制度变迁中中央治国者的行动逻辑

侯静祎

摘 要：强制性制度变迁是中央集权国家中制度变迁的主要类型。中央治国者推动的制度变迁，其制度变迁效用主要包括政治稳定和社会效益最大化，而中央治国者的行动遵循着政治稳定首位、社会效益最大化次位的逻辑。明太祖废宰相制度是中央治国者在制度变迁中行动逻辑的生动体现，通过分析明太祖废宰相制度的行为，可以看出中央治国者在制度变迁中的终极目的取向。

关键词：中央治国者；制度变迁；行动逻辑

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）02-0060-02

在集权制国家中，中央治国者是制度变迁的主要行动者，他们往往能够成为制度变迁的发起者和规划者。制度变迁只有在现存制度格局无法满足行动者利益且改变现行制度行动者的收益大于成本之时才会发生。中央治国者推动制度变迁有着复杂的利益考量，社会效益最大化并不一定是其实施制度变迁的目的，维护政治稳定是对中央治国者更大的激励。明朝开国皇帝朱元璋借胡惟庸之案废除自秦以来的宰相制度，即是中央治国者出于维护皇权、维护政权而发起的制度变迁。因此，本文将以明朝废宰相制度为例，分析中央治国者在制度变迁中的行动逻辑。

一、制度变迁与行动者

根据发起者或第一行动集团，制度变迁可以分为“诱致性制度变迁和强制性制度变迁”。诱致性制度变迁是“由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”[1]269。强制性制度變迁是“由政府命令和法律引入和实行”[1]269。实质上，强制性制度变迁“是一种供给主导型制度变迁，即在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿（制度创新的供给）主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比”[2]45-52。在中央集权的国家中，社会力量薄弱，国家对社会控制较为严格，社会和个人力量不足以引起制度变迁，所以制度变迁多为政府推动下的强制性制度变迁。

制度变迁的第一个步骤是“形成推动制度变迁的第一行动集团或初级行动集团”[3]216，第一行动集团是对制度变迁起决定性作用的团体，也即熊彼特定义的“制度企业家”。在诱致性制度变迁中，个人或社会是制度变迁的第一行动集团，然而他们常常缺少反映制度需求的途径，所以往往难以推动制度变迁。在强制性制度变迁中，第一行动集团是政府，而在中央集权的国家中，或者在由中央政府发起的制度变迁中，中央治国者即为第一行动集团。中央治国者往往借助科层制官僚体系，利用各种政治工具，将制度变迁推展开来。

二、中央治国者在制度变迁中的利益博弈

诺斯认为，制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”，即“外部利润”。主体行动的动机是收益大于成本，收益包括社会总收益和个人收益。但是于统治者而言，他们在制度变迁中的利益考虑并非全为社会效益最大化，因为政府“并不是像一般习惯认为的那样总是代表社会和集体利益的”[4]78。这并非对统治者的诋毁和讨伐，因为对于统治者来说，社会效益的提高，其目的也是为了巩固政治统治的合法性。正如诺斯悖论所揭示的事实，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[5]20，因为国家有两个彼此之间持续存在冲突的目的，即“一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化。二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加”[5]24。

也就是说，对于中央治国者而言，他们推动制度变迁的动机可以概括为“宏观政治局势的稳定与社会总产出的最大化”[6]14-22。但是，政治局势的稳定永远是中央治国者的第一目的，如果制度变迁可能伤害统治者的权威或影响政治稳定，那么统治者就会维护现存的无效率的制度安排。同样，如果某项制度变迁的社会总产出为零甚至为负，但是政治收益大于零，那么统治者也可能会发起该项制度变迁。因此，中央治国者的政治利益最大化是其实行制度变迁的终极目的。

三、经验验证：明朝废宰相制度中的中央治国者行动逻辑

宰相制度是中国古代官制体系中重要一项制度，宰相上传皇帝，下达百官，堪称古代行政系统的枢纽。自秦始皇始，开始设置宰相以辅佐皇帝处理政务。秦朝在中央政府设置三公九卿，三公即宰相、太尉、御史大夫，宰相的职位和权力最为首要，这标志着宰相制度在中央集权的古代中国正式设立。宰相是最高行政长官，不仅辅助皇帝处理全国政事，还负责对文武百官的管理。汉承秦制，宰相仍然是皇帝之下最高行政长官。及至汉武帝时，尚书开始受到重用。东汉光武帝设置尚书台，逐渐剥夺宰相权力，尚书台的权力不断扩大，取代了宰相。魏晋南北朝时期，三省制逐步形成，尚书、中书、门下三省长官皆为宰相。经过隋朝的发展，三省制在唐朝发展成熟，三省分工明确化，中书起草，门下审议，尚书执行，三省长官同为宰相。五代十国时期，各国宰相制度基本沿袭唐朝。宋朝承袭五代十国制度，宰相机构和名称却是多次变更，前期实行二府三司制，二府为政事堂和枢密院，三司包括盐铁司、度支司和户部司，政事堂掌管行政，长官为宰相。宋神宗时，废除二府三司制而恢复三省制。元朝实行中书省制，设中书令、左、右丞相、平章政事四职，而右丞相为首席宰相。明朝初期，太祖承袭元制，中书省为管理国家行政事务的宰相机构，中书省内左、右丞相为宰相，宰相制度仍然是重要的制度安排。胡惟庸案成为中国古代宰相制度的终结点，太祖裁撤中书省，废宰相，令六部分理宰相事务。明成祖朱棣时设立内阁，内阁逐渐成为统率六部的最高行政部门。清初仍以内阁作为最高行政机构。至雍正帝时，设立军机处，以后军机处逐渐成为核心机构，内阁受到压制，实际权力不断缩小。因此，从秦朝设宰相直到明太祖前期，宰相作为辅弼皇帝的重要职位一直以各种形式存在。虽然明太祖之后，许多朝代存在着发挥宰相职能的机构，但并不被认为是严格意义上的宰相制。

明太祖朱元璋废宰相制度起因于时任宰相胡惟庸的叛乱。然而，胡惟庸的叛乱只是太祖推动废除宰相制度这一制度变迁的导火索，无论胡惟庸叛乱是否确有其事，太祖废除宰相制度却是不容置疑的事实。那么我们有必要分析太祖面对宰相叛乱事件，为何不是撤换宰相而是彻底废除宰相制度。

在宰相制度的创设初始，宰相是作为辅弼皇帝处理政务和管理百官的，即“佐天子，总百官，治万事，其任重矣”[7]。然而，随着宰相制度的发展，宰相的权力越来越大，已经对皇帝的权力造成一定的威胁。他们“虽是‘一人之下的宰相，但大权在握，其威可逼天子，皇帝见了他们也畏惧三分”[8]112-115。所以历朝历代的皇帝，无不想方设法采取各种措施削弱相权，扩大皇权。明太祖朱元璋在灭亡元朝之后，在总结宰相制度时认为，“设相之后，臣张君之威福，乱自秦起。宰相权重，指鹿为马。自秦以下，人人君天下者，皆不鉴秦设相之患，相从而命之，往往病及于国君者，其故在擅专威福”[9]296-299。故而，太祖废宰相制度并非一时兴起，而是考虑到宰相之权对皇权的巨大威胁，所以废宰相制度之心，早已有之。而太祖废除宰相制度的根本考量，是彻底消除相权对皇权的制衡和威胁。历朝对相权的控制在太祖之时达到顶峰，太祖废宰相制度之后，即使存在各种形式的辅佐制度，但這些长官都成为皇帝的助手之一，全然不具有能够与皇权进行抗争的相权。

从对明太祖废除宰相制度的回顾与分析中，我们不难看出，胡惟庸叛乱只是太祖废宰相制度的导火索，即使没有胡惟庸叛乱事件，太祖也极有可能以其他某种理由废除宰相制度。太祖作为核心治国者，其废除宰相制度，于他个人并不是利益最大化，如太祖在废除宰相之后，将宰相权力分至六部，各部设尚书一名，直接对皇帝负责。这样一来，太祖处理全国政事的压力随之上升。太祖“昧爽临朝，日宴忘餐”，仍然难以应付日常政务。虽然太祖设立了大学士做顾问，但主要决策权仍在太祖手中。这也影响了太祖之后历代皇帝的执政。从整体而言，宰相制度的存续，不仅可以辅助皇帝处理政务，提高效率，而且相权对皇权的制衡，能够在一定程度上避免皇帝犯错误，无论对皇帝个人还是对国家社稷而言都是存在巨大的正效益。然而，于皇帝而言，宰相的存在却始终是一个巨大的威胁，是对至高无上的皇权的掣肘。且太祖还将元朝的灭亡归结于“委任权臣，上下蒙蔽故也”，所以，太祖忧虑政治的稳定要切于家国天下的繁荣。在中央治国者的行动逻辑中，社会效益最大化固然重要，但是若制度变迁会影响到政治的稳定，则社会效益最大化就成为第二目的，制度变迁也就难以启动，低效的制度将继续存在。

四、结论

中央治国者的行为动机主要为政治稳定和社会效益最大化，这两个目标追求之间存在着无法调和的矛盾。中央治国者只有在维护政治稳定的前提下，才可能发起制度变迁。本文以明朝太祖朱元璋废除宰相制度为例，分析了中央治国者在制度变迁中的行动逻辑。中央治国者的行为逻辑分析，可以部分解释为何在某些历史关头，统治者宁愿选择激进的但并非最优的策略而不愿选择缓和的、社会效益最大的行动方案，恰如明太祖面对胡惟庸叛乱，选择彻底废除宰相制度而不是更换宰相人选。

参考文献：

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