国内城市轨道交通PPP模式发展研究

乔洁

【摘 要】 随着社会水平和科学技术水平的不断提升，我国在城市交通轨道建设方面表现出了极强的“中国速度”和发展潜力。基于此，本文首先分城市轨道交通和PPP模式两个部分，介绍了国内城市轨道交通PPP模式的特点；其后，对城市轨道交通及其与PPP模式的融合发展进行了分析。

【关键词】城市轨道交通；PPP模式；轨道+土地开发

一、引言

从本质上来讲，一座城市形成、建设与发展的过程，即是城市人口围绕某一地理范围不断聚集的过程。在这样的过程当中，土地资源呈现出日益稀缺的严峻状态。由此，将城市轨道交通作为市政交通建设体系的优先发展部分，对节省土地资源、提升交通服务质量及引导城市发展新模式具有重要意义。

二、国内城市轨道交通PPP模式的发展特点

1.国内城市轨道交通投资的特点

从功能的角度来讲，城市轨道交通项目建设主要就是为了缓解城市人口出行流量大、活动分布密集、涉及范围广的需求问题，以此提升城市整体交通网络的高效性，并进一步带动城市经济水平、市政服务水平的发展。城市轨道交通建设投资的特点主要有以下3个方面：

（1）资金需求量大。先来看一组数据：北京地铁4号线，轨道线路总长度为28.15公里，总投资金额161.96亿元，每公里造价为5.75亿元；天津地铁2号线，轨道线路总长度22.09公里，总投资金额107.5亿元，每公里造价为4.7亿元；上海地铁2号线，轨道线路总长度19公里，总投资金额120亿元，每公里造价6.3亿元。显而易见，城市轨道交通项目建设所需要的投资量是极其巨大的。由于这一特点，大多数民营企业出于效益回报的考量，不敢参与到其中，进而造成了政府方面的投资融资压力。

（2）投资回报慢。作为一个市政交通建设类型，城市轨道交通势必会带有一定的公益性和社会支持功能，使得其实际的经营收益很难在短时间内覆盖投资成本。据有关研究表明，一项城市交通轨道项目若想实现经营收入与成本支持之间的平衡，将需要30年甚至更长。由此，过长的资金回报周期、单一化的经营方式，都成为了阻碍国内城市轨道交通建设发展的重要因素。

（3）建设时间长。从当前我国的技术水平和建设方式来看，一条轨道交通线路的建设需要4到5年。此外，若项目建设区域内的地质环境、征地拆迁无法满足施工标准，则还会延长建设期限。这样以来，工程建设所涉及的材料、技术等都会存在较强不确定性，对实际的投资成本造成波动影响。

2. PPP模式的特点

所谓“PPP”，即“Public-Private-Partnership”的简称，意为政府与社会资本进行合作，共同进行基础性公共设施的工程建设。简单来讲，在PPP模式当中，政府与社会投资方处于利益同享、风险同担的合作伙伴地位当中，能通过双方资金、资源、公信力等方面的有事，将工程建设的成本压力和投资风险降到较低水平，形成“1+1大于2”的收益效果。PPP模式应用到国内城市轨道交通工程的建设当中，主要表现为以下几个特点：

（1）伙伴合作特点。在PPP工程建设项目当中，政府与其他民营企业、社会投资人处在同一水平地位当中，并具有一致的建设目标和经营方向，且都致力于通过最少的资源投入，实现最大化的产品质量和服务功能；

（2）利益协调特点。在PPP工程建设项目当中，政府与民营企业、社会投资人并不是简单、直接的分享利益，同时还需要采取出一定的手段，对可能产生的超额利益进行控制规范。这样，一方面能有效防止各方利益分配失当的问题发生；另一方面还有助于提升项目经营的长期性和稳定性，避免某一投资方因收益失衡而产生的负面行为。

（3）效率优化特点。轨道交通在应用PPP模式后，通过投入成本、建设环节、经营权责的有效分化，可以实现更高的经济效率和实现效率。

三、国内城市轨道交通PPP模式的发展表现

1.轨道交通建设规模的发展表现

随着社会水平和科学技术水平的提升，我国在城市交通轨道建设方面表现出了极强的“中国速度”和发展潜力。在2005年到2015年的十年间，我国城市轨道交通的总里程数提升了20%以上。自2011年，我国各大城市陆续将城市轨道交通工程项目的建设计划提上日程，截至2017年末，全国已有北京、上海、广州、南京、青岛、贵阳等34个城市实现了城市轨道交通线路的开通运营，开通城轨交通线路165条，运营线路长度达到5033公里，使得城市轨道交通线路成为了衡量一座城市现代化建设水平的重要指标。

2.PPP模式在城市轨道交通建设中的发展表现

截至2017年末，国家发改委批复43个城市（不含包头）在建线路可研批复投资额累计达38691亿元。随之而来的，我国一些二三线城市由于自身财政水平方面的限制，产生出了一定的发展压力和资金需求。此时，PPP模式的引入开启很好地解决了这一问题。具体来讲，在城市轨道交通工程建设当中融入PPP模式，即在政府财政支出的基础上，组成由国企、央企、大型民营企业等多种社会经营单位构成的资本联合体，以此构建出多元化、协作化的资金供给体系，从而为城市轨道交通工程的建设、管理、运营做出持续支持。当前来看，北京地铁4号线是PPP模式在我国城市轨道交通应用中经典案例，社会资本通过运营维保实现成本收益的回收。而这一模式无法复制推广，在于城市轨道交通的运营维保复杂关乎公众安全，具有高效运营维保能力的社会资本极其有限。

如何推进轨道交通建设实现公众利益，减少政府可行性缺口补助的同时满足社会资本收益要求，真正实现轨道交通的可持续化发展，是PPP模式设计的关键所在。借鉴港铁“城轨+土地开发”模式的成功经验，将土地和物业综合开发融入轨道交通PPP模式，一方面可以将轨道交通对地价提升的效益内部化增强其自身造血能力以持续建设，社会公众利益得以保障；另一方面可以提升线路沿线人口、商业聚集度，增加客流以提高票务、广告等收益。深圳地铁6号线是内地首个“轨道+物业”模式建设地铁的项目：深圳市政府拟不再用现金投入，而是通过给资源、给政策的方法，将沿线土地开发与轨道项目捆绑，通过PPP模式建设和运营。这一模式的关键在于如何能将土地联动开发与城轨PPP项目结合起来，除了深圳地铁6号线，其他将土地纳入轨道交通PPP的项目多采用土地一级或一二级联合开发独立补偿模式。

“轨道+土地开发”的PPP模式更为复杂性，主要体现在以下4个方面：一是如何同步实施土地招拍挂与PPP项目招标，实现中标人的统一，这需要政府提供政策配套等服务，推进轨道交通的良性发展；二是业务多元化。轨道交通建设运营与土地、房地产开发多方面项目运作，行业跨度大、综合性强；三是收益测算、分配复杂。收入来源多样化，票款收入以及土地开发、配套商业、房地产开发、财政补贴等收入，收入的复杂性及不确定性造成测算社会资本合理收益困难，利益分配面临全周期、动态化调整；四是参与主体众多。政府方、投资方、建设方，运营方、开发商之间的多方利益协调难度加大。

尽管实践中存在问题需要进一步研究解决，但应当充分认识到轨道交通对沿线土地、商业开发的增值作用以及引领沿线区域产业发展的巨大影响力，利用轨道交通聚集人流和客流的特性引发的巨大消费和投资，吸引社会资本，通过PPP模式实现地下空间综合综合开发、上盖物业、沿线土地商业开发等收益反哺城市轨道交通建设发展，实现政府与社会在投资效益方面的“双赢”，同时也将实现社会和公众利益。

四、總结

总而言之，随着我国经济水平的不断发展，以及城市交通网络的日益扩大，传统的项目合作模式已经很难与现实建设需求达成一致。“轨道+土地开发”的PPP模式应用到国内城市轨道交通项目中，能显著降低政府部门的财政投入压力，提升城市轨道交通工程建设发展的可行性与可持续性。

参考文献：

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