代理报关下商品归类争议责任归属研究

[摘 要]代理制度是民法的一项重要制度。《海关法》的立法与修订引入了民事委托代理制度，结合海关业务性质，出台了代理报关制度。长期以来，不仅在海关法理论界，还是在执法实践中，报关代理人、被代理人与海关三方的关系是代理报关制度中的焦点问题。从争议发生较多的商品归类争议入手，以案例分析的形式，深度剖析三方的关系，明确法律责任，尤其是报关代理人与被代理人之间的法律责任，并提出对策建议。

[关键词]代理报关； 商品归类； 责任

[中图分类号]D913

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）06-0046-04

Abstract： Agency is an essential system in civil law.The establishment and revision of Customs Law which introduced agency system issued customs agency system according to customs business.For a long time， not only in customs theories， but also in the practice of judicial enforcement， the relations between customs agent， client and customs is the main point in customs agency system. This paper starts with the dispute of commodity classification， deeply analyzes the relationship between the three parties， and makes clear the judicial responsibilities especially between customs agent and client， and puts forward the policy suggestions finally.

Keywords： Customs Broker；Commodity Classification；Responsibility

[作者简介]吴昇（1994-），男，硕士研究生，研究方向：国际贸易与海关法。

一、案情简介

2015年3—7月，瑞×泽（北京）科技有限公司（以下简称瑞×泽公司）委托北京龙×日盛国际物流有限公司（以下简称龙×公司）以一般贸易方式向机场海关申报进口X-射线衍射仪1台、X-射线荧光光谱仪4台，申报税号为90275000，关税税率为0，完税价格共计人民币3584752元（以下“元”均指人民币）。经查，进口货物品名均为X-射线荧光光谱仪，应归入税号90221990，关税税率为4%，监管证件为入境货物通关单。瑞×泽公司的上述行为已构成《海关行政处罚实施条例》第十五条规定所指之应当申报的项目申报不实的违法行为，并造成漏缴税款约合167766.39元的违法后果。根据《海关行政处罚实施条例》第十五条第四项的规定①，决定对瑞×泽公司罚款11.8万元。瑞×泽公司不服，向北京海关申请行政复议。2017年3月3日，北京海关作出《行政复议决定书》，认为被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项②规定，决定维持被诉处罚决定。瑞×泽公司仍不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销被诉复议决定及被诉处罚决定③。

二、法理分析

代理法律关系是一项重要的民事法律关系。《中华人民共和国民法总则》对代理制度有新的表述：“民事主体可以通过代理人实施民事法律行为。”代理是代理人在代理权范围内，以被代理人名义独立与第三人实施法律行为，由此产生的法律效果直接归属于被代理人的行为。由该概念可以引申出，代理涉及三方当事人和三个法律关系。三方当事人包括：本人，或称被代理人，其名义被他人使用而由他人实施法律行为；代理人，系以他人名义实施法律行为的人；与代理人实施法律行为的相对人称为第三人。

大陆法系代理法的理论基础是区别论，它是由德国法学家拉邦德提出的。区别论是指，严格区分委托合同（即作为内部关系的被代理人与代理人之间的合同）与代理权限（即作为外部关系的代理人代表被代理人与相对人缔约的能力）的概念。其核心观点在于，代理人与被代理人所签订的委托合同对相对人不产生法律效力，即内部关系不对抗外部关系。区别论着重于保护善意相对人的利益。

现代意义上的代理制度确立于1896年的《德国民法典》，随着社会化分工的进一步细化，商事代理取代民事代理成为代理的主要形式。在现代社会中，专业代理人和代理企业的出现，推动进出口贸易额和全球经济的快速增长。以代理报关为主要业务的报关企业是其中的典型代表。

《贸易便利化协定》（《Trade Facilitation Agreement》）第十条第六款关于报关代理的使用有明确规定：在不影响目前对报关代理有特殊政策的部分成员的前提下，自本协定生效时起，各成员不得强制要求使用报关代理；每一成员应将其关于使用报关代理的措施向委员会作出通知并予以公布，任何后续修改均应迅速作出通知并予以公布；对于报关代理的许可程序，各成员应适用透明和客观的程序。我國是《贸易便利化协定》的成员国之一。依据《海关法》和《海关进出口货物申报管理规定》，进出口货物的通关可以由预先在海关依法办理登记注册的进出口收发货人自行报关，也可由有资质的报关企业代理报关。海关理论界主流观点认为，报关代理在性质上属于民事委托代理，适用民法中对委托代理权的有关规定。截至2014年底，全国报关单位共有60多万家，其中报关企业有10000多个，业务活跃的报关企业大概占一半左右。我国目前每年近7000万票的进出口业务主要是以代理报关为主。其中由报关企业代理报关的占报关单总量的80%以上，个别口岸代理报关的业务量甚至达到了当地总量的96%—97%④。

与间接代理相对应，直接代理是指代理人以被代理人的名义在授权范围内从事代理活动，代理的效果直接由被代理人承担。在我国民法中，直接代理应当适用于一般情况，而间接代理只适用于一些特殊情况。特别强调的是，直接代理体现了德国民法中的公开原则。依据《德国民法典》第一百六十四条第一款规定，代理人的意思表示必须以被代理人的名义作出。公开原则要求被代理人以明示或事实情形公示代理事实，以使相对人能够辨识交易对象，保障交易安全。我国放开外贸经营权后，在进出口实务一般情形下，基于对风险划分和费用计算的考虑，进出口收发货人与报关企业之间的《代理报关委托书》《委托报关协议》等代理报关合同选择直接代理的情形居多。

在近年的进出口实务中，与海关有关的争议多集中于商品归类。由于涉及代理报关制度，在关于认定主体是否正确的问题上，行政相对人和海关存在较大分歧。因而，有必要进一步辨析报关代理制度的法律特征，以便在商品归类认定的争议中确定各方责任归属。在代理合同中有三种关系：本人与代理人之间的关系；代理人与相对人之间的关系；本人与相对人之间的关系。理清三种关系是分析该类型案件的关键所在。

三、案件评析

该案件的主要争议焦点之一，机场海关认定瑞×泽公司为被处罚人是否正确。瑞×泽公司认为应当处罚报关公司龙×公司，认为涉案货物申报的税则号归类错误系其过错导致。另言之，行政处罚对象是否是龙×公司。

首要问题应当是理清案件是属于行政法律关系还是民事法律关系。关于代理制度的适用范围，学者们有不同的观点，我国民法对此并无具体的规定。根据《德国民法典》第一百六十四条规定，民事代理制度只能适用于民事法律行为，不包括行政法和诉讼法上的代理。但是，第一百六十六条适用范围被扩大到“与民事行为相关的其他具有法律意义的行为”，通说认为，该“行为”是指其他具有法律意义的行为指诉讼行为和财政、行政法义务的履行行为。依据《行政诉讼法》第二条⑤，在行政诉讼中，原告系行政相对人，被告系作出具体行政行为的行政机关。显然，进出口收发货人的权益受到作出具体行政行为的海关的影响，系适格原告。而报关企业是否是行政相对人值得讨论。

根据法院查明的事实⑥，瑞×泽公司与龙×公司是直接代理关系。龙×公司作为瑞×泽公司的代理人，代理其填报单据、辅助查验和垫缴税款。法院已经认定首都机场海关在《处罚决定书》中认定的税则号列正确，瑞×泽公司存在申报不实的违法行为。因此，首都机场海关以瑞×译公司为行政相对人作出处罚决定正确。

在法理学上，法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。行政相对人作为行政法律关系主体，可从以下两点定位其内涵：第一，从行政法律关系角度看，行政相对人和行政主体都是行政法律关系的主体，应明确其在行政法律关系中的主体地位。第二，从与行政主体的对应关系来看，行政主体与行政相对人权利义务相对应，行政主体的权利，就是行政相对人的义务，反之行政相对人的权利，则是行政主体的义务。从行政权利义务说来看，报关企业代理的效果直接由被代理人承担，海关对被代理人作出具体行政行为不影响报关企业的权益。因此，该案件属于行政法律关系，报关企业龙×公司不能作为原告或第三人参与。

其次，自《海关对代理报关企业的管理规定》（海关总署令第52号）于2005年6月1日废止后，我国关于进出口收发货人与报关企业在代理报关的法律责任划分方面无专门的法律、行政法规、部门规章可遵循，只能根据上位法《海关法》相关条文⑦和《海关行政处罚实施条例》⑧处理。因此，区别于普通民事代理法律关系，代理人即报关企业是否承担法律责任取决于其是否对被代理人即进出口收发货人所提供情况作真实性审查。但是，由于本案属于行政案件，是否存在龙×公司对瑞×泽公司所提供情况的真实性未进行合理审查或者工作疏忽的情况不属于本案被诉行政处罚决定合法性审查的范围。

如果代理人与被代理人之间存在基础关系，意味着双方存在合同关系。尽管授权行为相较于基础关系处于独立地位，但合同中往往对代理人从事代理行为的权限、期限、代理权行使方式等作出权利义务划分。代理人应当依据合同性质、法律规定（如法律关于委托合同的规定）和诚信原则对被代理人负有正当行使代理权的义务，其义务包括为被代理人利益计算、勤勉工作、切实尽到相当的注意义务等。如果代理人不正当行使代理权，违反合同义务，应当对被代理人承擔合同责任。如果瑞×泽公司认为龙×公司在代理过程中有过错，造成其损失，应对申报不实行为承担责任，可以基于双方签订的代理报关合同寻求民事法律途径予以救济。由于本案属于行政管理法律关系，瑞×泽公司与龙×公司之间的责任划分并不属于本案的审查范围。

事实上，代理行为的主要目的在于确立被代理人和相对人之间的法律关系，而不是代理人与相对人之间的法律关系。因而，相比于被代理人和相对人之间的法律关系，代理人与相对人之间的法律关系处于次要地位或具有从属性。但是，这并不意味着代理人与相对人之间的法律关系不重要。

代理人与相对人之间的责任归属标准是，代理人只有其行为具有过错造成相对人损害的情况下，才应当对相对人承担责任。这种责任涉及以下情形：1.代理人无权代理，包括越权代理，未获得被代理人追认，又不构成表见代理。此时的代理行为无效，代理人应对相对人承担全部责任。2.代理人明知代理事项违法，仍然从事代理事项。此时由于代理人和被代理人有意思联络，则由代理人和被代理人共同承担连带责任。这种责任可能是一种合同无效后的损害赔偿责任，也可能是一种侵权责任。3.代理行为本身违法。代理人实施的代理行为本身存在违法情形，如实施了欺诈、胁迫等行为，此时，被代理人要对相对人承担法律责任。但代理人也应对自己实施的违法行为承担一定的法律责任。值得注意的是，民法学者王利明教授认为，对于授权不明的行为，按照《民法通则》的规定也要求代理人对相对人承担责任违反公平原则。假设海关按照《海关行政处罚实施条例》第十七条对报关企业作出行政处罚，报关企业可另案寻求申请行政复议或提起行政诉讼等行政救济途径。

综上所述，进出口收发货人与报关企业签订代理报关合同，委托其代理报关，不能阻却其承担申报不实行为的行政处罚后果。本案一审判决驳回瑞×泽公司的诉讼请求，终审判决驳回上诉，维持一审判决。

四、对策建议

经过上述分析并结合海关学界的观点，可以得出结论：报关代理除了具有民事代理制度的共性，又因涉及海关业务，具有自身的特征。因此，为了应对代理报关下诸多商品归类争议案件中的责任归属问题，提出以下对策建议供参考。

（一）进一步完善民事法律中的代理制度

《民法总则》第七章“代理”的规定是对《民法通则》《合同法》以及相关司法解释的整合与完善。比之于之前的立法，《民法总则》在文字表述和规范内容上都有较大进步，但仍存在不足。其不足之处包括：显名主义的原则和例外需要进一步解释、选任复代理人的前提条件需要扩张解释、无权代理人的责任承担方式需要进行类型化区分、表见代理中“相对人有理由相信行为人有代理权”的认定方法等。因此，在参考当前法学理论界对“代理制度”的前沿研究和国外民事法律规范性文件的基础上，相关立法解释和司法解释亟待出台。

（二）出台海关规章，规范报关企业管理

结合当前立法现状，新《海关对代理报关企业的管理规定》亟待颁布施行。代理报关企业对自身责任的认识，不能简单照搬民事法律中的代理制度，也不能机械地套用外贸代理制。因此，规范报关代理人和被代理人的关系和责任归属应是海关总署的职责。海关总署应当出台相关部门规章，既要做好与民事法律中的代理制度的衔接工作，又要对报关企业责任作出进一步细化规定，为从事代理报关业务明确规则，进一步规范报关管理秩序。

（三）改善海关商品归类认定案件的行政救济的环境

在海关法领域，相较于实体法，程序法的立法呈现明显的滞后性。我国现行海关行政裁定案件的行政救济有两种方式：行政复议和行政诉讼。海关商品归类认定案件具有专业性强的特点，其行政救济程序与一般行政救济程序有共同特征，也有其特殊性。但是，目前行政复议只有《海关行政复议办法》（海关总署令第166号），而行政诉讼只能依据上位法《行政诉讼法》，并不能满足海关商品归类认定案件的特殊性的特点。商品归类的认定涉及税款征收的具体行政行为，依据《海关行政复议办法》第十条第七款和《税收征收管理法》第八十八条第一款规定，适用行政复议前置程序的规定，这又涉及行政复议与行政诉讼程序衔接的问题。因此，有必要提高海关行政复议规范性文件的位阶，研究制定海关行政诉讼规范性文件，重构行政复议与行政诉讼程序衔接模式，改善海关商品归类认定案件的行政救济的环境。

[注释]

①《海关行政处罚实施条例》第十五条：进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得：（四）影响国家税款征收的，处漏缴税款30%以上2倍以下罚款。

②《行政复议法》第二十八条第一款：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

③案件来源：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=a17091d6-0650-440a-916c-a81f0010da17&KeyWord;=%E7%91%9E%E5%AE%89%E6%B3%BD，访问时间：2017年11月1日.

④数据来源：《2015—2020年中国报关行业现状调研分析及发展趋势研究报告》，中国产业调研网。

⑤《行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

⑥依据：瑞×泽公司与龙×公司签订的《代理报关委托书》及《委托报关协议》。

⑦《海关法》第十条第一款规定，报关企业接受进出口货物收发货人的委托，以委托人的名义办理报关手续的，应当向海关提交由委托人签署的授权委托书，遵守本法对委托人的各项规定；第三款规定，委托人委托报关企业办理报关手续的，应当向报关企业提供所委托报关事项的真实情况；报关企业接受委托人的委托办理报关手续的，应当对委托人所提供情况的真实性进行合理审查。

⑧《海关行政处罚实施条例》第十六条规定，进出口货物收发货人未按照规定向报关企业提供所委托报关事项的真实情况，致使发生本实施条例第十五条规定情形的，对委托人依照本实施条例第十五条的规定予以处罚；第十七条规定，报关企业、报关人员对委托人所提供情況的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生本实施条例第十五条规定情形的，可以对报关企业处货物价值10%以下罚款，暂停其6个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格。

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（责任编辑：乔虹 梁宏伟）