公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位

摘 要：在公共管理中，存在政府本位与社会本位这两种管理理念。而公共管理所具备的管理性、社会性、公共性等性质，决定了政府本位的理念需要做出改变，树立起社会本位的理念。所以在政府管理中，需要强调人本、参与、服务、责任、互动、合作等精神，促进政府管理朝着社会治理发展，从而形成完善的公共管理观。

关键词：公共管理；政府本位；社会本位

公共管理的实践，会由于社会的不断发展，而表现出不同形态。从管理主体来看，主要有政府、非政府的公共组织以及民众这三类主体，在社会公共事务的管理中，角色和作用及主体之间的作用是不同的，主体间可能是以政府作为本位的支配依附关系，或者是以社会作为本位的平等共治关系。对于管理客体来讲，在社会的不同发展阶段，社会性、政治性、经济性的公共事务，出现在公共管理中的次序与重要性也不一样；由于社会层次存在差异，公共事务的权重的数量都存在着一定的差距。所以，公共管理可以看做为一个发展过程，和政府管理是不同的两个阶段，但是部分和整体的关系，但政府管理属于公共管理最初形态。对于公共管理的实践而言，具备多样性、动态性的特点，可以分为的政府管理与社会治理这两方面，在发展过程中会表现出社会化、民主化、集权化政府管理，自主化、多中心社会治理这些模式。促进公共管理的发展，重点就在于其管理理念要从政府本位发展到社会本位。

一、公共管理的政府本位理念

长期以来，政府都是管理社会公共事物的主角，已经深入介入社会的各种公共事务的管理中，并在其中发挥着主导作用。而政府这种地位和作用，在很大程度上就孕育了政府全能这种理念，也就是认为只有政府，才可以进行管理并能管理好，我们将这种想法称之为公共管理的政府本位理念。在政府本位的理念下，政府才是公共管理中的主体，而且只有政府才可以发挥出公共管理的作用。在政府本位理念的集权化阶段，只有政府在管理社会的公共事务，而且只有政府才具备管理公共事务的资格，只有政府才可以实现管理社会的公共事务。在政府本位理念下的社会化和民主化的阶段，在特定的社会层次和社会公共事务的管理中，民眾以及非政府公共组织也可以作为管理主体，但在意识上政府依然是管理公共事务的唯一主体。政府是进行有效管理的唯一途径，其他一些管理主体的资源和作用难以有效进行社会公共事务的管理。

另外，制度安排所具备的刚性力对政府本位的理念进行了固化。在政府管理的集权化阶段，其制度并没有设定除政府之外的主体参与到公共管理中。政府对公共管理的主体角色实现了长期的垄断，民众和非政府公共组织在公共管理的体系中并不具备相应的制度空间。在政府管理的社会化和民主化阶段，政府的集权化制度会有所松动，也就开始允许民众和非政府公共组织参与公共管理，也就为公共管理带来了新活力。但因为制度安排具备一定的刚性力，就会导致民众和非政府公共组织长期依赖于政府，具备自主管理社会的公共事务的能力，所以也就仅仅是参与政府管理，对政府具有较强的依赖性，难以独立管理社会的公共事务，大多数的公共事务都是依靠政府进行解决。而这种现象也就会加强政府本位的理念。

二 、公共管理的社会本位理念

在公共管理中，政府本位的理念不是可以表现公共管理含义的管理理念，政府本位的理念，无法为公共管理的社会性和公共性提供有效保障，也就无法实现高效的管理。为了确保公共管理的社会性和公共性，实现管理目标，就应该是政府本位的脸发展为社会本位的理念。

在公共管理中，社会本位的理念并没有说明政府是公共管理的唯一主体，但是政府依然是公共管理的主要主体和重要主体。而政府、民众、非政府公共组织构成主要的管理主体，在管理社会的公共事务中，发挥着各自的作用。这三种管理主体对于不同层次、不同性质的社会公共事务的管理中，以平等的身份进行协商，各自发挥着自身的优势，合理分配着管理职能，以实现管理能力和管理职能之间的协调。

实际上，在公共管理的发展过程，就是政府本位的理念逐渐消退，社会本文的理念逐渐形成与发展的一个过程。不管是在政府管理的阶段还是在社会治理的阶段，都需要体现出社会本位的理念。只是在政府管理的阶段，政府本位的理念会制约社会本位的理念，在社会治理的阶段，需要将充分体现出社会本位的理念，才可以体现出人本、责任、服务和参与、合作、互动的精神。

所谓的人本精神，是社会本位理念的灵魂，实际上公共管理主体的重点是人，需要充分尊重人，满足人的合理需求，才可以促使人更加积极地去参与公共事务的管理。

责任精神。公共管理属于范围大、涉及面广的管理活动，公共管理的相关人员遍布社会的每个阶层和领域。另外，为了实现对公共权力的约束，禁止公共权力非法化和私有化，就需要使用法律机制进行限制，使用道德伦理加强公共管理的意识。

参与精神。民众和非政府公共组织参与社会公共事务的管理，就是公共管理的模式进行演化的来源。以民众和非政府公共组织参与社会公共事务的管理为基础，才可以打破公共管理被政府垄断的局面。

合作精神。民众和非政府公共组织参与管理，加强他们与政府之间的合作管理。而政府也就意识到需要得到民众和非政府公共组织更多的帮助，才可以对社会的公共事务进行有效管理。

互动精神。所谓的活动精神，就是强调政府和民众以及非政府公共组织的互相回应。一方面，民众和非政府公共组织可以向政府表达出利益需求，以反馈社会声音，而且对政府的政策制定提出相应的建议，反馈政府社会性的效果。另一方面，政府对民众和非政府公共组织所表达出的信息进行回应，为公众传达问题的解决方案。这也就构成了政府、民众、非政府公共组织间的信息回路，并促进三者的沟通，加强了它们三者之间的信任。

三、结束语

政府管理属于公共管理的特定阶段，但并不是管理社会的公共事务的唯一主体。由于民众、非政府组织的力量较小，也不具备较强的自主性，管理社会的公共事务只有由政府主导。当民众和非政府组织和自主化程度不断提升，力量逐渐增强，公共管理的政府本位的理念也就不适宜了，也会对公共管理的发展造成影响。所以，需要转变政府本位的管理理念，促进社会本位管理理念的发展，促进政府管理朝着社会治理的方向发展。

参考文献：

（1）比较利益人：公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性[J]。陈庆云，曾军荣，鄞益奋。中国行政管理。2005（06）.

（2）公共管理理论研究：概念、视角与模式[J]。陈庆云，鄞益奋，曾军荣，刘小康。中国行政管理。2005（03）.

（3）公共管理中的公众参与问题研究[J]。张铁军。中共山西省直机关党校学报。 2009（02）.

作者简介：

王懂，出生年月：1984年3月，性别：男，民族：汉，籍贯：杭州市，当前职务：副主任科员，当前职称：中级会计师，学历：本科，研究方向：公共管理