采购文件，协助实施机构（即政府部门或政府平台公司）评标或竞争性谈判。采购文件编制时，要充分考虑PPP项目吸引社会资本方的程度，在边界条件的设定上，要仔细斟酌、聆听专家的意见，让更多社会资本方参与竞争，为政府选择具有实力的优质企业进行PPP项目的投融资，咨询机构要体现独立性和公平性作用。

1.4 项目执行阶段

项目执行阶段主要包括项目投融资、项目建设和运营。在项目建设期，咨询机构依据采购阶段确定的社会资本方，协助实施机构与社会资本方成立项目管理公司（即SPV公司），出具公司股东协议、特许经营协议及PPP合同，完成PPP项目投融资建设期内的工作。在运营期内，咨询机构协助实施机构检查项目管理公司的合同履约情况、绩效考核及付费评价情况、运营风险评估情况及违约追责、争议解决问题。同时咨询机构可服务于项目管理公司，负责解答PPP实施方案的细节问题，编制运营管理实施方案、运营合同的修订等相关文件。咨询机构作为第三方机构在此阶段中，为参与PPP项目的各方，起到合法性、程序化作用。

1.5 项目移交阶段

项目移交阶段咨询机构依据项目准备阶段政府通过评审的PPP实施方案，界定移交条件、移交内容、移交形式、补偿标准及方式等，按规定与政府和社会资本方进行沟通，编制移交方案，协调实施机构与项目管理公司共同评审移交方案，最后开展资产评估，对公共基础设施和公共服务设施性能进行测试，达到移交标准后，协助参与方共同办理移交手续。咨询机构介入移交工作，作为政府与社会资本方沟通的桥梁，为PPP模式全寿命周期的运作起到完整性、终结性作用。

2 结语

综上所述，PPP模式在运行中所涉及的部门相对较多，知识领域相对广泛，项目的整个过程复杂漫长，尤其PPP项目决策阶段涉及大量的谈判沟通问题。咨询机构作为第三方专业机构，是政府与社会资本方沟通的桥梁，扮演着不可或缺的角色，前期合同文本起草和后期移交的沟通协调，政企双方都需听取代表市场的第三方的意见，才能使PPP模式更加公正、完善，为PPP模式的推动发挥了不可估量的作用。

参考文献

[1] 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改主、投资[2014]2724号）[Z].

[2] 财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）[Z].