普通国省道养护项目采用TOT模式融资可行性研究

吴德庆

（福建省交通建设发展中心，福建 福州 350001）

引言

在预算管理制度不断深化改革的新形势下，国家加强了地方政府债务管理，明确地方政府举债需采取政府债券方式，融资平台公司不再具有政府融资职能，不得举借政府债务。十九大提出建设“交通强国”的目标，按照“适度超前”的总要求，交通人努力当好发展先行官，然而受到债务风险和限额管控影响，债券规模很难满足地方交通发展需求。

本文结合国家现行相关政策和管理规定，对TOT融资模式进行了梳理和解析，结合国省道养护体制改革，基于养护资金主要来源于费改税中央成品油转移支付，资金具有“四个不变”保障性和“基数+增量”稳定性的特点，在TOT模式政府付费资金来源稳定和充裕的前提下，开展普通国省道养护项目TOT模式可行性研究。本文望能通过融资方式创新，为国省道建设项目拓宽融资渠道，努力解决好交通投资资金瓶颈问题，同时处理好政府与市场的关系，改革公路养护供给模式，培育和规范公路养护市场，逐步构建起统一开放、竞争有序、结构优化、机制完善的现代公路养护市场体系。

一、TOT融资模式介绍

TOT是英文transfer-operate-transfer的缩写，即移交—经营—移交。随着融资方式的不断发展和创新，TOT模式已成为近年来国际上较为流行的一种项目融资方式，也是政府和社会资本合作主要模式之一①。概括来说：第一步产权（经营权）转让,按照相关政策，履行报批核准程序，把存量部分资产项目的产权（经营权）转让给投资方，双方约定一定的转让期限；第二步项目经营,在转让期限内，投资方全权享有经营项目及资源所带来的收益；第三步项目移交,经营期满后，项目再由投资方移交给转让方。

转让方通过项目融得资金，投资方通过项目运营收回投资并取得利润。TOT模式不仅可以在很大程度上解决基础设施建设资金短缺的问题，更有助于提高基础设施运营效率，他衍生于传统的BOT融资模式,但没有了复杂的建设环节和较长的建设周期,是一种风险较小、运作迅速且优质的融资方式。

二、国省道养护项目开展TOT融资模式的政策依据和基础

（一）国省道公路项目已正式纳入政府资产核算和管理，为实施TOT模式奠定基础。

2017年11月，财政部下发《关于印发政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表的通知》(财会〔2017〕25号)，明确设置“公共基础设施”会计科目，科目编码：1801。

2017年财政部发布《政府会计准则第5号——公共基础设施》，明确公共基础设施主要包括市政基础设施（如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等）、交通基础设施（如公路、航道、港口等）、水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）和其他公共基础设施，明确负有管理维护职责的政府会计主体应按规定对其进行确认，同时对公共基础设施的确认、计量、后续支出、处置等均作出了明确规定。准则实施后，国省道资产纳入法定账册，将改变目前国省道账实不符，产权不清的现状，为实施TOT模式奠定基础。

（二）国省道公路养护项目TOT模式符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定

2015年4月，发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人行等6部委联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令），第二条明确“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用该办法”；第三条明确“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”;第五条明确“特许经营可以采取以下方式：（一）一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府”。从特许经营的定义、范围和采取方式可知，国省道公路养护项目可以采用TOT模式运作。

（三）国省道公路养护项目TOT模式符合《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的相关规定

2014年5月，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），第十二条明确“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营，政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理”。

国省道等公路项目参照市政基础设施建设运营，符合该意见第三条“打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给”的指导思想。

（四）国省道公路养护项目TOT模式符合《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的相关规定

2015年5月，国务院办公厅转发《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（国发办〔2015〕42号），第十二条“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”中明确：交通运输等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。第十三条“化解地方政府性债务风险”中明确：积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。

2017年9月，国务院办公厅印发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国发办〔2017〕79号），第四点“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用事业建设”中提到：加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会……积极采取多种PPP运作方式，规范有序盘活存量资产，丰富民营企业投资机会，回收的资金主要用于补短板项目建设，形成新的优质资产，实现投资良性循环。

（五）国省道公路养护项目TOT模式不违反中央规范举债融资的相关规定

2017年5月，财政部、发改委等六部委印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），从防范风险的角度，规范地方政府融资行为。主要是：规范融资担保行为，不得变相违规举债，不得以担保函、承诺函、安慰函等形式提供担保;与社会资本合作（PPP）和设立投资基金的，不承诺回购，不承担损失，不承诺最低收益等。国省道公路养护项目采取TOT模式，实质为融资，但形式上并没有融资主体，筹集的资金全额上缴财政，通过预算安排用于普通公路建设和养护，不产生政府债务，不存在担保、回购和承担损失和承诺投资人收益的情况。

（六）国省道公路养护项目TOT模式运营补贴和政府付费符合《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的相关规定

根据国务院办公厅转发《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（国发办〔2015〕42号），其中明确“在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据”。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）和财政部编发的《PPP项目合同指南》均明确了项目政府付费和政府补贴的机制。

（七）国省道公路养护项目TOT模式符合物有所值评价和财政承受能力论证等项目前期论证要求

2016年9月，财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确“在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”。

物有所值评价： 2017年7月，交通运输部下发《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》（征求意见稿），在“改革公路养护服务供给模式”中提到：将一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包，或实施建设、管理、养护一体化等方式，培育和引导养护作业单位整合技术资源，提升技术实力，提高公路养护生产效率，实现公路全寿命周期内养护效益最大化。

国省道公路养护项目实施TOT模式，坚持与当前的事业单位改革相衔接，引导养护作业单位逐步转制改企，通过引入市场竞争机制，推进政事、政企、事企分开，推动养护管理与养护生产分离，凡市场能办好的，尽可能交给社会力量承担。通过引入专业化养护企业，解决好公路养护质量效益不高、有效供给不足等问题，提高养护作业专业化、机械化水平，合理降低控制人力成本，提高养护生产效率，实现养护资源合理配置，更好地为公众提供优质高效的公路交通服务。

财政承受能力论证：根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）、《财政部关于印发中央对地方成品油价格和税费改革转移支付办法的通知》（财预〔2009〕14号）和《财政部关于下达中央对地方成品油价格和税费改革公路养路费等“六费”收入返还基数的通知》（财预〔2009〕15号），明确“改革后形成的资金‘资金属性不变’、‘资金用途不变’、‘地方预算程序不变’、‘地方事权不变’”，明确“新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入”。实施TOT模式需由政府付费的资金，主要来源于成品油消费税（费改税前的公路养路费），有明确的专项用途和使用范围，资金由中央转移支付地方使用，除“基数”确保外，根据征收情况，中央每年还将“增量”资金下达地方。这些都表明资金来源更加稳定，保障更加充分，约定的政府跨年度财政支出责任，在项目运营周期内的履约能力有保障，且不同于地方一般公共预算可支配财力，不存在总盘不足、财力透支或挤占其他项目支出的问题。

三、国省道养护项目采用TOT模式的方案设计

总体方案：以设区市为单位，将辖区内的国省道养护整体打包，将公路及附属资产设施一定期限内的产权或经营权转让给投资方。政府通过转让融得资金，以成品油中央转移支付资金作为政府付费的主要来源，按合同向投资方支付费用。投资方通过项目运营及政府付费收回投资并取得利润。政府付费列入部门预算，分块支付投资方：1.成品油中央转移支付“基数”资金，用于国省道小修保养及日常运转；2.成品油中央转移支付部分“增量”资金，用于政府对项目的监督考核奖励；3.部分“增量”资金用于补贴专项大中修工程和应急抢险工程；4.通过一般预算安排，政府部门购买公路灾毁保险，对国省道TOT项目予以支持。

（一）根据TOT模式运作有关规定，结合融资项目需要，项目实施机构应组织编制项目实施方案，说明项目概况，项目采用TOT模式运作的必要性和可行性，政府付费资金来源与支付能力，计划融资的金额与用途，以及项目运作的目标和意义、合同期限等。

（二）项目主管部门应对方案进行全面评估和可行性论证，综合考虑政府对TOT项目运营及风险管理能力、政府付费能力、项目回报机制等，组织制定实施TOT模式后的项目运营管理与考核办法。对融资可获得的资金，制定项目和预算安排计划。

（三）项目主管部门将认证方案提交财政部门，配合其对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证。通过论证后，报请地方人民政府批准。

（四）经政府审核同意，批准并授权项目主管部门组织开展项目实施TOT模式。项目实施机构根据项目需求特点，综合专业能力、财务状况、投融资能力、商业信誉、市场信用、项目管理和运营管理经验等因素设置投资方资格条件，根据《采购法》及相关规章，依法通过公开招标、竞争性谈判等适当的采购方式，确定中选投资方并与其签订合同。

（五）投资方按照合同约定，及时将资金缴入财政指定账户。项目主管部门应按照合同约定，及时将政府支付义务纳入同级政府预算。投资方可依法设立项目公司，根据项目运营需要，自行通过产业基金、信托、银行贷款、资产证券化、企业债等方式实现融资结构多元化，合法开展项目融资工作。

（六）项目主管部门和项目实施机构应根据项目合同约定，监督投资方或项目公司履行合同义务，制订运营服务绩效标准和考核办法，对项目的运营情况、养护水平、质量指标等进行监督和跟踪，定期监测项目运营、服务、产出等绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

（七）根据国省道建设项目的年度计划和实施进度，由项目主管部门对投资方上缴财政的资金，提出安排使用意见和预算收支计划，财政部门通过预算批复项目支出。

（八）项目合同期满后，投资方应当以良好的运营和养护状态将项目及其附属资产和设施、相关资料等无偿移交给实施机构。

四、国省道养护项目开展TOT融资模式的可行性分析

国省道养护项目通过TOT模式运作，一方面可以有效解决资金缺口，创新融资方式，深层次来说能有效推动养护运行机制改革，主要有以下几个方面：

（一）合法筹集公路建设资金

通过TOT融资模式，契约合同化，按合同履约，政府可获得一笔可观的建设资金，缓解资金短缺压力，增加本级财政收入，但没有增加政府债务。政府没有提供担保承诺，以费改税成品油转移支付资金作为政府付费的主要资金来源，不会增加财政负担，且资金来源稳定持续。

（二）有效盘活公路存量资产

费税改革以来，由于“收费还贷”模式不复存在，国省道等交通基础设施资产的融资功能一直闲置，没有得到充分利用。通过TOT模式可盘活这部分存量资产，以发挥其最大的社会和经济效益，回收的资金主要用于补短板项目建设，形成新的优质资产，实现投资良性循环。这是一种有效的政府资产经营模式。

（三）有力推动养护体制改革

按照公路养护体制改革方向，全国各地正在积极探索“管养分离”，推进公路养护市场化。通过实施TOT模式，能够有效地引导社会资本进入养护生产，逐步形成养护市场，推动养护管理与养护生产分离，逐步引入市场竞争机制，将原封闭运作的养护生产向社会化、市场化转变，打破地方保护壁垒，实现养护作业专业化、市场化程度逐步提高，进一步培育和规范公路养护市场，逐步构建起完善的现代公路养护市场体系。这是促进公路养护体制改革的重要举措。

（四）促进资源合理配置，提高资源使用效率。

长期以来国省道公路养护一直沿用垄断封闭运作模式，其他社会主体很难进入，使得公路养护水平整体不高。通过实施TOT模式，能推动公路养护管理市场化运行，有利于引进先进的技术和管理，有利于提高养护水平，有利于公路养护管理质量和效益的提升,改变养护基础设施生产和管理效率难以提高的现状。实现以市场为导向，使市场在资源配置中起决定性作用的潜能释放出来，促进养护资源合理配置、为提高生产效率发挥积极作用。这是提高公路效能的重要途径。

（五）有效推动养护事业单位改革

根据事业单位分类改革方向，全国各地正在按照“事企分开、管养分离” 推动公路系统全面深化改革。通过实施TOT模式，能够较好地适应事业单位改革需要，实现管养分离，养护生产人员通过自然减员和全员返聘方式，交由投资方管理，不断减少管理和冗余人员，不断降低人力成本，解决好养人与养路日益突出的矛盾，有效解决好公路系统内部多年存在的体制机制问题。

（六）促使政府转变观念和职能

通过实施TOT模式，引入社会资本和市场化管理，投资方将其专业技术优势和管理优势应用于公路养护、运营和管理，促使政府转变观念和转变职能，使交通主管部门、公路管理机构从繁重和具体的事务工作中解脱出来，从过去的基础设施、公共服务的提供者变成一个监管者，不断改善服务质量,更好地做好监管和服务。将工作重点放在加强行业管理、发展规划、政策研究、质量考核等，更好地服务公众出行，监督投资方运营和质量管理等方面。

（七）促进公路养护资产保值增值

投资方在接手项目运营后，能充分发挥市场化运作的优势，利用其成功的管理经验和模式，开展养护资产市场化运营，不断提高养护资产使用效率，获取可观的经济效益。如：1.新建或改建普通公路服务区、休息区，引进餐饮、住宿、加油、车辆维修、施救、停车、生态旅游、观光等项目，对公路养护站等资产资源进行综合开发利用；2.将道路、桥梁、广场、绿地等公路资产一定期限内的冠名权进行拍卖；3.对道路和沿线的土地进行开发与利用，因地制宜地开展物流园区、陆地港、综合运输服务站等项目建设和运营；4.合理规划设置道路两侧以及重要地段的广告宣传牌，开展广告牌招商运营；5.充分利用路源优势，参与旅游景区、矿产资源、生态观光、山材地材的投资经营，参与振兴乡村战略服务，开展交通大数据分析运营等。

（八）有效激发社会投资活力，投资前景可期。

TOT模式能有效吸引社会投资，丰富民营企业投资机会。相对于BOT模式，TOT模式没有了项目建设阶段，基本上可直接运营。对于投资方而言，投资额减少，风险降低，运作环节和费用也相应降低，可通过与政府签定的TOT合同进行融资，投资见效快。投资方可通过以下四个方面获取收益：1.利用先进的养护技术和管理，从政府支付的小修保养费用中取得收益；2.通过提高养护质量，取得政府评价考核奖励；3.通过承接专项大中修养护工程取得政府补贴收益；4.盘活公路资产和设施，通过市场化运营取得收益。

目前我国国省道公路网已基本形成，公路养护也将由传统的“抢修时代”过渡到“全面养护时代”。纵观美国加拿大等国，近几十年来都没有搞过特别大的公路建设，仅对沥青混凝土路面中修了大约三次，大修了一次。概括而言，是通过全面实施预防性养护，达到延长路面使用性能和寿命。

针对目前公路养护能力薄弱和成本偏高的问题，通过TOT模式引入专业的投资方，实施预防性养护，发挥其机械化、集约化优势：1.养护技术方面，投资方利用自身或借鉴发达国家先进的施工工艺，将新材料、新工艺、新机械应用到养护作业中，不断提高养护机械化程度，解决目前养护机械化程度偏低，现代化养护机械保有量少，养护配置不科学的问题。2.养护管理方面，投资方利用自身或借鉴国外成熟经验，将现代化技术成功应用于养护管理，运用计算机专家系统进行养护科学决策。投资方通过科学有效的管理手段，实施集约化养护，优化人力要素、材料和机械等资源配置，提高养护生产效率、降低管理成本、养护作业成本，从而获取最大的经济效益。

研究结论

综合上述研究与分析，在政策方面，国家及部委已经出台了相关的政策和规定，确定了国省道养护项目实施TOT模式的合法性，明确了运作的可行性;在政府付费方面，由于公路养护资金来源的稳定性，结合费改税中央成品油转移支付资金管理办法，确保了政府付费有依据、有预算、有保障;在实际效果方面，有利于转变政府职能，优化和盘活公路存量资产，实现公路资产有效运营与配置，更好地为公众出行服务;在吸引社会投资方面，大大降低企业投资周期和风险，企业有较大的运营空间和自主权，可以获得可观的经济效益，有较强的吸引力。同时也应该注意到，在国省道公路养护领域推广TOT模式，毕竟是一种新兴的项目融资方式，目前尚处于摸索和尝试阶段，还没有形成一套完整的实施细则和应用指南，有些政策法规间还不够协调，政府付费评估评价方面还缺少权威的管理办法和计价标准等。笔者认为应尽快开展国省道养护项目TOT模式试点，加快经验总结，实时出台并完善相关配套政策和法规，规范评估、审批流程和监管办法，在实践中使之得到更广泛、更有效的应用和发展。