乌兹别克斯坦共和国投资法律制度问题及启示

孙放

摘 要：乌兹别克斯坦共和国在“一带一路”上的中亚地区具有极其重要的战略地位。近年来，中乌两国双边投资额增长显著，投资规模不断扩大，但也存在投资相对规模小、流量波动大、形式单一，且呈“单边性”等问题。通过对乌国投资法律制度分析发现其投资立法“双轨制”模式使得“国民待遇原则”难以落实，同时投资立法指导思想的演变也造成法律更替频繁、适用周期短且易出现分歧，具体投资法律制度的变迁又致使投资法律体系繁杂、矛盾丛生。投资法律制度的障碍是造成对乌投资的年际波动性以及投资风险和成本加剧的主要原因，进而通过国家和企业层面推动和保证对乌投资发展和自由化建设具有重要意义。

关键词：乌兹别克斯坦投资；法律制度；问题及启示

乌兹别克斯坦共和国（以下简称“乌”或“乌国”）处于中亚的中心地带，是中亚第二大经济体，在中亚地区具有重要的战略地位。发展对乌经贸关系，特别是对乌的投资，对于中国“一带一路”的建设至关重要。自1992年中乌建交以来，两国关系发展势头良好。从双边贸易状况来看，2000年后中乌双边投资额呈逐年增长，至2016年，中乌双边贸易额已达36.14亿美元，同比增长3.4%，在乌国投资的中国企业也由1993年的20家发展为2016年的近704家，中国超越俄罗斯成为乌国的第一大贸易伙伴。诚然，中国在乌的投资已经有了一定的规模，但相较于中亚地区其他国家，中乌两国双边投资仍处于较低水平。目前，在扩大双边投资中，仍然存在着不少问题。

一、中乌双边投资的现状与问题

（一）投资规模较小，投资流量波动明显

乌国是中亚地区的第二大经济体，但中乌在投资领域的合作却与乌国在中亚地区的战略地位并不匹配。尤其与中国对中亚地区投资总额相比，中国对乌投资额在其中所占比例仍然偏低（见表1），且对乌投资较易受到国际环境与两国国内环境的影响，投资波动明显。如表1所示，2016年中国对中亚五国直接投资总额累计914，337万美元，其中对乌直接投资总额在中亚五国中处于倒数第二位，且与中国直接投资额度最高的哈萨克斯坦相比，仅为其19%。

自中乌两国建交伊始，中国在乌企业数量少、规模小，且基本集中于食品和服装加工、餐饮等非生产领域。1993年，中国在乌设立的合资企业仅20 家，截止至1996年，这一数字仍不足90家，而其中形成规模的更是屈指可数。1997年至2003年，中乌贸易步入曲折前进的阶段。受乌国内环境和政策变化的影响，中乌双边投资持续波动。进入本世纪以来，中乌在投资领域虽然保持发展势头，但呈现不稳定的特征。2003年—2016年间中国对乌投资存量总体呈上升趋势，但波动性较为明显，投资流量甚至在2010年、2012年分别出现负增长。而且与同一时期中国在中亚其他国家的投资规模相比，仍存在较大差距。

（二）以直接投资为主且间接投资形式单一

根据中国海关提供的数据，2015年中国对乌国投资总流量为12，789万美元，其中直接投资占比超过80%。这一比例远高于中国对中亚哈萨克斯坦以及对南亚发展中国家投资中所占的比例。据乌方统计，截至2016年中国对乌直接投资超过65亿美元，而对乌间接投资却数量有限且形式非常单一，主要是中国向乌国提供优惠的出口买方信贷和低息贷款。造成这一情况的主要原因是，乌国于2003年10月实施汇率并轨后金融市场虽然恢复稳定，但金融体系整体规模小，截至目前总资产仅为270亿美元，且金融市场相对封闭，开放程度有限不利于外资的进入。同时，乌国经济总体思路主要体现在通过扩大直接投资、鼓励兴办企业、利用当地原料生产加工进口替代和出口型产品上，以解决其外汇短缺、外流和就业困难等问题，金融领域并不是鼓励外国投资的重点领域。

（三）中乌投资互动少

中乌双边投资缺乏“互动性”，呈现出明显的“单边性”，即在双边投资中，绝大部分为中方对乌的投资。在中乌经贸往来日益频繁、中国对乌投资日益扩大的同时，乌对中国的投资却十分不稳定，直至2007年，乌在中国的合资或独资企业只有3家。在2010年至2014年间，乌没有开展任何对中国的投资活动。这种投资的“单边性”将使得两国在经济领域的沟通交流减少，企业之间无法进一步增进了解，从长远来看，并不利于双边经贸的持续健康发展。

（四）中乌间投资缺乏持续性

投资缺乏持续性、持续时间短是中乌双边投资中的另一大问题。由于中乌经贸关系一直以来受到许多非市场因素的影响，导致中国企业，特别是私营企业在乌国常常受其法律政策变动的影响，处于“风雨飘摇”的境地，以致无法形成长期的投资。

二、乌兹别克斯坦投资法律制度问题

（一）投资立法“双轨制”模式与“国民待遇原则”并行

乌国的投资立法采取“简单双轨制”模式，即主要通过统一法典形式就外国投资活动中最基本的问题加以规定。这种投资立法模式将内外资活动区别对待，参照不同的标准加以调整，其好处在于使得外资活动与内资活动在一定程度上区别开，有利于加强对于外资活动的管控力，将“最合适的外资”引导到国民经济最需要位置，使其更好地服务于东道国的经济社会发展。但从长远来看限制了外国金融资本、生产、管理技术等要素的流入，不利于国内市场的进一步开放，不利于国内市场成熟以及与国际市场的接轨，更不符合乌国扩大对外开放程度的经济发展目标。统计数据表明，2016年乌国内生产总值為710亿美元（约199.33万亿苏姆），外贸额227.2亿美元，其中进口总额为116.1亿美元，出口总额111.1亿美元，进出口总额占其国民生产总值的比例仅为32%，远低于世界贸易依存度60.6%的平均水平。乌在投资立法采取“双轨制”模式的同时，在涉外投资具体法律制度中却给予了外国投资者“国民待遇原则”。乌国早在 1998年颁布了《外国投资者权利保障及保护措施法》第9条第（1）、（2）款规定，“外国投资者享有完全和永久性的公平及平等待遇”，“保证为外国投资者提供的法律制度不低于为乌兹别克斯坦法人和自然人规定的法律制度”。《对外经济活动法》（1999年）第4条也规定，“在经济贸易关系中禁止不平等待遇原则”。此外，乌国其他部门法有关外资的规定当中，同样也贯彻了对外资的“国民待遇原则”。如乌国1995年颁布的《租让法》第1条规定，允许向外国投资人提供财产、土地和矿山，允许他们从事一定的经济活动。但是，对投资立法采用“双轨制”与“国民待遇原则”并行的立法模式，却因为“双轨制”模式下其他相关投资制度的存在，导致对外国投资者的“国民待遇”产生不小的阻碍，国民待遇难以真正落到实处。

可以说，制度矛盾与制度冲突明显，实践中不仅影响了立法效果也与投资立法的初衷相违背。例如，乌国在《外国投资者权益保障和保护措施法》（1998年）第7条规定了经常项目外汇自由兑换制度。但在一直实施至今的1996年颁布的《乌兹别克斯坦共和国总统关于整顿外汇现金在国内流通秩序的若干措施令》中明确规定强制结汇，即“在乌兹别克斯坦共和国境内绝对禁止法人与自然人，侨民与非侨民，以及含有外资的企业用外汇现金进行结算或支付各种形式的劳务酬金、职工工资和补贴等”。2009年，在乌国中央管理委员会的第467-3号决议中，对外汇市场业务办理规则进行了修改。决议规定，自储户所购买的外汇进入专有账户之日起，若在7个工作日内外汇未被使用，则这些外汇将无须经储户的书面同意和认可被“强制出售”给指定银行。这样一些相关政策措施不仅导致在实际操作中外汇主管部门对外汇的管制非常严格，而且外资企业将投资利润汇出时还需要交纳10%的所得税。同时外汇管制当中的“调汇”问题也一直是外国企业在乌国投资的“老大难”问题。

（二）投资立法指导思想演变对投资的影响

乌国根据经济社会发展的需要，在近二十多年间先后采取了两种投资立法指导思想，这也使得同一套投资法律前后呈现较为明显的差异，造成法律适用上的分歧甚至矛盾。

第一阶段：1991～2000 年，经济衰退与走向复苏阶段。独立初期乌国的本国资金匮乏，急切地需要海外资金帮助本国复苏经济并构建完整的经济体系。因此，这一阶段的外资法立法指导思想为——为外资的进入设置“低门槛”，最大限度地运用外资，有利于在短时间构建起独立的经济体系。由此，乌先后颁布实施了《外国投资法》（1991年）、《对外经济活动法》（1991年）、《外商投资和外商投资活动保障法》（1995年）等与投资相关的基础性法律，构建起乌国投资法律的基本框架。

第二阶段：2001年至今，经济持续稳定回升阶段。在2000年以后，乌国投资法立法思想有所改变——即通过调整投资立法实现经济结构和产业结构的优化升级、发展进口替代型产业，以引进他国先进的生产要素和管理经验。因此，这一阶段的投资立法不再单纯地吸引外资，而是通过颁布《合伙企业法》、《民营企业法》等更具针对性、更为细化的法律制度对外资准入门槛、企业注册程序、税收等问题加以规范，从而有针对性地选择符合发展需要的外资企业进入本国。

自独立起，乌国力图根据实际情况的变化，对本国投资立法不断加以完善。但其立法指导思想的变化也导致相关法律更替频繁、法律法规适用周期较短等问题凸显，这成为外国投资者进入乌国的重要阻碍，造成外资在乌投资的无形成本上升，投资风险不确定，从而造成投资的年际波动性。

（三）投资制度演变对投资的影响

乌国的投资法属于广义上的投资法。从总体上来看，主要是由一系列外国投资法律以及部门法当中涉及外资活动的规定、以及相关总统令、内阁命令构成。值得注意的是，总统令与内阁命令具有修改和废除基本法律的效力，虽然法律位阶低于基本法律，但在实践当中往往比基本法律更加行之有效。笔者将乌国内法当中与外国投资联系最密切、最核心的法律法规地演变状况，从时间上划分成三个阶段：

1.自乌国独立之初，乌国相继颁布了《乌兹别克斯坦共和国外国投资法》（1991年），《关于吸引和保护外国投资者措施》（1992年总统令）和《乌兹别克斯坦共和国外国投资法修改和补充》（1992年内阁令）等，为乌的外国投资法律初步奠定基础。

2.1993至1995年，乌国相继颁布《外国投资及保障外国投资法》（1994年 ） ，《乌兹别克斯坦共和国租让合同法》（1995年），《关于进一步深化经济改革、保障保护私有制和发展经营活动》（1994年总统令），《关于鼓励建立拥有外资企业和鼓励外资企业活动的补充措施》（1995年总统令）等一系列鼓励和保护外国投资的法律法规，基本建立起了本国的投资法律体系。

3.随着乌国经济好转和市场经济体制改革的不断深入，1996年后乌国对本国的法律体系做了一定的调整，或颁布新法废止旧法，或通过制定法律和颁布行政命令的方式来充实和细化原有法律，并填补存在的法律空白。1996年颁布了 《关于刺激外国投资并向其提供优惠补充规定》（总统令），其中明确了给予外国投资者税收优惠的具体措施；同年11月颁布《关于为外资企业提供补充鼓励和优惠措施》（总统令）不仅明确了税收方面的优惠措施，还为外资进入乌提供行政审批上的便利条件。1997年，乌国的国民经济恢复到独立时的水平，国内生产总值达到155.25亿美元，利用外资也进入了新的阶段，将优惠政策适用对象进一步扩大，逐步放宽了外国投资者投资的范围，为外国企业提供给了更加便利的条件。

三、乌国投资制度对投资活动的启示

（一）加快中乌在上海合作组织框架下的投资自由化建设

“区域经济一体化”是上海合作组织在经济合作方面的努力方向。然而，乌对外国投资法律规定了较高的“准入门槛”，外资的注册程序较其他上合组织成员国相对繁复，且费用高、时间成本较大，不利于实现组织内经济一体化进程。在“外资准入”问题上，中乌两国应当在上海合作组织的经贸法律框架下加强立法合作，加深对各自投资立法的了解，结合本国国情和地区经济的发展趋势，吸收和借鉴其他成员国的投资立法成果，减少投资准入壁垒，降低外资准入的成本。在这一方面，乌国可以借鉴中国逐渐取消外资企业的最低注册资本限制以及哈萨克斯坦在外资准入法律上由“双轨制”向“单轨制”的转变。总之，应当以发展的眼光不断完善乌国的“外资准入”法律。

（二）为中国企业在乌投资提供针对性的财政支持

中国企业对乌投资存在投资主体单一、投资领域狭小的问题。在对乌投资中，国有企业的投资占据了很大一部分，而私营企业投资占总投资额的比重有待提高。针对这一问题，可以由国内的对外投资主管部门牵头，与中国企业所在的地方政府一起，建立起“投资基金”专门支持中国企业对中亚国家的投资合作业务。通过政府指导、市场化运作的方式，发挥中国外汇储备优势，为中国企业对乌投资、对中亚其他国家投资提供财政上的支持。待这种政府主导的投资基金运作日趋成熟后，还可以将投资基金的运用扩大至“一带一路”沿线国家范围内，为成员国之间的私人投资提供支持。

（三）完善对外投资保险制度

针对乌投资环境不稳定，法律政策多变的情况，商务部、驻乌大使馆等有关部门应当及时提醒欲赴乌国投资的中国企业通过购买投资保险等措施降低投资风险。中国和乌国都是《多边投资担保机构》（简称MIGA）的成员国，应当鼓励符合MIGA公约要求的企业积极向其投保，以降低企业在面临货币汇兑、征收和类似措施、政府违约、战争和内战等政治风险的损失。此外，中国出口信用保险公司作为国内唯一从事政策性信用保险业务的政府机构，由于该保险公司的投保要求比MIGA低，所以应当鼓励更多的中国企业向其申请海外投资保险，同时扩大其参保面，同时鼓励企业使用中国进出口银行等政策性銀行提供的商业担保服务，为更多的中国企业“走出去”提供风险防控上的支持和帮助。

（四）推动投资合作的双向发展

在发展中乌双边投资的过程当中，要注意投资的双向性，不能只考虑扩大中国对乌国的投资，而忽略吸引乌国来华投资。应通过双边投资合作的良性互动，逐渐形成“你中有我、我中有你”的投资格局，增进两国企业间的商业往来，发展“多层次，宽领域”的双边合作机制，真正实现双边投资又好又快发展。

总体而言，乌国通过法律、总统令、内阁命令三个层面对其投资法律不断加以修订，构建起较为完善的投资法律体系，但同时造成乌投资法律和政策多变、随意性强、体系杂乱等，总统令和内阁命令等行政命令常常构成对基本法律的修改，且这些文件相互之间往往发生矛盾。因此，尽管乌国针对外国投资的优惠政策非常多，然而这些政策的适用范围和条件各不相同，往往给投资者造成混淆，致使外国投资者往往面临无法享受优惠政策的窘境，最终造成外国投资者在乌国投资缺乏持续性或持续时间较短，大型、长期投资项目无法开展。中国作为乌克兰的主要贸易投资国，应进一步完善对包括乌在内的其他上合组织成员国的经贸信息收集和发布平台，及时发布和更新与东道国有关的政策法规和其他信息。政府部门还应当与值得信赖的投资分析机构展开合作，共同建立投资风险评估与预警机制，及时发布对中亚投资的指导意见和投资建议，避免“报喜不报忧”的状况，客观公正地对成员国的投资环境做出分析，为国内投资者提供安全、专业的投资指导。